比较政治制度讲稿--16

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1、比较政治制度讲稿-4 比较政治制度讲稿 第四章民主制度的基本原则与形式 使用班级：政治学与行政学2021（1-2） 高岗仓 2021.01 第一节 政治权力来源的人民主权原则 一、人民主权思想的提出 二、政府合法性的来源 三、监督和限制政府权力的依据 四、人民主权的阶级属性 第二节 人民行使权力的代议制原则 一、代议民主制的理论 二、代议制的意义与缺陷 三、议会代议制与人民代表制 第三节 民主制度权力结构中的分权与分工原则 一、“分权制衡”的理论 二、“分权制衡”的模式 三、“三权分立”与“议行合一” 四、民主制度权力结构中的民主集中制第四节 民主制度运作的法治原则 一、法治思想的来源 二、实

2、行法治的原则 三、法治的价值取向与法的实质第五节 现代民主制度的形式 一、直接民主制与间接民主制 二、代议民主制 三、行政集权民主制 四、共同参与民主制 学习目标 理解和掌握民主制度的基本原则与形式，能够结合现实案例说明民主原则的发展历程和基本模式，能够结合实际案例对比不同民主国家在民主原则运用上的异同。 教学重点：民主原则与形式的基本内容与要求 教学难点：各原则与形式的基本要求计划学时：4学时 现代西方民主制度从资产阶级革命算起已有三百余年的历史。它最早表现为英国资产阶级建立的代议制政府，也就是代议民主制。此后，无论是通过革命道路还是改良途径，西方资产阶级取代封建专制统治，无一不把建立适合本

3、国情况的某种形式的民主制当作最终的政治目标。虽然各国历史文化传统与当时阶级力量对比的不同决定了各自民主制度之间的差异，但是，在差异的背后，仍然可以发现，这些多种多样的民主制度不仅具有相同的阶级统治本质，而且具有相同的基本原则。 第一节 政治权力来源的人民主权原则 一、人民主权思想的提出 人民主权思想的提出是近代西方政治发展史上一个重要的理论成果。在人民主权成为资产阶级民主共和国的一面旗帜以前，君主主权论和议会主权论曾是新旧两个政治时代的路标，人民主权论则以对君主主权论的彻底否定和对议会主权论的批判改造，确立了人民的自由意志在国家政治生活中的最高地位。要理解人民主权的思想，需要先对主权论和契约论

4、作一个简单的回顾。 卢梭曾对人民主权学说做了较为充分的论证，按照卢梭的观点，人民主权有这样几个原则： 1.主权是至高无上的 构成主权的公意人民的整体意志在国家政治生活中居于“最高指导”地位。所以没有任何一种权力可以凌驾于人民意志之上，也没有任何一种权力可以约束和支配人民。 2.主权是不可转让的 主权是人民意志的体现，是公意的运用，集体的生命。转让主权在逻辑上无异于说在主权之上有一个可以支配主权的所有者，这与主权的第一原则主权至高无上是矛盾的，它的必然结果是导致人民的自我毁灭。 3.主权是不可分割的 卢梭认为，构成主权的公意是一个整体，意志要么是公意的，要么不是，要么是人民共同体的，要么只是一部

5、分人的。 在前一种情况下，这种意志一经宣示就成为一种主权行为，并且成为法律；在后一种情况下，它只是一种个别意志或行政行为。因此不能把主权权威与主权权威所派生出来的东西混为一谈，即不能把主权分为立法权与行政权，分为税收权、司法权与战争权，分为内政权与外交权。 4.主权是不能代表的 卢梭指出。“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的；主权在本质上是由公意构成的，而意志是绝不可以代表的；它只能是同一个意志，或者另一个意志，而绝不能有什么中间的东西。” 二、政府合法性的来源 国家权力来源于人民，政府的权威是相对的，政府若违反作为主权者的人民当初委予权力的目的，人民就有权推翻它，建立新政府。在资

6、产阶级革命时期，人民主权是动员人民起来反对封建专制统治的强大思想武器，在资产阶级革命胜利后，人民主权则成为资产阶级政府标榜其政治合法性的基础。 三、监督和限制政府权力的依据 政府合法性问题实际上涉及人民权利与政府权力的关系。 早起的资产阶级就认为。人的权利是造物主赋予的，是与生俱来的，国家和法是人的需要的产物，人的本性自然构成了国家和法的本质，因而国家存在的全部理由就在于保护个人的天赋权利。显然，这种“天赋人权”理论是对政府权力的最大约束。 资产阶级思想家大都鼓吹必须对政府的权力加以限制。这种限制主要表现为：第一，政府应承认被统治者的自由权利，包括思想自由、言论自由、出版自由、财产自由、经营自

7、由、贸易自由，等等，对此不得侵犯，否则就是背弃政府得以产生的理由； 第二，政府制定的重要政策和措施应得到被统治者的同意。 从历史发展来说，这种限制政府权力，其实是对封建君主制权力的限制。限制政府权力的最大受益者是统治阶级自身而不是被统治阶级。 四、人民主权的阶级属性 资产阶级政治制度的主要特征则是经济对政治的控制，是通过谋求财产来谋求政治权力。财产权利实际上它只是资产阶级的阶级权利，反映的是资产阶级占有财富的财产关系。“资产阶级建立国家权力就是为了保卫自己的财产关系。”这种限制非常符合资产阶级的政治与经济利益。 进入垄断资本主义后，由于生产资料的日益集中和生产社会化程度的不断提 高，财产权理论

