简论我国地方政府环保职能的缺失与完善

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1、简论我国地方政府环保职能的缺失与完善论文摘要 近年来我国污染事故频发，环境问题愈演愈烈，现行的环境保护法数量虽多，但大多为原则性规定，实践中难以操作。政府作为责任主体本应担负起相应的职能，却因环保问责制度不完善，导致一些地方政府片面追求经济的发展，甚至以牺牲环境来铸就一时政绩，给当地的环境和人民造成了巨大的创伤。本文剖析了我国地方政府环保职能缺失的原因，并探寻其完善之策。 论文关键词 地方政府 环保职能 环境问题 一、我国地方政府环保职能概述 （一）政府环保职能的定义 政府职能根据其在社会中发挥的不同作用，主要涉及到政治、经济、文化和社会公共服务等方面，而环保职能包含在社会公共服务职能中。随着

2、经济社会的发展，现在被人们普遍认可的为广义上的政府环保职能，即运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划使经济发展与环境相协调，实现既要发展经济满足人类基本要求，又不超出环境容许极限的目标。 （二）地方政府与中央政府环保职能的区别 同样是行政职能，中央政府和地方政府对于环保职能的重视程度却相差甚远，而现在环境问题愈演愈烈的状况主要是地方政府的失职造成的，两者区别主要体现在以下两点： 1.利益出发点不同 中央及其环保部门要从整个国家的高度出发，追求长远利益和发展；而地方政府则更看重地方政绩，其领导干部的考核与职位升迁很大程度上是在考量经济发展数据，虽然说将环

3、保指标纳入地方政府官员政绩考核指标已经喊了很多年，真正能够落实的地区也只有北京、厦门等极少数的城市，大部分地区还在实施片面追求GDP增长的发展模式。 2.承担责任的态度不同 中央政府作为国家对外的形象代言，更加注重其在国际社会中的影响，因此它对于环境污染才能真正的做到“零容忍”，譬如2005年松花江水污染事件波及到了邻国俄罗斯，中国政府在第一时间就主动承担起责任，既与俄罗斯进行了积极地协商并进行补偿，同时对国内的有关责任人员和企业进行了处分和处罚；而对于地方政府来说，既没有维护环保形象的必要，又缺乏相应的责任追究制度，因此造成了地方政府将环保职能的地位排在后面，即使出现了环境污染事故却没有相关

4、的责任人员的局面。 二、我国地方政府环保职能缺失的原因分析 （一）地方政府环保职责立法不完善 目前，我国有关地方政府责任规定的依据主要体现于两部法律中：宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”；环境保护法第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。仅凭如此原则性的规定，如何能督促地方政府发挥其环保职能？既无职责的细化，又无任何标准可依，更无问责制度监督，如何能保证环保工作落到实处？例如2011年9月发生的浙江晶科能源公司污染事故，最后的处理是当地环保部门责令肇事工厂停产整顿，并处罚金47万元，但无任何政府部门及公务人员

5、对此承担责任。正如我国环境保护部副部长潘岳所说：“我国环境立法虽多，但管用的极少。” （二）落后的发展观与政绩观阻碍环保职能的发挥 自改革开放至今，我国发生了翻天覆地的变化，经济水平也是以惊人的速度直线提升。随着人口的增加和时代的进步，以资源消耗和环境污染换取GDP增长发展模式的弊端也日益暴露出来。尽管有些地方已经开始重视这一点，考虑到政绩考核标准仍以地方经济发展为首要指标，多数的地方政府仍然将“经济”摆在最前面，一切为经济发展服务，其中也包括我们赖以生存的环境。 有人说环境污染类事件应当完全归咎于当地的环保部门而不是政府，笔者不赞同这种观点。在浏阳镉污染、甘肃徽县血铅超标等事件中，不难看出一

6、些地方政府直接干预环保部门的正常工作，不仅自己给污染企业一路开绿灯，甚至在环保部门履行职责时给出“特别指示”：没有政府批准的情况下环保部门不得“干扰”“特殊企业”的生产活动。由于我国环保部门地位不独立，人财物配备皆受制于当地政府，造成了其管理活动受到同级各职能部门多方牵制和同级政府强制干预。山西省环保局局长刘向东曾说过：“环保是什么？没有枪，没有炮，只有冲锋号，只会吆喝。它是地方政府养的猫，它这个猫能不能捉耗子，捉几只由政府说了算，不是环保部门说了算。” （三）公众难以参与到环境保护的监督中 一个国家环境保护事业的发展水平，可以直接从公众参与环境保护的程度体现出来。经过多年的努力，我国已经有越

