云南政策性农业保险服务体系中的治理机制问题研究

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1、云南政策性农业保险服务体系中的治理机制问题研究 摘 要： 在我国首次提出政策性农业保险服务体系的治理机制的概念，并从配置理论、公共财政理论、盖瑞J. 米勒教授（ Miller） 的“管理困境”理论等论述政策性农业保险服务体系治理机制，在对云南政策性农业保险调研的基础上，叙述云南政策性农业保险服务体系治理存在的关键问题，如缺乏必须的联动机制等，最终提出完善政策性农业保险服务体系治理机制，扎实制度基础，提升农业保险制度实施力的对策提议。关键词： 政策性农业保险； 服务体系； 治理机制。一、问题的提出。自 2021 年开始，连续 7 年中央一号文件全部明确提出要建立和完善政策性农业保险制度。总的来看

2、，要实现中央一号文件提出的宏伟蓝图，就需要实施一系列的战略举措，其中最主要的有两条： 一是填补制度缺失，使养殖业和种植业全部覆盖在农业保障体系之内，实现应保尽保； 二是提升政策性农业保险服务体系的制度实施能力，使建立的农业保险制度得到有效落实和实施。从对云南政策性农业保险实践的调查来看，云南政策性农业保险还存在产品单一，部分险种保险责任不太符合地方实际需要，云南省政府对部分农业保险险种的运行不太满意，对保险企业农险亏损金额持怀疑态度； 而关键负担政策农业保险任务的人保财险企业的云南分企业从事农业保险的基层职员也以为政策性农业保险又苦又累，对农险业务也有颇有“微词”。农民也对部分农业保险险种不尽

3、满意，不主动参与农业保险，如 2021 年云南省的奶牛保险覆盖率只有7. 8% 左右； 政策性农业保险出现部门联动机制不畅，职责不太清楚，2021 年 8 月未能立即打上能繁母猪耳标等问题。截至 2021 年 3 月份，云南农业保险保费规模不到 1，000 万，远低于 2021 年和 2021 年水平。这些问题全部反应了云南农业保险服务体系不畅，制度运行效率不高。为何云南服务体系不畅，制度效率不高呢？ 笔者认为，“治理机制”是政策性农业保险服务体系的关键问题，云南政策性农业保险服务体系中的治理机制不畅是造成这些问题的关键原因之一。二、农业保险服务体系治理机制的概念及理论基础。（ 一） 基础概念

4、。什么是政策性农业保险服务体系治理机制？ 首先要回复： 什么是“治理”？ 在有关治理的多种概念中，全球治理委员会的定义含有代表性和权威性。该委员会在 1995 年发表的我们的全球伙伴关系的汇报，该汇报对“治理”进行了以下界定： “治理是多种公共的或私人的机构治理其共同事务的很多方法的总和。它是使相互冲突的或不一样利益得以调和而且采取联合行动的连续过程”。有学者深入能够认为： 治理实质上是一个产权关系协议（ 费方域，2021） 。笔者认为，政策性农业保险服务体系中的“治理”概念能够了解为： 政策性农业保险服务体系中的“治理”是多种公共的或私人的机构（ 如中介机构） 等利益攸关方一起治理政策性农业

5、保险事务的很多方法的产权关系总和。它是使相互冲突的或不一样利益得以调和而且采取联合行动的连续过程。它既包含拥有强制服从权力的正式机构和政府，也包含大家和机构为了自己的利益而同意或接收的非正式的制度安排。中国政策性农业保险服务体系的治理关键来自于一系列的政府行政机构及其之间的相互关系，同时也包各级政府和负担政策性农业保险业务的保险企业（ 如人保财险企业） 或非政府组织之间的关系，详细见图 1。农业保险服务体系中的治理机制的实质上是治理客体在制度约束条件下，向管理者所预定的目标运动的动力机制。从制度经济学论文 target=_blank经济学视角看，治理机制就是为达成制度稳定状态的“纳什均衡解”，