8、以及法律保护财产权的方式发生了某些变化，一是承认财产权中包含有义务，财产所有人行使权利必须有利于促进社会福利；二是承认国家有干涉财产权的普遍权力。但是，“私有财产神圣不可侵犯”这一实质并没有改变。 当代资产阶级国家的宪法中已经很难找到卢梭那种洋溢着战斗激情的表述，主权在民原则的光芒日益黯淡，充其量在每隔数年进行一次的议会、总统选举或公民投票中尚可觅见它的踪影。资产阶级已经告别了革命，成为一个保守的阶级，而人民主权作为一种昨日的政治资源仍然被资产阶级国家所利用，据此在统治阶级内部因时度势地进行权力再分配，不断地调节和平衡统治阶级这一部分和那一部分、近期的和长远的利益，以防止一部分有产者对另一部分

9、有产者的专横，防止掌握和行使权力者被权力腐蚀而导致政府腐败再也不能发挥“总资本家”的作用。 第二节 人民行使权力的代议制原则 一、代议民主制的理论1.代议民主制产生的背景 如果说 17、18世纪资产阶级政治学的使命主要是在彻底批判封建专制及其政治学说的基础上阐述资产阶级民主制度的政治思想和政治原则，那么，从19世纪以来，随着资产阶级革命的完成和资产阶级全面走上历史舞台，资产阶级政治学的主要任务之一就是探索国家应当采取什么样的政府形式，才能更有利于资产阶级的政治统治和政治管理。显然，这个问题的回答不能纯粹依靠以往那些抽象的理念如社会契约、天赋人权等原则，而必须创立一些新的更具体的政治理论，以用来

10、指导资产阶级的政治实践。代议制理论就是在这种背景下产生的。 2.密尔的代议制思想 密尔是19世纪英国资产阶级政治思想家，自由主义的主要代表。他在代议制政府这部著作中，全面论证了有关代议制政府的一般原则及其职能、组织、活动等问题。 （1）区分优劣政府的标准就是它是否有利于“进步” 他认为。“评价一个政府的好坏，应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据他们怎样训练公民，以及如何来对待公民，根据它倾向于是使人民进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。” 概括地讲，区分优劣政府的标准就是它是否有利于“进步”，即让整个社会在经济、文化、道德等各方面更加有序化，让整个人类社

11、会朝着更高层次健康发展。 很显然，在国家消亡之前，理想上最有利于进步的政府形式就是：“主权或作为最高支配权力属于社会整个集体的那种政府，每个公民不仅对该最终的主权行使发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务”。政府只是作为公共机关而存在，对人民负责，受人民监督，它在整个过程中只是充当公共服务而非统治者角色。（2）完善政府的理想类型是代议制政府 根据这一标准，理想上“能够充分满足社会所要求的唯一的政府是全体人们参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是一样有益的;这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国家主

12、权中都有一份才是终究可以想望的。”即，政府只是由全体人民选出，用以维持社会秩序，促进社会进步的公共机关，它应当代表所有选民的利益，让所有选民的意见都得到实现。但是，对于整个社会而言，“除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的。”同样，一个由全体公民直接参加、代表全体公民意志的政府在当前也没有实现的可能，因此，一个完善政府的理想类型就只能是代议制政府了。 （3）代议制政体中最终控制权掌握在人民手中 在代议制政体中，“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全把握这个最后权力。无论什么时候只要他们高

13、兴，他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给予它们这种控制权。”即在这种政体下，其最终的控制权是掌握在人民而非政府手中，政府必须对人民负责。（4）代议团体的职能是监督和控制政府 在代议制政体下，代议团体由人民选举产生，代表人民掌握权力，但它并不直接行使权力，即管理职能，“而是监督和控制政府，把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”在这种理想的政府下，民主得到发展，全体人民共同享有自由，被统治者的福利成为政府

14、的唯一目的，人民在道德上和智力上都是进步的，“有最好的法律”，“最纯洁和最有效率的司法”，“最开明的行政管理”，“最公平和最不繁重的财政制度”，总之，在代议制体制下，所有的一切都是促进社会的进步与发展。 3.代议制的现有形式 就代议制政体的宗旨而言，它适合于一切民主制社会，都是为了促进民主的进步与社会的发展。但就其具体内容而言，不同的国家或社会制度，对它的诠释和操作方式又不尽相同，有的甚至截然相反。这些都是由于国家所特有的阶级性质所决定了的。目前，对整个世界影响较大的代议制形式主要是以西方主要资本主义国家为代表的议会制和以我国为代表的人民代表大会制。 二、代议制的意义与缺陷1.代议制的意义 现