7、来越多的人认识到维护自身环境权利的重要性与必要性，并积极地参与到环境保护中，但由于信息不对称等因素，在实践中遇到了极大的障碍。目前，我国政府在环境信息公开方面难以满足大众的需求，其公开的内容或者滞后，或者刻意隐瞒一些重要的信息。而对于企业自身来说，更不可能将自己的真实情况公之于众。即使公众在污染事故发生后积极地参与到环保中，由于缺乏对政府的监督与问责，公众的权益仍然难以得到维护。 三、完善我国地方政府环保职能的建议 （一）完善环保立法，保障环保工作有法可依 关于地方政府对辖区环境质量责任的规定，现行环境法律法规比较原则，没有对其如何履行环保责任、如果不履行将会有什么后果等做出具体的法律规定，无

8、法起到规范和约束地方政府的作用。修改现行相关环保法，应该重点强化地方政府环境责任，尤其要加大对地方政府领导人和环保执法人员的责任追究，明确地方政府、环境资源监管部门的法律责任，督促其积极履行职责。比如厦门市结合环境保护法的相关规定修订了厦门市环境保护条例，将地方政府的环保工作细化，并在第五十四条中明确了需要给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分的几种情形，构成犯罪的还要依法追究刑事责任；河南省专门出台了河南省人民政府关于加强环境保护促进中原经济区建设的意见，对不环保项目，实施“四不”，这些都可以被借鉴到环保法的修改中。 （二）转变传统的经济发展模式与政绩考核标准 我国的经济发展模式称

9、之为粗放式发展，它是以牺牲资源与环境来换取经济的增长。随着我国人口的不断增长和社会的发展进步，仅靠资源的消耗和环境的污染不仅不能满足国家的长久发展，还会危及后代子孙的生存环境。当环境被破坏到人们不适合居住的程度，即使再快的经济发展又有何用。因此，地方政府应当坚决摒弃传统的经济发展模式，因地制宜，制定适合当地经济发展的方案，将环境的保护与提高人们的生活水平放在同等的地位。同时，对于干部政绩的考核，应当切实落实将环保绩效考核纳入其中，给地方政府以压力和动力，增强领导干部对于环境保护工作的重视，保障环保工作的顺利进行。 厦门市就是以年度区长环境保护目标责任书的形式向各区下发环保任务，在第二年年初由市

10、环委会牵头，与其他成员单位组成考核组，对各区上一年度的环保责任书进行考核，考核结果作为各区政府年度绩效评估结果。实践表明，通过这个方法，地方政府及各部门领导环保意识大大增强，环保投入有所增加，环保工作成效明显提高。环境保护法修正案（草案）也规定，“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对下级地方人民政府和同级环境保护行政主管部门及其负责人的考核内容。考核结果应当向社会公开。” （三）提高环保部门的地位，排除其干扰因素 我国的地方环保部门只是隶属于地方政府的一个职能部门，无论是人事的任免还是财政的拨付，都由地方政府决定，如此一来，就算环保部门有心

11、站在正义立场，想要公开违法排污企业监督检查情况并进行处罚、整改，也显得力不从心。因此，应当提高环保部门的地位，甚至将其独立出来，不受地方政府的管理，直接由上一级的环保部门垂直领导，将地方政府以自身利益为目的、以人财物来干预地方环保部门的工作为手段的因素排除在环境保护工作之外，真正发挥环保部门的职能。对此，我国可以借鉴一些发达国家的先进经验：譬如澳大利亚、加拿大、日本、俄罗斯等国家的环境或资源部长都是其政府或内阁主要成员，在政府或内阁中具有举足轻重的地位；法国于1971年成立了环境部这样一个部级性单位。 （四）保障公众参与环境保护监督 环境保护信息公开工作事关人民群众的知情权、参与权和监督权。政

12、府信息公开条例第十条明确规定了县级以上各级人民政府及其部门重点公开的政府信息，其中包括突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；国务院办公厅关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知也把环境保护信息公开作为政府信息公开工作的八个重点领域之一。及时并真实的公开环境状况及污染企业的信息，是保障公众参与环境保护监督的前提。 完善公众问责制，则是保障公众参与环境保护监督的关键。公众问责制具有一般行政问责制度所没有的优势，能够充分调动群众的积极性，更及时，更真实，更具影响力。公众能够通过向相关部门揭发检举，或者通过电视、报刊等媒体将

13、环境污染的事实曝光，引发社会的关注，从而对地方政府及其相关部门进行问责；若是还得不到有效地解决，还可以通过行政复议、环境公益诉讼的手段，对政府的失职行为追究法律责任。C29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFEDD1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF95AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87

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