6、而设计和实施的激励机制（ 青木昌元、钱颖一，1995） 。图 1 云南农业保险服务体系各利益攸关方的关系。（ 二） 政策性农业保险服务体系治理机制中的政府和市场关系。西方经济学家和管理学家在社会配置中既看到了市场失灵，又看到了政府失灵，便提出了治理概念，主张用“治理”替换统治。市场失灵是指利用市场手段，无法达成经济学中的帕累托最优，一样仅仅依靠国家的计划和行政命令等手段，也无法达成配置最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人热衷于治理机制对付市场和政府双重失灵的问题。农业保险属于准公共产品，存在外部性，因为市场微观主体的有限理性和机会主义

7、倾向，采取占优均衡策略，会造成“市场失灵”，市场机制难以起到有效配置的作用，需要政府科层采取集体行动，以克服人理性和社会福利最大化之间的矛盾，即由政府提供农业保险，能够有效克服市场供给不足失灵，走出集体行动逻辑陷阱。但假如完全由政府提供政策性农业保险的准公共产品，则又因为存在信息不足、缺乏竞争和降低政策性农业保险成本的激励，会造成政府失灵。面对农业保险的市场失灵和政府失灵，需要经过合理和高效的政策性农业保险服务体系治理机制，既要发挥政府这只“看得见的手”对政策性农业保险进行配置的主动作用，同时也要经过市场这只“看不见的手”，促进保险企业对政策性农业保险的主动性，发挥市场配置的作用，以降低市场和

8、政府的双失灵，提升政策性农业保险配置效率，降低政策性农业保险的交易成本。正如沃顿商学院的 Kunreather 和 Linnerooth（ 2021） 提出的那样，不论是私营保险市场，还是政府全部不是农业风险管理的唯一主体，这种看法相信，政府和市场的亲密合作才是处理问题的唯一路径。（ 三） 政策性农业保险服务体系治理机制中的各级政府关系。政策性农业保险服务体系治理机制不但表现在政府和市场的关系上，而且也表现在中央政府和地方政府之间的关系上，尤其是财政关系。美国现代著名的财政学家马斯格雷夫提出有关政府职能三个发分支的划分，提供了一个现已被广泛采取的有关政府职能的分析框架（ Richard A.

9、Musgrave，1959） 。这一分析框架也是分析地方政府经济作用的逻辑起点。通常认为，稳定和分配职责应分配给中央政府，而地方政府则在配置职责中起关键作用（ 王雍君，2021） ，即中央政府和地方政府在稳定、配置和分配职能中的相对作用是不一样的： 中央政府在稳定和分配及在分配职能中发挥主导作用。相对而言，配置职能则是适合地方政府发挥主导作用的领域。从公共财政的角度看，这种差异反应了对方财政职能和中央财政职能的差异。确切地说，中央政府的职能重心在于稳定和分配及再分配，地方财政职能的重心在于配置，而配置职能的中心议题是怎样提供有效率的公共服务。地方政府比中央政府更具有有利条件提供当地居民所偏好的

10、公共产品，尤其是对于我们这么一个经济发展水平多层次化、多民族、地理复杂、文化传统多样化的发展家。因为信息不对称，中央政府更轻易倾向于向各个辖区提供水平、标准、类型大致相同的公共产品，这么就不可能顾及到各个地方的不一样需要，缺乏效率。在中国政策性农业保险的实践中，中央政府负担了政策性农业保险关键财政责任，但地方政府总是以某种方法负担政策性农业保险的部分财政责任，并负担了帮助实施政策性农业保险的服务经办职能。如中央财政对能繁母猪保险补助50%，地方财政补助30%，省政府依据各地域财力不一样而确定省级财政和市县财政分担百分比，个人负担保费的20%; 奶牛保险中央财政出30%，地方三级财政出 30%，

11、个人负担 40%; 详细见表 1 和表 2。同时地方政府农业职能部门（ 农业部门的畜牧站、农科站等） 负责打能繁母猪耳标、帮助保险企业收取保费、核保核赔、监督能繁母猪死亡后的无害化处理（ 只有部分县有没有害化处理过程，如云南江川县） 等。可见，中央和地方政府在政策性农业保险公共服务中处于“相互交织”职责重合的状态。合理科学地划分地方政府和中央政府的政策性农业保险权责关系，尤其是政策性农业保险配置中的责任是创新政策性农业保险管理体制的主要步骤、是降低政策性农业保险的制度成本和提升制度效率的基础、也是政策性农业保险可连续发展的关键。（ 三） 政策性农业保险服务体系治理机制需要各利益攸关方的合作。现