15、在，“代议制政府是最理想的政府形式”这一原则已经推导出来了，作为理想上最好的政府形式，代议制体现了现代民主的下述三个原则，因而对现代西方民主政治的发展来说具有重要意义：（1）“人民主权”或“主权在民”原则 前面已经多处提到，主权在民是西方民主制度的首要原则，虽然有些国家以代议机构（国会或议会）为最高立法机关或最高权力机关，但它们都以人民主权为前提，认为权力的终极来源在于人民，也就是密尔所说的“人民握有最后的控制权”。这从各国的根本大法宪法中可以看得出来。 但实际上，在相当长的时间内，议会主权是无所不能的，议会在立法方面可以修改或废除以前的法律或宪法性法律，可以制定新的法律或宪法性法律。议会制定

16、的法律，除了它自己外，没有任何一级法院或其他权力机关能够改变或宣布其无效；在行政方面构成国家最高行政权力的来源，有权改变其他国家机关，组织政府和政府继续执政都取决于是否得到议会的大多数（以多数党的形式表现）的支持；在财政方面有最后批准权，如果议会拒绝通过政府的财政议案，即意味着对政府不信任，或是内阁辞职，或是解散议会，通过普选由人民再作选择。（2）“少数服从多数”和“保护少数”原则 在代议政治中，从选举议员到议会议事立法，一切行动都要一致通过是十分困难的，因此代议政治需要有一系列可资操作的规则，这些规则的内在原则就是“少数必须服从多数”和“少数应有适当的代表”，即既要遵从多数人的意志，也要保护

17、少数人的利益。 1）遵从多数人的意志 在代议制中，一个政治共同体必须有“大多数人的同意”才可能成为一致行动的整体，并认为“根据自然和理性的法则，大多数具有全体的权力”，少数必须服从多数。 2）保护少数人的利益 保护少数人的代表权和意见权。密尔认为，代议民主制要成为“真正的民主制”，就应该是代表全体的民主制，而不是仅仅代表多数人的民主制。 后者所以被密尔视为“虚假的民主制”，是因为它只保证多数人在国家有发言权，而剥夺了少数人的代表权和意见权。从逻辑上说，假如民主意味着由多数与少数之和组成的全体统治，那么，漏掉这个少数，全体就出现空白，就不再是全体，从而就不再是民主。因此，少数服从多数并不意味着多

18、数人在战胜少数人后，可以无视少数人的意志，取代少数人的代表权。 评： （1）代议民主制应该实行少数服从多数的原则，否则无法议决，但是议会要保持自己的代表性和民主的广泛性，少数也应该有适当的代表。 为了满足这一原则，西方代议制国家设计了各种复杂的选举制度、权力制衡结构。议员选举有多数代表制、少数代表制、比例代表制和混合代表制。以权力制衡结构保护少数的最典型例子是美国各州不论人口多寡都选两名参议员的制度。总的说来，“少数服从多数”是议会政治的最后裁决手段，并且其中任何形式都包含着一定的危险性，都具有被滥用的可能性，滥用“多数”和滥用“少数”的危险性是同等的。 （2）从发扬民主的意义上说，并不是这一

19、原则符合高尚的理想，而只是因它现实可行，体现了利益保护的广泛性和采取行动的效率要求的最佳结合点。（3）“在国民监督和批评下”会议和政务公开原则 代议民主制既然把“人民主权”作为自己的首要原则，那么“在国民的监督和批评下”实行会议和政务公开则是顺理成章的。现代西方许多代议制国家的宪法对此都有原则的和具体的规定。例如，法国第五共和国宪法规定，议会两院的会议公开举行，会议记录在政府公报上全文发表。德国基本法规定，联邦议院的会议公开举行，只有应110的议员或联邦政府的要求，且经23议员通过时才可举行秘密会议。有的国家在宪法上对此没有明文规定，但议院会议和政务公开事实上已成为代议政治的惯例，故无须明载之

20、于法律。 会议和政务公开原则涉及代议政治中的党派如何取信于民的问题。无论是执政党还是反对党，前座议员还是后座议员，他们的发言、质询、答询、提案、辩论等，通常都不是仅仅面对议会，而且也是面对公众和社会舆论的。执政党需要向社会公开阐述他们的政策，宣扬他们的政绩。反对党更需要向公众表白自己的主张，批评政敌的不是，争取下届大选取得多数，与对手互易位置。 因此，议会政治“天生”要求实行会议公开原则，特别是议会的一般辩论，不管执政党还是反对党，他们都以此为公开的讲坛，发表各自的政见，其真正目的无非是“对于社会舆论加以教导和说服”。这正是议会政治重要的功能之一。 2.代议制的缺陷 “代议制政府是最理想的政府

21、形式”，这是密尔代议制理论的重要立论基础，但它远远没有结束关于代议制的讨论。事实上，代议民主制有其自身的内在缺陷，代议制是“最理想的”，但并不是完美无瑕的。在密尔的前述讨论中，由人民选出的代表组成的代议团体应直接并亲自承担什么职能，在政府机器中具体起什么作用，仍是一个未解决的问题。正因如此，代议制政府容易带来许多弊端和危险。密尔把它们概括为两条： （1）议会中的普遍无知和无能，即议员的智力条件不充分 第一个弊端或危险根源于选举制的内在缺陷，智力优秀和道德高尚的人不被选进代议团体，致使代议团体在智力、魄力和能力上平庸化，引起许多不良后果。例如，对阁员滥用职权加以纵容和姑息，受其蒙骗，对忠于职守尽

