对养老险覆盖率考察及建议

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1、对养老险覆盖率考察及建议社会保险覆盖面的大小，反映了一个国家或地区社会保障的范围及程度, 也从一个侧面反映出一个国家或地区的经济发展水平和社会文明程度。从目前来 看,我国城镇居民的社会养老保险覆盖率远远大于农村居民，这无疑进一步扩大 了城乡收入差异,为构建和谐的社会主义社会埋下了隐患，不利于整个社会的持 续稳定快速发展。为此，我国“十二五”规划纲要已明确提出，“新农保”将在“十二五”期间实现制度全覆盖20XX年6月温家宝总理在城镇居民社会养老 保险试点暨新农保试点经验交流会上进一步指出,将“在本届政府任期内实现新 农保制度的全覆盖”。因此，无论从缩小城乡收入差异的现实出发，以及遵循风险 尽可能

2、分散的大数法则的社保运行基本规律，还是从养老基金均衡的视角，提高 覆盖率，对“新农保”制度的可持续发展具有重要的理论意义和现实意义。一、我国“新农保”覆盖率的现状及问题（一）计算公式国际上，社会养老保险的覆盖率一般用三个指标来衡量。第一个指标是供 款人数占劳动力的比重；第二个指标是供款人数占劳动年龄人口的比重；第三个 指标用养老金领取人数与达到退休年龄的人数之比来表示。其中，前两个指标是 指人们向制度缴款并积累自己权益的阶段，这个阶段是在经济活动人口中的覆盖 率；而第三个指标是指当个人退休后接受货币受益的阶段，这个阶段是在老年人 中的覆盖率。显然，农村社会养老保险的覆盖率也可以用这三个指标来衡

3、量。如 果Fi用（i =1,2,3） C代表农村社会养老保险覆盖率的指标体系，L代表农村 社会养老保险的供款人数（即参加“新农保”年龄在1659岁的农村人口），W 指农村劳动力人口（即年龄在16 59岁具有劳动能力的农村人口），P代表农 村劳动年龄人口（即年龄在16 59岁的农村人口）,R代表农村养老金领取人 数，代表达到退休年龄的农村人口数,那么，农村社会养老保险覆盖率指标体系的 具体计算公式如下：由于没有具体的农村劳动力人口 L数据，本文尝试用农村就 业人口 E来代替，则农村社会养老保险覆盖率指标体系Fi的计算公式变为:需 要指出的是，由于农村就业人口 E往往小于农村劳动力人口 L,因此，

4、用替代的 这种农村社会养老保险覆盖率指标F1计算出来的结果应该比实际结果大。（二）现状及问题1. 覆盖率总体水平偏低，制度扩面还有待加快根据上述三种计算方法可以计算出20XX年20XX年我国农村社会养 老保险覆盖率的指标体系，具体计算结果如表1所示。从该表可以看出，我国农 村社会养老保险覆盖率水平总体偏低,20XX年20XX年F1、F2 直在11. 00% 上下徘徊,F3也仅仅从2. 16%增加到5. 02%,增加了不到3个百分点，增加幅 度十分有限；虽然20XX年“新农保”试点推行后，覆盖率水平有所提高,然而, 这三类覆盖率指标的绝对值仍处于较低水平,20XX年不到33%,F1、F2甚至还不

5、 到20%。需要强调的是，从表1还可以看出，我国农村社会养老保险覆盖率指标 F1、F2和F3的变化趋势明显不同：前者是先呈波浪变化然后突然上升，以F2 为例,该指标在20XX年20XX年期间,一直在11. 00%水平上下波动,20XX 年则突然增加到15. 93%。对于后者F3而言，则是一直保持上升势头，即从20XX 年的2. 16%一直增加到20XX年、20XX年、20XX年、20XX年和20XX年的2. 22%、2. 95%、3. 50%、3. 88% 和 5. 02%,20XX 年则快速增加到 15. 30%,而 20XX 年也进一步增加到32. 17%。然而,这三种指标的年均增长幅度分

6、别只有 0. 98%、0. 71%和4. 29%，显然如果不加快制度推行的力度，保持现有的覆盖率 增速，到20XX年要实现全国100%的“新农保”覆盖率将存在较大的困难。2. 受益农民呈稳步增长，参保缴费队伍不稳定从表1可以看出,20XX年20XX年期间，覆盖率F3 一直保持增长态 势，即从20XX年2. 16%逐渐增加到20XX年的32. 17%。由于F3是用农村 养老金领取人数P与达到退休年龄的农村人口数R的比值得到的，在20XX年 20XX年期间,R基本保持在1亿人水平上下波动，因此该时期F3从20XX年的2. 16%逐渐增加到20XX年的32. 17%，显然主要原因在于达到退休年龄领取

