信息公开申请权滥用问题研究——《中国司法》参考word

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1、信息公开申请权滥用：成因、研判与规制基于国际经验与中国实际的视角后向东摘要：信息公开申请权的滥用，从政府信息公开条例施行之初便已出现，并不断有所发展。信息公开申请权滥用问题的成因，远超出信息公开制度范畴本身。对待信息公开申请权滥用问题，要努力避免各种片面化倾向，如要求在制度上立场鲜明地予以规制，或者走向另一个极端主张认为应当尊重权利、不应当施加任何限制。对信息公开申请权滥用的规制，世界上并不存在统一的模式或经验，而只能是根据各自的实际情况，选择最适合自身情况的应对举措。本文在信息公开申请权滥用问题上，提供了一个权威的实证调查数据，为人们客观、全面研判这一问题的实际状况提供了一个基础素材。在信息

2、公开申请权滥用规制的世界经验方面，与通常的一般性例举不同，本文在全面考察的基础上，对世界各国相关制度设计予以归类，总结归纳出制度背后的规律性、思路性的内容，在此基础上，结合我国实际提出了应对策略建议。推荐精选关键词：信息公开 权利滥用 实证考察 规制一、导论政府信息公开条例施行以来，我国信息公开工作取得了明显成效，人民群众对政府知情和了解的需求得到较好满足，广大行政机关在公开透明的约束下行为更加合法合规，社会各界对近年来行政透明度的提升普遍给予积极评价。但是，随着信息公开工作的日趋深入，取得的成绩越来越多的同时，暴露的问题也越来越多。其中，日益受到人们关注的一个突出问题是，部分申请人基于种种目

3、的，向行政机关大量、反复提起信息公开申请，致使信息公开工作机构不得不把有限的人力物力集中用于处理这类非正常申请。这类典型事件正在不断出现，且有进一步扩大的趋势。如果不能在制度上构建起正常有序的化解渠道，这类行为不仅会严重干扰信息公开工作的正常开展，甚至对信息公开制度的正常运行乃至政府的公信力也将形成负面影响。大量、反复申请信息公开的问题，其实际状况到底如何？为什么会出现这类问题？这是中国独有的，还是其他施行信息公开制度的国家也存在？对于这类问题，有没有通行的有效解决办法？如何立足于中国国情拿出契合中国实际的解决办法？这些问题是理论和实务界较为关注、但尚未得到明确解答、亟待予以明确的问题推荐精选

4、。2014年2月27日，江苏省南通市港闸区法院对8起滥用获取政府信息权、滥用诉权的行政诉讼案件作出驳回起诉的判决，将大量、重复申请信息公开的行为认定为权利滥用行为，从司法关口予以规制。这一判决被舆论视为“率先在全国对政府信息公开滥诉行为进行规制” 新华网：“南通港闸法院率先规制政府信息公开滥诉行为”，引发社会各界高度关注，也将这一问题正式推到诉讼一线，并给出了一个初步的解答。对于这一判决，虽然从结果上各方都能够基本认可，但是对于这一解决方案能否普遍性地用于解决这类问题，却还存有一定疑虑。本文对全国大量、反复申请信息公开的行为做了实证调查，对于导致这一问题的原因做了多角度、深层次的分析，对于这一

5、问题在其他国家的表现和解决办法做了初步的考察和归纳，同时，对于如何立足中国实际妥善解决这一问题提出了一点建议与设想。二、问题的现状大量、反复申请，是指单个或多个申请人共同向一个行政机关多次申请公开不同的信息，或者反复申请公开同一类信息。这类申请往往明显超出正常的信息需求，带有其它目的。这类申请的形式一般都符合政府信息公开条例的规定，行政机关负有按期答复的法定义务。这类申请推荐精选被提起诉讼的可能性更大，很多申请人在提交信息公开申请的同时就已经做好了后续的起诉准备。因此，行政机关一旦遇到这类申请，不仅要投入大量人力物力予以答复，往往还需要准备应对后续的行政诉讼或行政复议。大量、反复申请日益多发。