22、其责任者不予支持，排斥打击，废除好法律，制定坏法律，政策目光短浅，墨守成规，等等。“如此种种就是从代表的构成不保证议会中适当的才智和知识而产生的代议制政府的危险。” （2）立法受社会不同利益集团的影响，即存在着阶级立法的倾向 但相对于第一种危险而言，第二种危险更值得警惕，这就是由同一阶级的人构成的多数会制定只有利于该阶级而有损于社会全体的立法这种情形。在君主制和贵族制中，这是屡见不鲜的，在代议制中，它也并非不可能。 在多数与少数之间，例如劳动者与雇主、白人与黑人、天主教徒与新教徒、英格兰人与爱尔兰人乃至非熟练工人与熟练工人之间，多数会让少数得到公平的审判吗。假如不能（事实上往往不能），代议制便

23、有变质的危险。 三、议会代议制与人民代表制 人民代表制就是结合代议制理论和社会主义中国的实际并对代议制进行了扬弃。 对于中国革命来说，人民代表制是中国人民在中国共产党的领导下，参考苏维埃政权建设的先例，结合民主革命时期根据地政权建设和建国初期各级各界人民代表会议运作的经验，根据一切权力属于人民的原则和代议制的理论而建立的， （关于人民代表大会制度，因为学生已经有较为充分的学习经历和知识储备，所以可以不做更为详细的说明。） 第三节 民主制度权力结构中的分权与分工原则 一、“分权制衡”的理论1.分权制衡的历史渊源 在西方政治学说史中，分权制衡的思想是最古老的观念之一。 比如罗马政体就实行了元老院、

24、公民大会和执政官三种权力在分立的基础上相互牵制，从而保持政体的平衡的制度。 第一次以分权学说来为资产阶级用民主形式组织国家进行经验总结并为以后资产阶级的自由主义思想发展提供理论基础的则无疑要归功于洛克，洛克的分权学说经过孟德斯鸠的改造，发展成为立法、司法、行政三权分立、相互制衡的理论。今天，分权制衡理论已经成为西方国家政治制度的一项重要原则。 2.分权与制衡 分权即权力分立，是指国家权力不集中于国家机构的某个部门或一部分人，而应当合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构（部门）和不同的人们所执掌。 从纯粹的形式看，（1）分掌权力的各部门被视为同等的和自主的，其中没有一个部门服从或支配其他

25、任何部门（如立法部门不能撤销行政部门，行政部门不能废除立法部门）；（2）同理，没有一个部门可以行使宪法未授予它的权力（例如不是司法部门就不能行使司法权）；（3）最后，司法部门的审判活动独立。 而所谓制衡，则是指分立为不同部分的权力之间形成彼此制约的关系，其中任何一部分权力都不能独占优势。 因此，权力分立并不是说分掌权力的各部门应该完全互不相干，而是互有牵制。事实上，权力具有一种侵犯性质，应该通过给它规定的限度在实际上加以限制，以保证国家各部分权力在运行中保持总体平衡。这就是分权制衡的原理。 3.分权制衡原则的历史作用 分权制衡原则在反对封建专制主义的斗争中起过巨大的历史作用。 二、“分权制衡”

26、的模式 西方国家政治制度中的分权制衡机制有广狭两义之分。狭义的制衡指国家的三种权力立法、行政、司法之间的制衡。随着国家规模的发展，它还应包括中央和地方之间、国会上院与下院之间、行政系统与司法系统内部之间的纵向权力制衡。 广义的制衡除指国家三种权力的制衡外，还包括各种非国家权力与国家权力之间的制衡，如利益集团、媒体、政党等社会力量对国家权力的制衡。我们这里 主要关注前者，对后者也略加述及。 1.美国模式 美国是典型的三权分立国家。按照美国宪法，国会是立法机关，享有立法权，合众国的一切重大活动都必须经国会以法律的形式加以确认和许可。国会有财政权，负责税收、预算、拨款、贸易、借贷、铸币等等事务。国会

27、有设立邮政局和开辟邮政道路的权力。国会有宣战、媾和、缔约的权力，有征兵和组织民兵的权力。国会有设立最高法院以下的联邦法院的权力。“宪法在把权力授予国会方面是慷慨的。” 总统则是国家元首，对外代表国家，与外国签订条约和行政协定，任命大使和驻外使节；对内是政府首脑，有权制定政治、经济、文化、科技、军事等一切领域的政策，有权任命各部部长、各行政机关首长和联邦法院法官。总统同时也是全国武装力量的最高统帅。 联邦法院拥有司法权，联邦法院和州法院负责审理在美国发生的一切案件。法院所作的判决和裁定，特别是联邦最高法院的裁定和判决，任何部门和个人都必须执行，不得违抗。 一般说来，美国政府中不存在职权模糊的问题