12、在云南政策性农业保险关键实施“委托保险企业市场化运作”的模式。姑且不管因为政策性农业保险的“准公共品”性造成“市场失灵”的问题，而且“委托代理”也不能处理农业保险运行中的权责对等、信息和激励问题，做到一劳永逸。这也是云南政策性农业保险经营中省农业厅和保险企业全部对对方有颇有微词，致使服务体系的制度实施力不高的关键原因。农业保险服务体系治理机制怎样处理“合理的权责对等配置、信息运行的低成本和激励相容”这三个问题呢？阿尔钦（ Armen Alchian） 和德姆赛茨（ Harold Demsetz） 曾说过一句很到位的话： “任何一个团体中每个组员全部期望团体中没有些人卸责（ 或言偷懒） ，包含她

13、们自己”（ 1972，790） ，但为何在任何团体中，偷懒或卸责却成了治理者甚至每个组员最头痛的问题？ 盖瑞J.米勒教授（ Miller） 发觉，这原来起源于团体中的个人对自我利益的追求和群体效率之间存在着某种张力。这种张力所表现的个人理性和社会理性的冲突和“两难困境”或“囚徒困境”，就组成了治理机制问题的关键，也实际上成了作为一个科层组织（ hierarchy） （ 如农业保险协调委员会） 存在之理由： 处理“囚徒困境”。然而，用科层组织监督和激励制度的措施来处理治理机制中卸责和低效率的两难困境，并不简单。单凭基于个人利益最大化的推理而建立起来的激励制度，尤其是单依据信息经济学抽象原理所建构

14、的理论激励模型，可能处理不了多少治理机制运作的实际问题。正如米勒（ Miller） 教授所言，能够完全将下属协调到和组织的利润极大化目标相一致，这么的“理想”激励制度在现实中可能会有，也可能没有。科层组织内部的权力分散或分权能否处理问题？ 也不一定。也正如 Miller 教授所说，“假如我们在科层中想要任何程度的分权，我们既不能确保稳定的选择是有效率的，也不能确保有效率的选择是稳定的”。于是，任何科层组织经常处于集体选择中“Sen 吊诡”（ Sen Paradox） 之中。因为社会选择中的“Sen 吊诡”的普遍存在，加上信息不对称和市场和科层参加者的策略性的信息歪曲，治理机制中的“囚徒困境”就

15、自然会大量存在。实践证实，授权不明或授权过分必定造成治理机制的碎片化和分散化。米勒（ Miller） 教授还认为，一个较有效率治理机制，最需要的可能不是“斗争”，而是合作。合作，才是跳出治理机制中囚徒困境的唯一出路。有合作文化的治理机制或团体，才往往是最有效率的。盖瑞J. 米勒教授提供了一个启示： 农业保险服务体系治理机制只有各方经过“利益共享”达成“利益均衡”，实现各利益攸关方“合作”才能处理权“责对等配置、信息运行的低成本和激励相容性”这三个问题。农业保险服务体系治理机制设计中，不但需要各利益攸关方的大局意识，更需要达成各方利益均衡、社会道德和社会责任约束、各行政领导能力和科层权威的可信约

16、束，才能达成更加好的合作，使得服务体系的制度实施力愈加高效。三、云南政策性农业保险服务体系治理机制存在的关键问题。现在云南省正在大力推进农业保险试点工作，部分农业保险险种，如能繁母猪保险取得很大成绩。2021 年云南省能繁母猪投保 3，477，123 头，占能繁母猪存栏头数的 76. 6%。各级财政到位情况很好，其中中央 财 政 到 位 11，745. 09 万 元，省 级 财 政 到 位4 046. 19 万元，州市财政到位 1，511. 46 万元，县级财政到位 1，511. 46 万元，投保金额 20，862. 738 万元，赔付8 172. 1 万元，出现农民踊跃参与能繁母猪保险的良性