6、据有关方面统计，截至2013年底，31个省（区、市）政府办公厅中，有21个已经遭遇多次、反复提交的信息公开申请，比例达到68%；10个有代表性的国务院部门办公厅中，有8个收到过这类申请，比例高达80%。从问题涉及面来看，大量、反复申请的问题已经非常突出。在一些单位，这类申请所带来的问题表现的尤为突出，如某直辖市政府办公厅处理的信息公开申请中，大量、反复提起的申请占总数的约40%，最多的一人单独提起了近200件申请；某部委收到的信息公开申请中，大量、反复提起的申请已经成为主要的申请类型。大量、反复申请出现的规律性较为明显。一是时间上贯穿始终。这类申请从政府信息公开条例实施当年即2008年就开始出

7、现，且在调查期间段的5年里持续出现。据统计，21个省（区、市）政府办公厅中的14个、8个国务院部门办公厅中的6个均从2008年开始就收到这类申请。二是分布上相对集中。最初收到这类申请的单位，几乎每年都会继续收到，最初没有收到的单位，后续往往也不会收到。三是地域特征和行业特征突出。从调查数据来看，推荐精选“北（京）上（海）广（东）”等传统的政治经济文化中心地区是这类申请的主要发生地，与民众的住房、医疗、环境、投资等切身利益密切相关的部门是这类申请的主要分布点。三、分析与研判大量、反复申请信息公开行为大范围出现的原因是多方面的，既有申请人方面的因素，也有信息公开制度不够完善的因素，还有行政机关方面

8、的因素。从申请人的层面看。部分申请人多次、大量提起信息公开申请的动因大体可归为三类。一是把信息公开作为实现其他利益诉求的手段。一些当事人因土地征收、房屋拆迁、环境保护等方面的具体利益诉求，通过诉讼、复议乃至信访等常规途径得不到满足后，选择通过大量提起信息公开的方式给有关部门施压，希望行政机关在不堪重负或不胜其烦之后满足其具体要求。如，上海市某申请人因土地拆迁问题，同时向不同行政机关提出了几千件信息公开申请；江苏省某申请人因环保诉求未得到满足，向环境保护部和江苏省环保厅累计提起一千多多份信息公开申请；北京市某申请人因对征地拆迁补偿不满，向区政府提起一百余项信息公开申请；等等。二是把信息公开作为向

9、政府表达个人情绪甚至政治立场的途径。实践中，一些因种种原因对政府持不同看法的人，通过大量提起信息公开申请的方式，一方面推荐精选是为了给政府增加工作负担，另一方面期望以此找到行政行为中的漏洞。这类申请人与第一类不同，他们没有自身的具体利益诉求。如，某机关干部，因故被单位开除后，向一百多个行政机关提出各种与其个人生产生活没有任何关系的信息公开申请两千余件，并累计提起行政复议申请三百多件；某机关工作人员因故被单位开除后，就人权报告等事项反复提起信息公开申请一百多件；等等。三是把信息公开作为推进完善公共政策、参与公共事务的途径。这类申请人往往具有较高的专业素质，希望对一些公共政策表达自己的看法，参与公

10、共事务的热情较高。如，某律师就我国2008年出台的所谓“四万亿”经济刺激措施，连续向发展改革委提交信息公开申请，要求逐一公开每一个项目的审批、资金配套等信息；某财政研究专家基于对财政透明度政策的关注，连续多年持续向各地区申请公开财政预算决算信息；等等。从信息公开制度层面看。一方面，对这类非正常申请缺乏制度上的应对手段，是这一现象蔓延的直接原因。我国政府信息公开条例对于信息公开申请和处理程序的规定过于简略，缺乏必要的程序弹性，也缺乏必要的制度约束。行政机关既无权自行设置一定的信息公开申请条件，也难以根据原则性的收费条款对非正常申请加以限制。面对大量的非正常申请，行政机关即便是没有公开义务，也不得

11、不在法定期限内作出答复，否则就将面临行政不作为的程序性判决。推荐精选另一方面，行政机关信息公开责任边界不够明确具体，是导致这一现象蔓延的内在原因。政府信息公开条例对信息公开范围作了原则性的规定，在施行初期也确实极大提升了行政机关的公开透明。但是，也正是由于这种原则的规定，使得行政机关、司法和复议机关、专家学者以及普通公众对于信息公开范围的看法存在巨大差异。这些差异导致行政机关在处理信息公开申请、特别是非正常的信息公开申请时，面临着巨大诉讼风险和社会舆论恶性炒作压力。而这种压力又为当事人把信息公开作为给政府施压的手段等非正常信息公开申请提供了空间。从行政机关自身层面看。一是主动公开的信息还不够充