28、，宪法对立法、行政、司法三权的分立作了明确的规定，但是，在实际运作中，美国的分权制衡呈现出交错重叠的特征。从立法与行政的关系来看，国会虽然有立法权，以法律的形式约束总统，但国会的法案只有当总统签署后才能生效。如果总统不同意，可行使否决权。 总统行使否决权后，只要国会愿意，它仍然可以两院各自23的票数推翻总统的否决，重新通过该法案，使之成为法律。一般说来，国会对法案的审议是非常复杂的，一项提案也许就因为一两名议员的反对而寿终正寝，也许在主管委员会那里被搁置，从此就了无声息，也许在全院大会被扼杀，也许在送交总统后又被一票否决。国会掌握立法权这一事实使它在许多方面能够对国家的社会政治生活表示态度，但

29、是，总统作为立法创议人也越来越多地插足国会的立法活动。立法与行政的交错关系还表现在总统有权任命驻外大使、各部部长、各行政机关首长和联邦法院法官，但这些任命均须经国会参议院的同意才能生效。总统与外国签订的条约，也需要参议院23的票数通过才能生效。国会还有复选总统和副总统、弹劾总统及一切行政官员的权力。国会制约总统，总统也可以制约国会。例如，总统可以向国会提出国情咨文，使之成为国会立法的依据；可以直接或指示其下属机构向国会提出法案；可以在特别情况下以行政特权为由建议国会两院召开立法会议，等等。 从行政与司法的关系来看，总统可以任命法官，包括联邦最高法院法官。总统有权赦免罪犯，使法院无法对其进行法律

30、追究。总统还有行政裁判权。但法院也拥有制约总统的力量。例如，联邦最高法院的法官虽由总统任命，但一经任命便终身任职，这使总统无法完全左右法院，因为每一位总统上台后，他所面对的9位法官不可能都是他亲自任命的，即使亲自任命，也不一定听命于他。因此法官可以不依附总统，甚至可以作出对总统不利的裁定（水门事件就是如此）。法院由于掌握了司法审查权，它可以宣布总统的行政立法违宪，可以对违反法律的一切行政官员进行法律追究。从立法与司法的关系来看，国会有权同意或不同意总统任命的法官，有权对法官进行弹劾。国会通过的法律，一旦生效，除非被宣布为违宪，法院必须执行。但是，法院也有权审查国会的立法，一旦某项法律被宣布为违

31、宪，它就不再被执行。联邦最高法院的判决还具有判例的约束力，判例是法院立法的一种手段。不过，国会也有推翻判例的办法，那就是它制定宪法修正案，只要经过34的州批准，该修正案即正式生效，而无须总统签署，也不会被法院宣布为违宪。 美国政治生活中交错重叠的分权制衡关系除了体现在上述三个权力系统中外，还广泛地存在于联邦制的各个领域。例如，联邦政府与州政府以及地方政府的分权制衡关系；国会参众两院的分权制衡关系；州政府内的分权制衡关系；联邦法院与州法院系统的分权制衡关系；国会与州议会的分权制衡关系；乃至民主党与共和党的分权制衡关系；政党、利益集团和民众与政府的分权制衡关系，等等。当然，分权制衡并没有否定协调合

32、作。总的说来，在和平时期，制衡多于合作，在动乱年代或紧急状态中，合作多于制衡。后者从战前大萧条时期的罗斯福新政、战后的柏林事件、朝鲜战争、越南战争，一直到20世纪80年代的格林纳达事件、90年代的海湾战争都可略见一斑。美国政治生活何时凸显分权制衡，何时强调协调合作，主要取决于美国统治集团对自身利益和国家利益的认知与考虑。 2.英国模式 英国的分权制衡体现在在议会的上下两院之间、议会与内阁之间、执政党与反对党之间发展出一种互相监督和制衡的制度。 英国的权力制衡表现为以下几个方面： 在行政与立法的关系上，这两种权力几乎是融合的。具体表现为： （1）人员上的重叠。根据不成文宪法，政府大臣（包括首相）

33、必须是议会成员，换言之，政府大臣全部由立法机关成员担任。 （2）议会授权政府立法。按权力分立原则，立法应属议会的权力，但英国议会 授权大臣和地方政府制定各自有权的法规、命令、规则等。20世纪以来，随着经济、科技的发展和政府活动的大量增加，立法范围、数量和技术的复杂化使议会在时间、精力和知识上无法满足立法的要求，这是授权立法的根本原因。 （3）在法律上，虽然下院最终控制着行政机关；但是执政党领袖可以通过其议会党团中的督导来控制本党议员的投票，只要政府得到议会的信任，它就能在立法中控制议会。 同样的是，行政机关的权力虽然很大，下院仍然可通过一定的形式来牵制它：一是质询。对政府的政策或不明确的事件向

34、大臣或首相提出质询，后者必须负责解释，如有争议，可在下院进行盘问；二是辩论。议员若不满于对所提质询的答复，可提出动议，将质询案改为辩论案，一旦动议成立，便可在下院进行辩论，向政府施加压力；三是批准立法。尤其是对政府的预算案和其他议案，没有下院的通过便不能成为法律。而且，虽然议会授予政府的立法权是不受限制的，但为了防止滥用授权，议会建有一定的程序进行控制，如议会监督（议会调查和质询）、法院控制授权立法的范围等；四是倒阁。下院可提出不信任动议，如获通过，内阁就得辞职或解散下院，重新大选。 在司法和立法的关系上，律师可以竞选议员，但一旦晋升为法官，便不得再担任议员。故所有全日制法官均不得为下院议员。