7、养 老金的农民在稳步增长。需要指出的是,覆盖率F2在20XX年20XX年期间， 一直在11. 00%水平上下波动，20XX年则突然增加到15. 93%。由于F2是用 农村社会养老保险的供款人数C与农村劳动年龄人口 W（即年龄在16 59岁 的农村人口）的比值得到的，从表1可以看出，在20XX年20XX年期间,W 直呈递减趋势，而该时期F2 一直在11. 00%水平上下波动，显然是由于农村社会 养老保险的供款人数C变化率不稳定造成的。因此，如何针对农村劳动力流动性 较强的特点,体现养老保险关系转移的便携性,稳定并扩大农村社会养老保险的 供款队伍，应该加快“新农保”制度建设过程中必须考虑的重要问题

8、之一。3. 试点成效已初步呈现，城乡差距仍十分明显应该指出，自20XX年开始，我国的“新农保”试点推行工作已经取得了 重要成效。“新农保”试点推行以前,我国农村社会养老保险覆盖率指标F1、F2 和F3基本上都在原地踏步：其中，F1、F2 一直在11. 00%左右徘徊,F3也仅仅 从2. 16%增加到5. 02%，增加了不到3个百分点,增加幅度十分有限；然而，自 20XX年“新农保”试点推行后，F1、F2分别快速增加到20XX年的16. 79%、15. 93%，增长速度接近50%,F3更是增加到71. 00%，增长速度超过了 200%。 然而,运用农村社会养老保险覆盖率的计算原理，通过计算同理可

9、以得到城镇社 会养老保险的覆盖率指标体系，不难发现，无论是覆盖率F1、F2,还是覆盖率 F3,我国社会养老保险覆盖率的城乡差距都十分明显。从图1和图2可以看出，从20XX年20XX年,覆盖率Fl、F2的城乡 差距年均分别为36. 47和17. 52个百分点,前者是后者的3. 98和2. 46倍; 从图3可以看出，覆盖率F3的城乡差距年均为55. 28个百分点，前者是后者 的16倍之多。其中，F1、F2的城乡差距分别从20XX年的33. %、11. 28%增 加到20XX年的.97%、22. 07% ;而覆盖率F3的城乡差距也从20XX年的56. 89%增加到20XX年的58. 22%。尽管由于

10、20XX年我国开始进行“新农保”试点， 这种差异有所缓解，前者分别减少到20XX年的38. 03%、23. 04%,后者也降低 到38. 83%，然而，这种缓解的程度还比较有限。因此，加快“新农保”在全国范 围内的试点和推行进程，才能真正缩小城乡差异，实现整个社会的和谐快速发展。二、影响“新农保”制度覆盖率的因素分析1. 制度模式农村社会养老保险制度按农民是否缴费可分为缴费型和非缴费型两种模 式。从国际经验来看，过于依赖缴费型模式往往会导致社会养老保险的覆盖面过 低。事实上，缴费型养老金计划更适合于具有缴费能力的收入阶层，而低收入人群 和没有缴费能力的贫困人口往往由于缴费能力的限制,而不能被制

11、度覆盖。这些 被养老金计划排除在外的人群主要由自雇者、家务劳动者、农村劳动者、小职工 和妇女等群体构成,它们的共同特征是只有较低的资本、教育和收入水平,很难进 入正规部门就业，流动性大，缺少工资记录等。对这部分人群实施缴费型的养老金 计划,如果没有强制性约束，则它们大多会选择不参保。因为他们更愿把微薄的收 入用于食物、住房、衣服等当前的生存需要,而不愿或不能预留一部分来为养老 金供款。与缴费型模式相比，非缴费型社会养老保险制度无疑有助于迅速提高覆 盖率。然而，非缴费型社会养老保险制度往往会导致政府财政负担过重，并且这种 制度成本会随着整体人群年龄的增加而呈刚性增大。同时,贫富差距过大也不利 于

12、推行普遍的非缴费型农村社会养老保险制度,因为不同收入层次的人很难在给 付水平和筹资途径上达成一致。如玻利维亚是一个贫富差距很大的国家，它试图 通过运用国有资产私有化产生的收入来解决普遍保障型社会保险的资金问题，但 是目前的非缴费型养老金计划(“Bonosol”)的可持续性并没有得到保证。因 此,如果我国政府能继续大力推行“缴费型和非缴费型”制度模式，并采取有效 措施，逐步提高“非缴费型”模式在制度中的比重，将对“新农保”制度的覆盖 率产生重要影响。2. 农民的收入水平国际证据表明，正规养老金体制下的覆盖范围和一个经济体的收入水平 存在很高的正相关性。收入水平越高者对缴费率的承受能力越强,从而越