12、分，没有公开的信息还有不少，且“含金量”更高，申请人往往通过大量提交信息公开申请寻求所需要、所关心的信息。信息公开工作一线的单位和工作人员，大多都有一个共同的认识，缓解信息公开申请工作压力的一个重要出路在于加大信息主动公开力度。政府信息公开条例之所以采取有别于绝大多数国家信息公开法律制度的惯常做法，将很大的篇幅用于规定主动公开的内容，初衷就是要通过加强主动公开，尽可能避免公众选择成本更高的依申请公开渠道获取信息。但是，由于主动公开的规定缺乏强制约束力，主动公开信息的多少，主要取决于行政机关的自觉自愿，这也确实在一定程度上导致了推荐精选“公开非所需、所需难获取”现象。二是其他法定的权利救济渠道还

13、不够畅通。一些人大量、反复申请信息公开的目的，是为了在征地拆迁、房屋征收等事项上为自己争取利益。这部分利益诉求中，有些固然属于无理要求，有些也存在诉讼、复议等法定救济渠道不够畅通的因素（如有些地方的法院和复议机关拒绝受理土地征收案件），致使当事人选择通过信息公开的渠道寻求救济。通过这种进一步的深入分析就会发现，大量、反复申请信息公开问题的成因非常复杂。不能简单地将其视为信息公开制度及其落实的问题，也不能指望仅从信息公开的角度入手就能彻底解决这一问题。本文认为，对于大量、反复申请信息公开问题，在认识和评判上要注意把握好两个基点。一是要把握好度。不能因为有少数人滥用信息公开制度而过度抬高信息公开的

14、门槛，“一人生病大家吃药”。相比较于极少数的非正常申请，绝大多数信息公开申请是正当的，不应被施加过度限制。二是要着眼全局。出现这类非正常申请的原因很复杂，不全是信息公开制度和信息公开工作本身的问题。少数申请人把信息公开作为维权、公共参与等手段，与我国正处于经济社会转型期社会矛盾易发多发的特定历史背景有关，与依法治国、建设法治政府的客观进程有关，涉及到政府工作的方方面面。因此，要把这个问题放在更大的背景中加以审视。推荐精选四、国际比较视野下的经验与教训大量、反复申请信息公开，从行为本身看，并无特殊之处，其特殊性在于这一行为所产生的外部效应。也许正是因为这个原因，其他国家在信息公开制度设计和工作实

15、践中，对于大量、反复申请信息公开行为的应对，大体存在三种基本的模式。一是将这类行为作为正常申请对待，没有任何特殊的制度设计。目前来看，这种模式在我们可掌握的八十余个 截至2015年3月30日，全世界有102个主权国家出台了信息公开法律制度。其中，能够得到权威的英文版本的有八十余个，本文所考察的对象，限于能够获取英文文本的这八十余个国家。国家信息公开制度中占多数。二是将这类行为视为非正常的申请，并在制度设计上给出明确的定性，作出专门的规制。这可称为“制度规制模式”。三是将这类行为作为正常申请对待，但是在制度设计中考虑到相关因素，并设置了较为充分的程序弹性以容纳、消化这类申请，避免将这类申请带来的

16、冲击传递出信息公开程序之外。这可称为“程序弹性模式”。需要指出的是，将大量、反复申请公开行为作为正常申请对待的国家，不意味着它不存在这类问题，在制度上将大量、反复申请信息公开行为定性为非正常申请并作出专门规制的国家，也不必然意味着这就是解决这一问题的标准答案。我们要考察国际经验，也要同时考察国际教训，要观察分析这一问题的共性，也要深入研究这一问题背后的中国实际推荐精选，以这种态度作为国际考察的基点，才能够得出实事求是的结论，找出符合中国实际的现实可行的对策。对于奉行第一种模式的国家，无需作进一步考证，其遇到的问题、问题所造成的社会影响，与我们面临的问题和现状相比，只有程度的差别，而没有根本性的