35、司法界首领大法官可以参加议会的立法事务，但不得以政党的身份参加，在议会辩论中，其发言限于法律事务。法院无权审查立法的有效性，但法官裁决的影响可由立法机关来改变。因此，法院受议会立法的约束，但不受议会决议的约束。英国的司法独立是不彻底的，例如，所有的法官都由大法官和首相推荐，行政任命，没有美国总统对最高法院法官的提名必须得到参议院的调查和确认的程序。地方治安官的任命和解职虽由大法官推荐和女王决定，但大法官受由政党占支配地位的地方顾问委员会的忠告，大多数被任命的治安法官都有一定的政治背景。 3.法国模式 自1789年大革命以来，法国已经经历过四个共和国，除第二共和国实行总统制外，第 一、第 三、第

36、四共和国均实行议会制，1958年建立至今的第五共和国一般认为属于半总统半议会制。由于法国政治体制变动不居，内阁、议会和总统之间的权力制衡关系在不同的时期有不同的特点。（1）总统成为国家权力的中心 第五共和国宪法宣布。“共和国总统监督遵守宪法。他通过自己的仲裁，保证公共权力机构的正常活动和国家的持续性；共和国总统是国家独立、领土完整 和遵守共同体协定与条约的保证人。”为此，宪法赋予总统一系列重大职权，如任命重要的各级文武官员，主持部长会议，签署法令，颁布法律，发布咨文，以及握有赦免权、军事权和外交权。宪法一反第 三、第四共和国关于议会决定政府的体制，把组织政府的权力交给了总统。根据宪法规定，总统

37、任命总理和批准总理提出的政府成员，无需再经过议会的讨论和认可。 宪法规定，当政府与国民议会发生冲突时，总统有权解散议会，重新进行选举。第 三、第四共和国总理也曾拥有这种权力，作为平衡议会倒阁的手段，但在议会制条件下，总理所拥有的这种权力受到严格限制。第五共和国宪法则为总统行使这种权力开了方便之门。虽然他在行使这种权力以前也要同总理和议会两院议长磋商，但可以不受他们意见的约束，单独采取行动。这就使总统在对付政敌和制服议会方面获得了有效的强有力的武器。 宪法规定，总统享有举行公民投票的权力。第四共和国时期，总统并不拥有这种权力，公民投票也仅限于修改宪法未获得议会通过的情况下才考虑使用。在新的政治体

38、制下，总统不仅拥有这项权力，而且还把投票的内容和范围加以扩充，从修改宪法扩大到一切有关公共权力机构组织方面。通过公民投票权，总统越过议会，直接取得公民对政府重大内外政策的支持，从而强化了总统的权力中心地位。 宪法还赋予总统在国家出现“紧急状态”时采取必要措施的非常权力。同时为防止导致总统实行“罗马帝国式的专制”，宪法也对总统的这项权力作了某些限制，如必须以咨文形式通告全国；必须在最短时间内结束；实行紧急状态期间国民议会不得解散；议会对紧急状态法实行监督等等。 此外，总统选举方式也由第 三、第四共和国时期的总统由议会两院联席会议选举产生变为由大选举团（由两院议员、省议员、海外领地议员及市议会选出

39、的代表组成）选举产生，因而减少了议会的牵制。1962年通过公民投票又将总统改为由普遍直接选举产生，大大加强了总统的地位。正如戴高乐所说：“选举总统的人民已经把国家不可分割的权力完全赋予总统，除了由总统授予并维护的权力以外，不存在任何其他的权力”。（2）政府权力和地位的提升 宪法规定，政府决定并指导国家政策，掌管行政机构和武装部队；总理领导政府活动，对国防负责，并确保法律的执行；总理有权向总统建议任免政府成员以及总统职权之外的所有文武官员；总理代表政府提出施政纲领或发表一项总政策声明向议会承担责任；总理有权以政府名义宣布戒严令；政府在落实上述职能 时享有特殊的警察权、行政处置权、条例制定权和命令

40、发布权。第五共和国改变了第 三、第四共和国时期政府的组成由议会批准、政府从属于议会、行政权受议会严格控制因而使政府软弱无能的局面，在确认政府对议会负责的前提下，提高了政府对议会的独立性。 为了消除政局不稳定和政府频繁更迭的弊端，宪法对弹劾动议和信任问题进行了改革。首先是对弹劾动议作了严格规定，如弹劾动议要有10议员签名才能生效，弹劾动议需要绝对多数票才能通过（只计赞成票，弃权和缺席视为反对弹劾动议）。其次是取消可能导致对政府进行投信任票的质询。议员可用口头或书面的“提问”形式向政府了解情况，对政府的答辩无论满意与否都不得要求议会对政府信任进行投票表决。另外，如果政府提出要求，议会应就讨论中的法