17、局面，详细见表 3 和表 4。但因为云南政策性农业保险起步较晚，市场还不完善，同时受经营模式、多样性气候、复杂的地理环境和民情等原因的制约，云南农业保险服务体系治理机制中还存在部分突出和亟待处理的问题。（ 一） 农业保险服务体系中各部门联动机制不畅，职责不太清楚。现在，在云南政策性农业保险在快速发展中，还存在部门联动机制不畅，职责不太清楚的问题。截至2021 年 9 月，因为部分部门职责不太清楚，联动机制不畅等原因，未能给能繁母猪打上专用耳标，致使保险责任到期的能繁母猪为能立即续保。假如能繁母猪未使用专用耳标，极难做到承保标的和理赔标的一一对应，这是云南省目前能繁母猪道德风险管控中最微弱的步骤

18、。另外，能繁母猪承保方法粗放，承保质量不高，将部分不符合承保条件的标的纳入承保范围； 能繁母猪死亡原因判定专业性强，当地畜牧站人员把关不严，大量存在“见死即赔”现象； 另外，能繁母猪保险条款要求，当参保母猪死亡时，赔付 1，000 元。当猪仔价格下降和母猪相对价格低于 1，000 元时，农民不会主动主动地为病猪医治，造成大量德道德风险。（ 二） 农业保险经营模式不尽合理，无法使各方达成利益均衡。现在本省农业保险采取的模式是政府经过财政补助，委托人民财产保险企业云南分企业商业化经营，自负盈亏的模式。这种模式存在内在缺点，商业化经营和市场失灵的内在矛盾，是本省农业保险发展滞后，农业保险总体覆盖面较

19、低的一个基础原因。现在除了能繁母猪保险在全省各地州都有开展，覆盖率较高外，其它险种覆盖面全部比较低。从数量指标来看，云南省区牲畜存栏数为 5 511 万头，2021 年参与中央政策性保险的能繁母猪和奶牛数量为 344 万头，仅占全省牲畜存栏数的6. 2%，还有93. 8%的存栏牲畜因无对应险种而无法投保。现在，云南已保奶牛大约有 10 万头，不过自愿投保的只有 1 万头左右。奶牛保险的保额是 6，000 元，保费百分比也是 6%，不过农户自担百分比为 40%，也就是 144 元，中央和地方各负担 30%，也就是 108 元。即使云南省制订地方各级财政出资情况，但农民在和能繁母猪保险比较下（ 农

20、民自担繁母猪保费，每头 12 元） ，奶牛的保险让农户以为政策赔偿不够，自担保费太高造成自愿投保率较低，详细见表 5、表 6。甘蔗保险则关键在三个州市开展试点； 而水稻、玉米、油菜和藏区青稞等种植险业务还未开展。甘蔗种植面积为457 万亩，投保农业险的有99 万亩，投保率仅为 22%; 橡胶种植面积为 670 万亩，投保面积为 0. 38万亩，投保率仅为 0. 06%; 林地面积 3. 64 亿亩，已投保商业性林业险的有 153. 6 万亩，投保率仅为 4. 2%。详细见表 7。（ 三） 保险企业查勘定损压力大，防疫人员存在职业道德风险。云南省区的养猪业 70% 是分散养殖，很多农户家里只养

21、1 2 头能繁母猪，规模养殖仅占 20% 30%，加之云南省区多山、地形相对复杂的特点，出险地点较为分散，尤其是在每十二个月 7 8 月份猪死亡高峰期，假如每起能繁母猪的报案全部需要查勘定损工作人员亲临现场处理，依靠人保财险现有的点和工作人员数量，无疑是极难做到的。所以，在一些偏远地域，保险企业只能委托防疫工作人员进行查勘定损，而防疫人员因为收入较低，轻易受利益趋动，同农户合谋，将埋下的猪挖起再卖，同时取得保险赔偿金额，增加了职业道德风险。比如人保云南江川支企业共有工作人员 11人，安排在农业险中有 2 人，并在营业柜台中设了一个专柜，开展能繁母猪保险。查勘定损部门有查勘车 5辆，其中作为能繁