17、区别。本文着重对后两种模式进行考察比较。（一）制度规制模式。采取这种模式的国家，往往制定出台信息公开法律制度较晚，能够充分吸收借鉴先发国家在信息公开制度及其实施方面的经验教训，因而对大量、反复申请信息公开在制度上作出定性，并规定专门的规制措施。制度规制模式国家的代表当属英国。其信息自由法第14节规定：“对于滋扰性的信息公开申请，公共机构无需履行第1节（1）规定的职责（即处理信息公开申请的职责）。公共机构已经处理过的信息公开申请，申请人重复提出类似申请的，公共机构无需再次处理。但是，申请的时间间隔超过合理程度的除外”。根据这条规定，大量、反复申请信息公开的行为，可以认定为滋扰性申请，公共机构无需

18、处理。南非的规定与英国大体类似。其第45节规定：“如果获知某公共机构记录的请求属于以下情形，该机构的信息官员可以拒绝其请求：（a）请求明显具有轻率性或烦扰性；或者（b）处理请求的工作将实质性地、同时是不合理地分散该公共机构的资源推荐精选”。其他采用制度规制模式的国家，对于大量、反复申请以及同类的非正常申请的规制，不像英国和南非的力度那么大。更常见的做法，是对极少数特定情形下的非正常申请作出特殊规定。例如，墨西哥联邦透明与获取政府公共信息法第48条规定，申请人要求公开已经公开的或者已经申请过的信息，属于非善意申请（Offensive requests），行政机关无需处理。显而易见，墨西哥等国家对

19、于非善意申请的界定，比英国、南非界定的范围要小的多。“制度规制模式”的好处在于对非正常申请的规制有力有效，但是，其弊端也显而易见，在非正常申请的实际认定上，争议的空间太大，如果行政机关严格据此拒绝这类非正常申请，将不可避免地引发争议。从英国的实践经验看，认定为滋扰性申请的案例不是很多，主要原因就在于由此引发的纠纷太多。相比较而言，各公共机构更多地采用的是信息自由法第12节确立的另一种规制手段，即“公共机构经过估算，认为处理一项信息公开申请的成本将超过适当限制数额的”，可不处理该申请。同一个人提起的不同申请，或者一致行动人或者围绕同一个项目而分别行动的人提起的不同申请，可以视为同一个申请合并计算

20、处理成本。英国的经验教训在一定程度上表明，制度规制模式的实际效果不是十分理想。推荐精选（二）程序弹性模式。在这种模式下，大量、反复申请等非正常的信息公开申请，其行为本身并不被特殊对待。对这类申请，在法律制度上视为正常申请的同时，在处理程序中预留一定的弹性，以消解这类非正常申请所带来的负面影响。程序弹性模式大体有两种典型的做法，一种是以美国为代表的、在程序中端化解非正常申请的做法，另一种是为印度、韩国等更多国家所采用的、在程序末端为非正常申请设置出口的做法。按照美国信息自由法的相关规定，申请人提交的信息公开申请，被按照“先进先出（First-in First-out）”的原则严格排队等待处理。由

21、于美国在信息公开处理期限方面，几乎没有什么限制 后向东：“信息公开期限规定比较研究”，中国行政管理2014年第2期。，因此，按照这个处理原则，无论申请人提交多少申请，对于行政机关而言都没有实质性影响。也因为这个原因，信息公开申请积压问题，从上世纪六十年代开始至今一直是美国信息公开领域的顽疾。为了缓解信息公开积压问题，美国在1996年修改信息自由法时，对信息公开处理程序做了一点优化，增加了推荐精选“合并处理程序”、“多轨处理程序”、“加急处理程序” 对这三项程序的更详细介绍，可参见后向东：美国联邦信息公开制度研究，中国法制出版社2014年版，第64-69页。“合并处理程序”中，同一申请人或共同行

