同体监督“异体化”异体监督“实体化”

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1、同体监督“异体化”，异体监督“实体化”对加强我国政府权力监督的思考【内容提要】为提高政府权力运作效率，防止权力滥用和权力寻租等现象，必须加强对政府权力的有效监督。对于政府权力的监督，既有同体监督，也有异体监督，两者相辅相成、缺一不可。但是 目前存在同体监督太软、异体监督太虚等问题，必须加强同体监督“异体化”、异体监督“实 体化”的改革。【关键词】政府权力/同体监督/异体监督EEUU1709650众所周知，缺乏监督的权力容易导致腐败，绝对的权力将导致绝对的腐败。目前我国政府权力总 体运转是稳定有序的，但存在权力滥用、权力寻租且效率不高等问题。为提高政府权力的效率，更好地防 止权力带来的腐败，加强

2、对政府权力严格有效的监督，显得尤其重要。从监督主体与监督客体的关系来看， 大体可分为同体监督与异体监督。本文拟从这个角度思考加强对政府权力的监督，以期引起理论界对这个 问题的进一步探讨与研究。一、同体监督、异体监督及其关系本文论述的主要问题是加强对政府权力监督，因此监督客体也即监督对象特指为政府权力。(一) 同体监督、异体监督的内涵同体监督指监督主体与监督客体属于同一个组织或系统，两者关系密切。此处特指中国各级政府 内部对自身的监督，包括纵向的上下级政府之间的监督，横向的政府内部监察机构、审计机构对政府部门 的监督。此外，由于中国特殊的国情，党政关系的密切，政府官员大多是党员或党的干部，形式上

3、执政党 对政府的监督是异体监督，但实质上属于同体监督，因此本文把执政党对政府的监督视为同体监督。异体监督指监督主体与监督客体来自不同的组织或系统，两者无直接的利害关系。本文主要是指 来自政府部门以外的组织或个人的监督，如人大、司法、政协、民主党派、社会团体、人民群众及舆论等 监督。(二) 两者的关系1两者的区别与优劣(1) 同体监督具有内源性，而异体监督具有外源性。所谓内源性监督，主要指监督来自组织或机构 内部，是系统利用自身力量对系统内部机构或个人进行监督，其监督的动力来自系统内部。而外源性监督 则指监督来自系统外部，是外部力量对系统进行的监督，其动力也来自外部。因监督主体与客体利益关系 密

4、切及组织的自利性，一般而言，同体监督的监督动力小于异体监督，且容易受到干扰，所以监督效果也 弱于后者。而异体监督则由于监督主体与客体间不存在隶属关系，动力更明显，也更能够保证监督的客观 性与公正性。此外，异体监督还具有监督主体的广泛性和监督形式的多样性，因而可以对客体进行多方位 全面地监督。(2) 同体监督具有直接性，而异体监督具有间接性。同体监督由于监督的主体与客体皆属同一系统, 两者关系往往密切，相互间比较了解，因而监督比较直接，往往中间环节较少或不需要中间环节，可以做 到事前及事中监督。而异体监督则由于监督的主体与客体来自不同的组织或系统，彼此之间不是直接的业 务关系，监督往往需要通过中

5、间环节，如客体的行为导致不良后果或第三者的举报等，主要侧重于事后监 督。同体监督由于更具直接性和针对性，中间环节较少，可以降低监督成本，监督的时效更快。而异体监 督则由于监督主体与客体关系较远，中间环节较多，容易出现信息不够准确及时、渠道不够畅通等弊端， 监督成本相对更高而时效更慢。(3) 同体监督相对具有封闭性，而异体监督则更具公开性。同体监督一般在系统内部进行，其监督 活动往往不一定为公众所知，具有一定的封闭性，其影响更小。而异体监督在不同的组织间展开，其监督 活动往往影响较大，具有公开性。从监督客观上带来的惩戒效果来看，异体监督比同体监督所起的作用更 大。2两者相辅相成，缺一不可从以上分