22、母猪专用车有 2 辆，而且需要不时的从另外 3 辆中调用到能繁母猪的查勘中。江川支企业平均天天接到能繁母猪死亡报案 15 起左右，平均对每起案件的处理时间大约为 1. 5 个小时。也就是说，查勘定损天天需要 22. 5 小时，每人天天花在能繁母猪查勘定损时间是 11. 25 小时，可见工作量很大。（ 四） 死亡牲畜的无害化处理不但仅是保险企业的责任。现在，云南能繁母猪的无害化处理关键是在猪死后挖坑焚烧或填充生石灰。填埋坑的挖坑要求是 1. 5米深，长宽的要求是猪能完全没入坑中，然后倒上汽油点火焚烧或割开猪肚皮填充生石灰。这不但能有效降低瘟疫大面积的传输，同时也能够降低死猪流入市场，保障居民的食

23、品安全。现在，云南省区只有部分县市能基础做到这点，很多地域尤其是地处偏僻的农村地域则无法做到无害化处理。假如从理赔后的病死母猪肉在市场上买卖会严重威胁到人民群众的身体健康的角度分析，这属于政府的市场监管职能。因为政府的监管职能是要将包括人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品的安全质量作为监管关键。所以，能繁母猪的无坏处理是保险企业和政府共同责任，而不但仅是保险企业的职责。（ 五） 浮动费率和浮动保险金的调整机制不健全。在人保财险企业的能繁母猪养殖保险条款中要求了能繁母猪浮动费率和浮动保险金调整机制，以控制道德风险，但可操作空间有限，运行有困难。在人民财产保险股份有限企业能繁母猪养殖保险条

24、款第七条要求，“保险母猪的每头保险金额为 1，000元，而且不超出其市场价格的 7 成”。第二十四条要求，“发生保险事故时，若保险母猪每头保险金额低于或等于出险时的实际价值，则以每头保险金额为赔偿计算标准； 若保险母猪每头保险金额高于出险时的实际价值，则以出险时的实际价值为赔偿计算标准”。第十五条要求，“被保险人应该遵守国家及地方相关部门生猪喂养治理的要求，搞好喂养治理，建立、健全和实施防疫、诊疗的各项规章制度，接收畜牧兽医部门和保险人的防疫防灾检验及合理提议，切实做好防疫、诊疗及安全防灾工作，维护保险母猪的安全。”“投保人、被保险人未根据约定推行其对保险母猪安全应尽责任的，保险人有权要求增加

25、保险费或解除保险协议。”在云南能繁母猪保险实践中，尤其是 2021 年底和2021 年初，云南能繁母猪市场价值低于 1，000 元，但从稳定农村社会和保护农民利益出发，相关政府部门和人保财险云南分企业还是根据每头能繁母猪赔偿金额仍然 1，000 元，这造成大量养殖户（ 关键是规模养殖户） 对生病的能繁母猪采取不治病的道德风险，造成大量能繁母猪死亡。假如根据第十五条要求，保险企业有权要求增加保险费或解除保险协议，但因为存在信息不对称，保险企业只能“见死即赔”。另外，进口种猪市场价格远远高于当地种猪，但保险金标准却和当地种猪一样。如云南省江川县的“斯洛克种猪”大约价值10，000 元，但因为浮动费

26、率调整运行机制不能健全，保费也是 60 元/头，保险金也和当地能繁母猪一样，只有 1，000 元。五、健全和完善政策性农业保险服务体系治理机制的对策提议。总的看来，政策性农业保险要更加好发挥减灾防灾，保障粮食安全、促进农业当代化和保护农民利益，需要建立健全有特色的农业保险服务体系治理机制，不停完善政策性农业保险服务体系，扎实制度基础，提升服务体系的制度实施能力，使建立的农业保险制度得到有效落实和实施。建立健全有特色的云南农业保险服务体系治理机制要着力做好以下多个方面：第一，清楚和优化地方政府和保险企业的农业保险责任和义务，不停完善联动机制，提升农业保险制度运行效率。现在，云南省农业厅计划依靠下