13、容易加 入到制度中来。应该指出，我国农民收入水平低下和增长速度缓慢是导致农村社 会养老保险覆盖率较低的重要因素之一。从图4可以看出，20XX年，我国农民人 均年收入为2元，几乎只有当年城镇居民人均收入（ 6 859. 6元）的三分之一。 20XX农民人均年收入增长到5 919. 0元，年均增长速度为10. 72% ;而同年 度城镇居民人均年收入则为19 109. 0元，年均增长速度为 12. 06%，城乡居民的收入差距还在继续扩大。另外，农民收入水平低下还表现在 农村居民内部收入差距日趋扩大。农村居民基尼系数由1978年的 提高到了 20XX年的，使得社会养老保险存在逆向选择的问题。从目前来看

14、，真正需要养 老保障的绝大多数农民，由于收入水平限制而不能参保，相反，农民中已经参保的 大多数经济状况较为宽裕，如乡干部、个体户、教师等，他们将来的养老问题远远 不如普通农民迫切。3. 保障水平及收益率首先，到目前为止，农村社会养老保险提供的保障水平仍然偏低。这是由 于在“老农保”推行时,多数农民限于经济承受能力，选择了每月2元的最低缴 费档次，显然,这种缴费水准，无论怎样提高投资收益率，都无法达到养老保障的 目的。尽管20XX年20XX年，领保人数从198万人增加到2 863万人，领取 人数在逐年快速增加。然而,20XX年人均月领取保费仅58元，并且很多人当初 在投保时选取了较低的缴费标准，

15、因此有的甚至领取不到58元,仅仅依靠这些 微薄的养老金，老年农民的生活水平难以得到保障。其次，由于当前农村社会养 老保险基金主要集中在县级，由县级管理机构负责基金的存储和保值增值工作， 管理和基金平衡的责任在县级,往往造成农村养老基金投资管理人才缺乏、投资 渠道比较有限，基金投资运营困难，保值增值难度较大；而基金监管主体的缺位, 还易引发地方行政干预甚至挪用基金的现象。较低的保障水平和收益率，无疑进一步抑制了农 民的参保热情，使得农村社会养老保险的覆盖率难以提高。4. 城镇社会养老保险的历史债务尽管目前我国还存在二元化的城乡社会养老保险制度，但社会养老保险 的城乡统筹是大势所趋,这一点已经在理

16、论界和决策部门达成共识。然而，无论是 在扩大现有城镇社会养老保险还是“新农保”制度的覆盖面时，参保对象都会存 在潜在的顾虑，那就是政府部门如何妥善处理城镇社会养老保险的历史债务。据 估算,中国养老金“空账”规模已达1. 3万亿元，而20XX年该数字为7 400 亿元。显然，城镇社会养老保险的历史债务作为我国社会养老保险制度由现收现 付制向统账结合制转轨的遗留问题，是政府对参保的国有职工所缴纳的保险费尤 其是个人账户部分挪用造成的。如果空账问题不解决,那么新参保人员的利益也 将面临被侵犯的危险。因此，在国家没有对非国有的职工或农村居民缴纳保险费 后应享有的权利做出制度化的有效保证之前，特别是在信

17、息披露机制仍不完备、 管理透明度不高的情况下，参保要求自然会遇到扩面对象的抵制。5. 社会养老保险关系转移的便携性随着我国城镇化进程的加快，农村剩余劳动力的流动性也随之得到了增 强。第五次全国人口普查数据表明，我国当年已经有12 107万的流动人口，而农 村劳动力在其中的比例约为85%。20XX年农村流动人口的数量更是超过了 1 亿。也就是说，每100个农村人口，就会有15位会离开家乡到城镇打工。进城 打工已经成为我国现代农村居民获取生活来源的一种重要方式。他们不仅往返于 城市和农村之间，而且也加快了在城市之间、行业之际以及之间的流动速度。因 此,农村居民参加“新农保”制度必然会考虑社会养老保

18、险关系转移的便捷性。 应该指出，国务院第93次常务会议于20XX年12月22日讨论通过的城镇 职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，对参加城镇职工基本养老保险人员 特别是农民工养老权益的维护，迈出了坚实的第一步。然而，由于我国农村社会养 老保险统筹层次还很低，各地区政策差异大，特别是东部沿海地区与中西部贫困 地区的经济发展水平差异较大,使得农村社会养老保险在关系转移过程中面临筹 资机制和支付待遇水平等诸多实际问题。因此，政府提高农村社会养老保险的统 筹层次，逐步实现养老关系转移的便利性，是扩大“新农保”制度覆盖率的重要 举措之一。三、提高“新农保”制度覆盖率的政策建议（一）加快“新农保”的推进