6、析可知，同体监督与异体监督各具特点，同时也各有优劣，正因为如此，两者相辅相成， 相互补充，缺一不可，在对政府权力的监督中起着双保险作用。也就是说，要加强对政府权力的监督，必 须注意使同体监督与异体监督结合起来，发挥各自的优势，弥补各自的缺点，进而构建科学合理的政府权 力监督多维体系。二、目前我国对政府权力监督存在的问题及原因从现实来看，目前我国对政府权力已经形成了主体多元、形式多样、渠道多方位的监督体系，也 取得了一定的成就。但不可否认的是，对政府权力监督依然存在较大问题，并且有着深刻的原因。（一）存在的问题1. 同体监督太软首先是执政党对政府权力的监督太软，由于现行政治架构中的党委集体领导与

7、分工负责制，党的 领导往往兼任政府领导或者分管行政事务，导致党政基本不分，因而监督主体往往同时也成为监督客体， 其间监督关系基本无法厘清，监督工作很难开展。其次是政府内部的同体监督太软，主要表现为上级面对 的下级往往较多，存在距离及关系太远等情况，所以无法及时准确了解下级的所作所为而实行有效监督； 下级对上级的监督则由于下级对上级的隶属性而几乎无法进行监督。监察及审计等专门监督机构则因实行 双重领导体制，在业务上接受上级机关的领导，而在人事及经费上往往受制于本级政府，其地位具有附属 性，因此较难开展对政府各部门特别是对各级政府首长的严格监督。另外由于其只有监察、审计的权力而 无追究责任的权力，

8、即使对有关政府人员和机构进行了监督，由于无权追究其责任而易使监督流于形式。 专门监督机构的最大问题在于其受本级政府的领导，监督工作往往要在政府领导的指示下开展，故其监督 受政府领导的个人意志影响较大。2. 异体监督太虚异体监督中大致可分为两类，一类是权力监督，如人大及司法机关的监督，另一类是权利监督， 如政协民主党派、社会团体、群众及舆论监督。从法律上讲，各级人大是国家权力机关，由它选举产生的 “一府两院”，需向其负责并受其监督。因此，人大对政府的监督应是最理所当然且最有效的，但实际中 由于人大的地位与权力还“名不副实”，因此其监督作用没有得到很好地体现，现实中除个别地方人大对 政府部门进行质

9、询及罢免部门领导人外，人大还没出现过否决政府工作报告及财政预决算的事情。司法机 构的监督侧重于事后监督，且主要依据法律来处理公安机关移交的案件或其他组织个人的申诉，具有一定 的被动性。当然，由于人大与司法机关皆是在党的领导之下，他们的监督工作往往要受到党的领导人的影 响。第二类是权利性质的监督，为了论述的方便，统称为社会监督。由于我们国家越来越重视公民权利， 此类监督比以前有了较大的发展，特别是舆论监督发挥了一定的作用。但是，此类对政府的监督仍然存在 以下问题：一是政府信息不够公开，导致社会监督无法及时有效地进行；二是渠道不够通畅，社会监督无 法顺利开展；三是保障不够有力，使社会监督的效果弱化

10、。（二）原因分析1对监督的认识不到位受传统官本位思想及等级观念等因素的影响，目前我国对权力进行监督的认识还存在一些误区， 意识比较薄弱。从监督主体方面来看，各种权力主体责任意识淡薄，忽视自己担负的监督责任，监督工作 比较被动或仅仅把它当作形式，一定程度上存在“官官相护”的现象；而社会监督的主体大多对监督也有 认识的偏差，或认为监督是无权的管有权的，管不了，或认为监督是民与官斗，不可能斗赢的，也有的认 为政府要求加强对自己的监督都是走走形式，欺骗老百姓的，因此存在对监督的冷漠现象。从监督客体方 面来看，有的因为权力观念不正，喜欢搞家长制作风，独断专行，容不得别人监督；有的认为监督是对自 己不信任