27、属农业农资企业计划成立农业保险中介企业，承接人保财险云南分企业的农业保险经办服务业务，如替代保险企业收取保费、打耳标、宣传等业务。这是一个有益的探索和尝试，有利于清楚地方政府和保险企业的农业保险责任，提升制度实施力。促进政策性农业保险制度高效运行和健康发展。第二，建立云南农业保险工作协调委员会，促进部门联动。农业保险工作协调委员会是农业保险服务体系的组织机构，为了提升服务体系的制度实施力，提议由相关职能部门，如省农业厅、财政厅、保监局、气象局和保险企业等各相关部门组成政策性农业保险工作协调小组，由分管农业的省级领导任组长。下设协调小组办公室，负责组织开展农业保险调查研究、编制计划、确定险种和费

28、率、提出年度预算、进行再保险安排、组织政策宣传、统计分析等工作。同时，整合农业技术部门、农业病虫害监控防疫机构、气象预计监控机构、地质灾难监控机构等部门，经过天气预报、灾难预计、产量估算和收入估算等手段给农业保险经营主体全方面的技术支持，形成信息共享机制。各区县也对应设置协调治理机构，以确保上下联动，充足发挥各级政府的主导作用，经过立法和职责划分，规范各个部门的责任，各司其职，在工作中相互配合、相互协作，完善部门联动机制，真正建立起农业保险“预防赔偿恢复发展”功效的治理，共同推进农业保险又好又快发展。第三，在农业保险工作协调委员会下，建立起农业保险标的的市场价格评定机制，每三个月评定一次，动态

29、调整保险金和保费。比如当能繁母猪保险金高于市场价格时，应合适调低保险金（ 为市场价格的 7 成） ，能有效降低养殖户不珍惜母猪的道德风险； 当能繁母猪保险金低于市场价格时，按百分比调高保险金标准，保护养殖户的利益，促进她们投保的主动性。进口种猪的保险金也应为市场价格的 7 成。但保险金调整（ 下调） 是否会引发农民反对？ 地方政府是否会反对调整？ 这些问题全部需要深入考量，还需要深入加强农业保险政策宣传。第四，在乡镇政府建立“农险站”，推进乡村一级的农业保险宣传机制，多渠道宣传农业保险政策。（ 1） 由负担农险的保险企业、农业局、林业局等机构联合在乡镇政府建立“农险站”，负责农险工作； （ 2

30、） 农险站利用乡村政府经过制度宣传栏、宣传横幅、现场发放宣传单，流动播放电视字幕和向全县农户发送手机短信等方法，增加农户对农业保险的了解； （ 3） 经过在乡镇设置农业保险咨询台立即解答农户的迷惑，提升农民对农业保险的认知程度。深入激发农户在统一购置农业保险这一步骤的主动主动性，更加好地普及农业保险，扩大农业保险的覆盖范围； （ 4） 经过农业政策性保险制度建设促进农民组织化程度的提升，在农民自愿的基础上，激励各区县组织分散农户以村、乡镇为单位整体参保； 第五，依靠产业合作组织和龙头企业开展业务。激励由农业龙头企业率领基地农户集中参保； 激励由农民专业合作组织和农产品行业协会组织社员（ 会员）

31、集中参保。这种承保方法有利于提升投保率，降低展业成本； 有利于投保人相互监督，减低逆选择和道德风险； 也有利于亲密保险企业和龙头企业联络，开展全方位的深入合作。第六，要明确死亡牲畜处理的规范治理，清楚农业保险企业、防疫部门和防疫人员的职责，有效降低死亡牲畜对环境的污染，同时预防其流入市场，降低环境和社会风险。参考文件：1盖瑞J. 米勒。 治理困境科层的政治经济学。 上海： 上海人民出版社，20212钱振伟等。 西部落后地域保险业发展和地方政府干预关系研究J。 云南财经大学学报（ 社科版） ，2021，（ 05） .3孙蓉。 保险配置中的政府和市场J。 保险研究，2021，（ 05） .4唐志军等。 对经济学的“手”理论的述评J。 云南财经大学学报（ 社科版） ，2021，（ 04） .5张艳等。 论新保险法对中国保险企业治理结构的影响J。 保险研究，2021，（ 05） .6钱振伟，张艳等。 中国政策性农业保险治理研究J。 经济问题探索，2021，（ 03） .