19、力度，努力提高宣传效果国内外开展的社会保障制度建设实践活动均已表明，人们的参保率和制 度的覆盖率在很大程度上取决于政府各级部门对制度的推进和宣传力度。我国“新农保”的覆盖率指标体系，在20XX年 20XX年短短一年时间内，从11. 70%、10. 20%、5. 02%增加到 16. 79%、15. 93%和 15. 30%,增幅分别超过了 5个、10个百分点,这显然得益于各级政府部门对该制度的大力推行。因此，我 国政府应继续坚持财政补贴引导，积极动员各种社会力量，充分利用电视台、广播 电台、络等各种传播媒体、发放宣传材料、设立咨询点，通过走村入户、田间地 头、农户家中拉家常等多种形式开展“新农

20、保”政策宣传活动，让广大农村居民 充分了解政府将在“十二五”时期实现“新农保”全覆盖的制度建设目标、财政 补贴政策，以及各项具体举措，弄清参保后的种种好处，增强农民参保信心，实现 自觉参保、尽早入保,从而迅速提高制度覆盖率。（二）完善缴费型与非缴费型模式的制度设计，充分发挥扩面作用大多数发展中国家在扩大养老保障覆盖面的过程中，已经认识到没有任 何国家可以只通过一种方法实现普遍覆盖的目标。特别是对于低收入和无缴费能 力的农村居民，仅仅依赖缴费型模式，这些人群将可能会永远无法纳入制度覆盖 的范围。应该指出，目前“新农保”政策规定了 “年满60周岁的农村居民可以 免费领取养老金”，唯一的前提条件是其

21、符合参保年龄规定的子女必须参保，这 种规定应该是对实行缴费型与非缴费型相结合的有益尝试20XX年末，全国参加 农村社会养老保险人数为8 691万人，比上年末增加3 096万人,增长了 50% 多。显然，“新农保”的上述规定，应该是短期内提高覆盖率的关键性因素之 一。需要强调的是，目前的缴费型与非缴费型制度模式的相关规定还比较简单， 无论是给付资格、给付标准,还是给付方式，甚至居住条件等方面都还有待完善现 有的制度设计，特别是对贫困边远地区或遭受自然灾害的地区可考虑给予实物给 付,对农村家庭人均纯收入在当地低保线以下，可纳入非缴费模式的制度保障范 围,并根据经济发展水平,逐步提高给付标准,充分发

22、挥非缴费型模式对制度扩面 的促进作用。（三）努力提高农民收入水平,增强缴费能力提高农民收入，增强农民缴费能力，对提高“新农保”制度覆盖率的意义 不言而喻。因此，我国政府可以从以下方面实行农业保护政策，努力提高农民收入 水平。首先，加大中央政府支持农业发展的财政补贴力度，出台各种政策支持农产 品的生产和销售，鼓励农民实行多样化经营，改善经济状况。其次，政府应该合理 引导农民工外出务工，加大对农民工合法权益的保护力度，稳定农民增收的来源 途径。第三，政府应尽管出台土地承包权流转制度，增强农民通过耕地和宅基地流 转等形式提高收入水平的能力。第四，加大“绿箱”政策力度，支持农业持续发展 和农民收入的稳

23、定。第五，通过健全农村金融体系、强化农村金融服务和发展农 业政策性保险等方面，充分发挥农村金融在促进农民增收中的重要作用。第六， 促进农村大力发展教育，提高农民受教育与培训的程度,加大人力资源的开发,提 高农民的文化素质，为农民增收提供条件。第七，加强农村基础设施建设,为农民 增收创造条件。第八，积极促进农民合作经济组织的建立和发展，增强农民自我保 护的能力，提高农产品的质量和产量，稳定市场销路，抵御市场风险。（四）加强养老基金投资经营管理，提高收益率和制度保障水平首先，提高农保基金投资运营的层次,规范养老基金的运营管理,杜绝内 幕交易、暗箱操作、甚至挪用、贪污等不规范基金操作行为,确保农民“