11、，是与自己作对，因而对监督有抵制情绪；有的则认为监督麻烦，碍手碍脚，影响办事效率；有 的认为监督会涣散人心，泄露机密，影响稳定局面，等等。这些对政府权力进行监督的认识误区，一定程 度上影响了监督工作的开展。2.对政府权力监督的相关法律制度不健全监督权力的法律制度建设有些滞后。事后追惩法律多于预防立法。而且在法律规范的创制中出现 了 “比例失调”的现象：一是权力与权利立法在整个立法体系中不平衡，有关权力的立法过于膨胀而有关 公民权利的立法十分短缺，不足以达到依赖公民权利去监督权力的目的；二是管理性立法与监督性立法不 平衡。有资料显示，80年代和90年代前期的十几年间，以管理为主要内容法律法规占法

12、律和行政性法规 的80%以上，而且大都是围绕发展市场经济立法，而监督权力的法律法规还不到1%。1当然最近几年关 于对政府权力进行制约监督的有关立法越来越多，但相比仍然不足。特别是保证社会基层民众的民主权利 与自由的立法比较缺乏。3权力过于集中，分工制约不够我国的权力结构受原来苏联模式的影响自上而下建立了一个单一走向的二维权力结构，权力过于 集中，分工制约不够。主要表现为，从纵向上看，有领导向群众集权，上级向下级集权的特征；从横向上 看，存在党政一体化、政社一体化的问题。邓小平同志在党和国家领导制度的改革一文中指出这一权 力结构的主要弊端是“权力过分集中”、“我们历史上多次过分强调党的集中统一，

13、过分强调反对分散主 义闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。” 2虽然我国的政治、行政权力结 构中也有分工，但往往是职能上的分工，缺乏制约监督意义上的分工。权力的过于集中，还导致专门的监 督机构缺乏足够的监督权力和权威，使其监督工作难以有效开展。三、完善同体监督，加强异体监督，科学构建政府权力监督的多维体系要对政府权力实施有效监督，必须将同体监督与异体监督结合起来，科学构建多维监督体系。针 对同体监督太软、异体监督太虚的问题，从理论及现实性出发，应加强同体监督“异体化”及异体监督“实 体化”的改革。（一）同体监督“异体化”所谓同体监督“异体化”，是指政府内部机构之间应有明

14、确的权力分工，履行不同的职能，保持 相对的独立性，使监督主体的利益不会因为监督而受到监督客体的制约，进而能够独立公正地进行监督。 其主要特征为：身份“异体化”、权力“异体化”、利益“异体化”。1改变专门监督机构依附本级政府的现状，增强独立性，使身份“异体化”目前对政府权力同体监督中专门监督机构主要包括监察机构及审计机构，这些机构由于其专业性 可对政府权力进行较好的监督。但由于它们都是实行双重领导体制，在业务上接受其上级机关领导，却在 利益攸关的人事及经费上受本级政府领导，实际以本级政府领导为主，从而制约了其开展监督工作。因此， 宜由目前的双重管理转化为垂直管理，增强其独立性。不仅业务上接受上级

15、机关的领导，而且在人事及经 费上也由上级机关负责安排。这样，它们就可以无后顾之忧而大胆地开展监督工作。2改变权力过于集中的现状，适当进行分权，使权力“异体化”同体监督中的上下级监督，由于两者关系的不对等，下级对上级的监督难以进行。而从实际情况 来说，下级面对的上级往往只有一个或两个，因而对上级的情况比较熟悉，是对上级进行监督的重要力量。 要达此目的，必须对上下级政府间的权力进行适度分工，改变权力过于集中在上级手中的现状，赋予下级 相当的自主权，使其能够监督上级。还要完善法规制度，使其权力和职位不会因监督上级而受到上级的打 击报复而无理剥夺。此外，要改变监察、审计等机关只有监察、审计的权力而无责