22、动人提交的大量申请，可以与最先提交的申请合并处理，这可以视为是先排上了队，后续的申请搭前面的便车；“多规处理程序”中，符合条件的申请，即便提交在后，也可以与前面提交的申请同时得到处理；“加急处理程序”是为了照顾那些异常急迫的信息需求、避免因排队等待处理而造成其他损害，符合条件的信息公开申请可以优先得到办理。整体上看，美国的做法是通过较为复杂的程序设计，既最大限度确保正常信息公开申请得到处理，又使得大量的申请能够被容纳在充分的程序空间中，不至于特定的期限一到立即对簿公堂。除程序设置外，美国信息自由法还规定，对一项申请预计收费超过250美元的，行政机关可以要求申请人预先支付费用，且不保证所申请的信

23、息能全部找到并提供。这种预付费用的制度设计，也能够在一定程度上对非正常申请构成限制。美国这种把信息公开申请消化在程序中端的做法，优点在于把信息公开行为以及相关的纠纷争议牢牢约束在程序内部，而不至于对行政机关的正常工作秩序造成冲击，缺点在于，整个信息公开申请处理的流程较为冗长，效率较低，信息公开申请的积压问题难以得到彻底解决。推荐精选第一种做法的本质，是以牺牲效率为代价，为信息公开申请的办理设置非常复杂的程序，以预留出充分的空间消化大量的正常申请和非正常申请。初步考察，采取这种做法的只有美国一个国家。相比较而言，采取第二种做法的国家更多一些。第二种做法的核心，是通过默示拒绝的程序加以调节，对一些

24、明显不正当的申请，比如大量、反复提出的信息公开申请，行政机关无法在法定期限内答复的，或者拒绝答复的，法律上视为已经做出了拒绝公开的决定。对于这种视同拒绝公开的决定，申请人当然可以寻求救济，但是司法机关在裁判时，需要充分考虑这类申请的非正常性质，从合理性的角度而言，行政机关得到法院支持的概率是很大的。退而言之，即便法院认为相关信息应当公开，经过司法程序作为回旋，大量、反复申请对于正常行政秩序造成的冲击可以得到有效缓解，因为申请人可以无限制地提交申请，但是法院不可能无限制地在短时间内作出大量的判决。采取第二种做法的代表性国家有印度、韩国等。五、思考与对策通过简单的国际比较，本文得出的初步结论是，对

25、大量、反复申请信息公开的行为，“程序弹性模式”的应对效果似乎更好一些。解决我国政府信息公开实践中日趋突出的大量、反复申请信息公开问题，应当采纳“程序弹性模式推荐精选”的基本思路，同时结合中国实际做出相应的制度设计。具体的建议性对策有三：第一，适当规范信息公开申请环节。大量、反复申请信息公开行为泛滥的一个重要原因，是政府信息公开条例在信息公开申请的提交和接收环节，程序设置过于简略。综合考虑其他国家的经验以及广大行政机关的意见，建议为信息公开申请设置一项必要的条件，即“申请人申请公开信息，应当对信息的文号、内容、形成时间、存在状态等识别性要素作必要描述，行政机关认为描述不清晰的，可以要求申请人在合

26、理期限内补充相关信息，申请人拒绝补充、逾期不补充，或者补充提交的信息不充分的，视为撤回申请”。第二，在信息公开处理程序末端为非正常申请设置出口。建议增加规定：“申请人一次性提起X件以上申请，或者半年内连续提起X件以上申请的，行政机关超过XX日未作处理，视为已做出不予公开决定”。具体数量以及期限，需要相关部门通过深入的调查研究后加以确定，并与信息公开最长办理期限相衔接。第三，由信息公开主管部门和财政主管部门根据政府信息公开条例的授权，联合发布信息公开收费办法，对信息公开收费项目、收费标准、收费程序、费用减免等作出具体规定。其中，可参考其他国家有效做法和行政机关的现实需求，对多次、反复申请行为按照累进费率进行收费，单个申请人申请公开越多，超出正常需求部分的收费标准越高。此外还可以规定，对收费金额可能达到一定数额的，行政机关有权要求申请人预先缴费。推荐精选作者介绍：后向东，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室干部，中国社会科学院法学研究所法治宣传教育与公法研究中心客座研究员，法学博士。通讯地址：北京市西城区府右街2号信息公开办，100017 （注：可编辑下载，若有不当之处，请指正，谢谢!） 推荐精选