24、养命钱” 的安全。其次，创新社会养老保险资金的投资机制，实现社会养老保险基金保值增 值。政府可以考虑以托管或向商业人寿保险公司购买保单的方式进行投资,这样 既可以提高投资效率，又能有效地促进社会保险和商业保险的融合与互动。第三, 政府可以制定适当政策以引导社会养老保险基金向低风险、高收益的领域投资, 如住房信贷、基础设施、教育产业等。第四，通过实行养老凭证质押贷款,增强农 民资金流动性，解决农村参保资金困难的后顾之忧。新疆呼图壁县的实践证明， 养老凭证质押贷款有利于提高资金使用率，提高养老基金收益率，也改善了当地 农村地区流动资金严重缺乏的困境。11总之，我国政府部门应创新思路，加强管 理，千

25、方百计提高农村养老基金的投资收益率和制度保障水平,增强制度吸引力, 努力提高农民的参保率。（五）确立以家庭为参保单位，提高“新农保”制度的覆盖率在社会保障政策的设计上，尤其是在推进社会保险制度进程之时,以家庭 为单位参加社会保险制度,不仅可以快速地提高覆盖面,还可以减少制度的道德 风险。以新型农村合作医疗为例,全家参保使得新农合的参保率迅速提高,并且, 全家参保的方式有效地遏制了“一人参保、全家吃药”的怪现象。从国际发展趋 势来看，一些OECD国家仍然要求家庭成员彼此之间提供资金上的支持。在西班 牙，夫妻、父母必须提供保障基本生活水平的支持，兄弟姐妹之间也要提供必要的 支持。另外一些国家，如澳

26、大利亚、比利时、法国、德国和卢森堡政府有权要求 成年子女对老年父母提供帮助。12因此，在“新农保”制度的推行过程中，允许 参保者接受家庭成员的帮助，儿子可以为父母的社会养老保险欠费埋单，甚至实 行以家庭为单位捆绑式缴费的参保方式，那么，不仅可以在短期内提高制度的覆 盖面,减少制度的道德风险,而且有利于维系家庭制度本身,巩固和强化原有的家 庭养老保障的地位和作用。（六）采取多种办法解决历史债务问题，消除参保农民的潜在顾虑20XX年我国65岁及以上老年人口已达到8 811万人，占当年人口的6. 96%,这标志着我国开始步入老龄化国家。有专家预计到2025年我国老年人 口将达到2. 918亿，占总人

27、口的20. 2%,人口老龄化问题将更加突出。13人 口老龄化的加剧将对传统的现收现付制养老保险制度产生严重的影响。随着人口 平均寿命在不断地增长,养老金支付期在逐渐的增加，新参保人员明显动力不足, 如果不尽快积累基金，基金支付压力就会越来越大，因此做实个人账户宜早不宜 迟。首先，利用国有资产弥补基金缺口。具体思路是变现方法可以灵活多样，同时 与国有资产的重组结合起来,通过提留部分国有资产存量,变现所得转移并入基 本养老保险基金。其次，发行以社会养老保险基金为对象的中长期公共债券,可以 吸收和消化沉重的保险资金债务，将隐性的政府债务显性化。第三，调整财政支出 结构。各级政府应保证每年从财政收入中

28、划出一定比例补偿社会养老保险基金。 第四,调整股权结构。选择适合国有经济退出的竞争性行业，减持上市公司国有股, 将部分所获资金并入社会养老保险基金。第五,将出让一些国有土地所有权或使 用权的部分所得划入当地社会养老保险基金。总之，政府必须采取多种方法解决 历史债务问题，才能消除参保农民的潜在顾虑。（七）打破农村养老“碎片化”现状，实现养老关系轻松转移目前,我国大部分地区农村社会养老保险仍停留在县区级低层次统筹，地 方分割、“一地一策”、“碎片化”现象十分突出。因此，必须打破农村养老的 “碎片化”，实现养老关系轻松转移，才能为扩大“新农保”制度覆盖率创造有 利条件。首先，努力提高基本养老保险基金

29、统筹层次。即先由县级提到地市级， 再提高到省级。对提高统筹层次以前的亏空、缺额，可以通过各省按基金结余比 例上缴中央财政一部分基金，建立中央财政统一调剂金来解决。中央财政通过转 移支付解决因社会养老保险关系转移造成的各省、市间的利益变动。其次，分段 计算养老保险权益。即对劳动者在不同统筹地区的缴费进行分段计算，在某个统 筹地区的养老金计发可按当地的办法计算出来后合并，对退休地养老金所造成的 差额部分可以通过中央财政调剂来解决。14第三,加快社会保障信息化建设。 即加快研制和设置社会保险关系信息库，逐步实现社会保险关系信息库在地市 间、省市间，乃至全国范围的联与信息共享，切实解决跨地区流动时社会保险关系 和资金的转移接续问题。第四，提高社会保障部门的管理水平。树立管理服务应 直接面向劳动者的思想，简化参保程序，改进服务手段,使参保人员参保登记、缴 费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