16、任追究权的现状，也就 是说只有发现问题而无解决问题的权力，应当赋予它们以一定的责任追究权，使之可以对监督客体进行处 罚。3明确职责权，保障政府各部门及人员的基本权利，使其利益“异体化”同体监督太软，各监督主体的权利与利益得不到有效保证是重要原因。要解决此问题，必须加强 立法，完善法律法规及制度，为他们的监督行为提供法律保障。如正确处理上下级关系，使下级在法律的 保障下其正当合理的利益不会因为监督而受到上级的随意改变。另外还要保障政府一般公务员的权利和利 益，如民主参与、民主监督等权利，确保其正当权益不会受到领导的随意侵犯。（二）异体监督“实体化”所谓异体监督“实体化”，指应加强落实异体监督主体

17、的身份地位与权力（权利），健全监督渠道， 使各监督主体能够名副其实地对政府权力进行监督。其主要表现为：身份“实体化”、权力（权利）“实体 化”、渠道“实体化”。1.身份“实体化”欲行监督之实，必有监督之名。对于异体监督特别是其中的社会监督，尤其要落实其监督之名， 即应从法律上明确其对政府进行监督的地位。政协及各民主党派情况稍好，因政协会议往往与人大会议几 乎同时进行，且政协委员常列席人大会议，可对政府进行民主监督。特别需要正其名的是社会团体、人民 群众及舆论监督。受传统观念的影响，社会团体被认为是党和政府联系群众的桥梁，所以其联系沟通作用 强调得较多而监督作用有所忽视。其实我国所称社会团体即相

18、当于西方政治学所谓的利益集团，往往代表 某些特殊群体的利益，主要起着反映和维护该群体利益的作用，在我国社会结构日益多元化的趋势下，其 理所当然应对政府权力起着制约监督作用。关于人民群众，我国一贯主张人民当家作主、一切权力来自人 民，但由于我们实行人民代表大会制度这种代议制政体，对人大代表的权力及权利强调得较多，强调政府 应向人大报告并对其负责，而对权力的最终来源一一人民群众有所忽视，特别是普通人民群众的监督作用 被忽略了。关于舆论，在中国新闻媒体被当作党的喉舌，被过多地强调其宣传作用及引导作用，而舆论最 重要的功能一一监督则被忽视，应重视及强化舆论的监督功能。2权力（权利）“实体化”欲行监督之

19、实名，必有监督之实权。从法律上看，异体监督的各主体都被赋予了监督的权力（权利）, 但要么是抽象的规定而无具体描绘，要么就是有具体规定但多停留于纸面。如异体监督中的人大对政府的 监督，实践中由于人大代表多是兼职且有相当部分本身就是政府官员，加上政府的强势地位及都要接受党 的领导，人大作为国家权力机关对政府的监督作用并没得到充分发挥。司法机关承担着法定的检察及审判 职能，对政府行使司法监督。3渠道“实体化”有了身份地位与相应的权力（权利）后，要真正对政府权力进行监督，还必须有畅通可行的渠道。 一是把原有的渠道利用好。如人大、政协、司法对政府权力的监督，要充分利用人大会议发挥其对政府的 批准、质询、

20、撤销、罢免等职能，充分利用政协会议发挥其对政府的批评建议及民主监督的功能，充分利 用检察审判形式发挥其司法监督职能。如社会团体及人民群众的监督，目前主要是通过信访渠道。但信访 部门没有实权，只能转达群众意见，其作用是有限的，是否可以考虑将信访部门与监察部门合并，给予其 监督落实的权力和权威。二是拓宽渠道。如人大对政府的监督主要通过人大会议开展，应考虑在会议之外 如何更好地组织人大代表对政府权力进行监督。对于社会监督，除信访外，有些地方实行首长接待日、公 布首长电话，也不失为一条途径。有的地方在出台重大决策前进行民意调查或举行听证会等，这些都是有 效途径，但不能流于形式。此外，我们可以充分利用普及的网络来拓宽社会对政府权力的监督。渠道“实 体化”，最关键的是采取措施确保权力机关权力的实至名归及社会力量的知情权、参与权、监督权。参考文献】1 谈振好：关于完善我国权力监督制约机制的思考，西北成人教育学院 学报， 2008 年第 2 期。2 邓小平：邓小平文选（第二卷） ，人民出版社 1994 年版。