41、案或政府所能接受的修正案进行“一揽子”投票表决，这种投票表决程序避免了议会投信任票问题。最后，当总理就政府的施政纲领、或一项政策总声明、或某项法律草案向议会表示承担责任时，如果24小时内无人提出弹劾动议，均视为已获议会通过。政府权力和地位的提升，议会倒阁权的严格限制，这就从国家政治设施的机制和运转方面消除了历来法国政府和政局不稳定的因素。（3）议会地位和作用的下降 第五共和国宪法及其政治体制是在反议会制思潮兴起的政治气氛中制定的，在宪法文本中，议会被编撰在总统和政府章节之后，预示着议会在第五共和国的政治生活中退居次要地位。第五共和国宪法规定，总统的职权不再受议会牵制，总理的任命和政府的组成也无

42、须议会批准，议会所拥有的立法权、预算表决权和对行政的监督权等三大传统职权也受到不同程度的限制。在立法权方面，宪法缩小了议会立法的内容和范围，而扩充了总统和政府发布命令和制定条例的权限；在预算表决权方面，如果议会迟迟未能表决通过财政预算，政府有权以发布命令的形式先行实施财政预算中的某项条款；在行政监督方面，宪法对议会的监督手段（如质询）、对议会的例会和特别会议、工作程序和方法都作了明确的规定和限制，使议会不能为所欲为。当然，这并不意味着第五共和国的议会丧失作用，它仅仅是相对于总统和政府的地位下降了，但它仍然是当代法国资产阶级民主的主要形式。 （4）建立比较完备的监督和咨询体系 随着政治、经济、社

43、会的发展，单靠行政、立法和司法等传统部门已不足以适应政治管理和权力制衡的需要。因此，在新的政治体制中，还设立了比较完备的监督和咨询系统予以辅助。比较重要的监督机构是宪法委员会。宪法委员会监 督中央行政部门依照宪法行使权力；监督立法选举、总统选举和公民投票的过程，宣布选举和投票结果，处理其中出现的问题；审查法律、组织法和议会的规则；就总统动用紧急状态法提出意见，并监督实施的情况。比较重要的咨询机构是经济与社会委员会。它审议有关经济和社会问题的法律、法令和命令草案以及有关经济和社会问题的计划、大纲并提出建议。由于委员会的组成来自各个社会阶层和团体，因而能够比较全面地反映民间尤其是法国资本家关于经济

44、和社会的要求，使政府的决策可以获得准确的信息，减少失误。所以经济与社会委员会又被称为“第三议会”。 三、“三权分立”与“议行合一” “三权分立”与“议行合一”分别是西方资本主义国家与社会主义国家的国家机构组织原则。三权分立原则是在资产阶级与封建阶级的斗争过程中逐渐成熟起来的，它在历史上曾起过巨大的历史作用。 1.马克思的“议行合一”思想 “公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”，这一表述强调的是一种贯彻国家权力不可分割和人民主权原则的基本精神，在这种精神笼罩下： （1）行政权和立法权之间不存在分立和制衡关系，两者是统一的 进一步说，立法权与行政权统一的终极含义是国家权力的

45、不可分割，若对应于西方国家分立的三权来说，则“议行合一”的终极意思是立法、行政、司法权力三者只不过是国家权力的某一实施形式，国家权力是个有机统一体。“议行合一”则必在国家机构设置时有一个国家机构来拥有这一不可分割的最高国家权力。这个机构在巴黎公社中是公社，在巴黎公社没有来得及进一步加以发挥的全国组织纲要中是设在巴黎的“全国代表会议”，在苏维埃制下是苏维埃代表大会，在人民代表大会制下是全国人民代表大会。（2）这些国家权力机关在形式上是代议机关 “公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。”全国组织纲要中设在巴黎的“全国代表会议”是由设在专区首府的“代表会议”派代表组成的。同样，苏维埃代表大会

46、和全国人民代表大会也是代表组成的代议机关。 （3）国家权力机关之下可以设立一定的机构，配备一定的人员，这些下属机构和人员是国家权力机关意志的严格执行者，是国家权力机关的随时可以撤换的“负责机关”。 （4）“议行”不仅合一于国家权力机关，而且最终合一于人民 国家权力的统一是以人民主权、人民向代表委托权力、监督代表对权力的实施并可通过罢免等形式随时终止权力的委托为前提的，反过来说，代表也就必须严格遵守选民的确切训令。只有如此才能使公社、代表大会等成为“工作机关”，而不是“统治机关”。工作机关强调的是对人民的服务，所以是只领取相当于工人工资的薪金的“廉价政府”；“统治机关”强调的是阶级统治，所以是“

47、特权机关”。 （5）作为“工作机关”的成员，代表必须亲自工作，必须既是立法者，又是自己立法的亲自执行者 “在公社用来代替资产阶级社会贪污腐败的议会的那些机构中，发表意见和讨论的自由不会流为骗局，因为议员必须亲自工作，亲自执行自己通过的法律，亲自检查实际执行的结果，亲自对自己的选民直接负责。”就上述五点来说，公社如此，“全国代表会议”如此，苏维埃代表大会和全国人民代表大会亦如此。正是基于符合上述基本精神的要求，因此认为苏维埃制和人民代表大会制都贯彻了国家机构设置的“议行合一”原则。 2.地方自治是马克思关于“议行合一”思想的历史背景 其次，马克思关于“议行合一”的表述有其特殊的历史背景，这个背景

48、就是地方自治，“公社将成为甚至最小村落的政治形式”，“公社的存在本身自然而然会带来地方自治”，公社不仅是地方自治的产物，而且促进地方自治。 在自治的各个公社，特别是在巴黎这一自治的城市公社中，公社管理的事务甚至不及没有地方自治条件的苏维埃代表大会、全国人民代表大会的万分之一，因而公社可以不在公社之下设立任何“行政机构”、“司法机构”而直接由公社掌控国家权力的立法、行政、司法三个领域，以所谓三个领域的“组织、人员、职权”三合一来行使国家权力，但苏维埃代表大会和全国代表大会则无法如此。因此，当社会主义在一个超大社会取得胜利且不具备实施地方自治的条件之前，国家权力机关就有必要设立必要的行政、司法等机

49、构及其人员来协助权力机关管理社会，这样，当将行政权、司法权委托给行政机构、司法机构时，国家权力机构在很大程度上是作为立法机构来行使国家权力的。当然，这里所谓的立法机构、行政机构与司法机构的划分与西方国家有着本质区别，这是因为，在社会主义国 家，立法机构的本质是最高国家权力机构，国家权力并不因为机构设置或人员分离而分割成不同的部分，同时，行政机构和司法机构始终是国家权力机关的下属机构，是国家权力机关的可以随时撤换的“负责机关”，它们与国家权力机关之间是领导与被领导的关系。 在社会政治经济文化事务空前增长的今天，即便有了地方自治，社会主义国家的国家权力机关也不可能再回到公社的形式了。从这一角度看，

50、在贯彻马克思提出的“议行合一”原则时，苏维埃制和人民代表大会制均对其进行了发展，而且这一发展秉承了马克思关于人民主权和国家权力不可分割的基本精神。 四、民主制度权力结构中的民主集中制 “议行合一”原则强调人民主权和国家权力不可分割的基本精神，这种基本精神必须融入到社会主义民主制度的权力结构中。在人民代表大会制下，民主集中制的贯彻实施很好地实现了这一要求。 对于人民代表大会制来说，民主集中制既是组织原则，又是活动原则。作为活动原则，民主集中制在不同国家机关那里有不同的具体表现形式，如在国家权力机关那里表现为集体负责制，在国家行政机关那里表现为首长负责制。作为组织原则，民主集中制主要体现在下述三组

51、关系上，其中即贯注了人民主权和国家权力不可分割的精神： 1.人民与国家机关的关系 中华人民共和国的所有权力属于人民，人民是一切权力的所有者，是一切国家权力的根源。人民通过普选产生自己的代表，并将自身拥有的权力委托给代表，由代表组成的机关即构成各级国家权力机关，国家权力机关再选举产生其他国家机关，并将人民委托给自己的权力再委托给其他国家机关，协助自己行使国家权力。在权力的委托关系中，权力的委托并不意味着权力的丧失。“人民委托出去的是国家权力的直接行使权，而人民始终保留的是国家权力的所有权。”为此，人民作为国家权力的所有者即有权随时关注、监督国家机关行使国家权力的情况，一旦发现国家机关或其成员违背

52、了人民的共同意志，则可以通过罢免等形式撤销机构或撤换人员。而这些权力也为中国宪政体制所保障，故在人民与国家机关的关系上，民主集中制很好地体现了人民主权原则。同时，人民所拥有的国家权力是一个整体，而人民向国家权力机关委托出去的也是作为一个整体的国家权力，故从人民与国家权力机关的关系来看，国家权力的不可分割原则也得到了很好地体现。 2.国家权力机关与其他国家机关的关系 人民代表大会作为国家权力机关统一执掌所有国家权力。全国人民代表大会则是最高国家权力机关，它不仅拥有最高立法权、最高监督权，而且拥有最高决定权和最高任免权，有权讨论并决定国家一切重大事项，组织中央一级的行政、审判、检察、军事、国家元首

53、等其他国家机关。因而，当国家权力机关将其权力委托给其他国家机关时，其他国家机关所拥有的权力只是国家权力在特定领域中的具体运作，国家权力机关与其他国家机关之间并不存在权力制衡关系。其他国家机关必须接受国家权力机关的领导，对后者负责，受后者监督，它们始终是国家权力机关的下属机构，是国家权力机关的随时可以撤换的“负责机关”。显然，就国家权力机关与其他国家机关的关系而言，作为整体的国家权力并没有被分割。 3.中央国家机关与地方国家机关的关系 根据宪法规定，中央与地方关系应遵从“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则。“中央的统一领导”在不同国家机关的中央一级与地方一级的关系上体现为不

54、同的领导、指导或监督等关系，且地方国家机关均必须执行中央国家机关制定的宪法、法律和行政法规，因而这种中央与地方关系有利于维护国家权力的整体性。另一方面，“充分发挥地方的主动性、积极性”也有利于各地方国家机关根据本行政区域的实际情况和实际需要行使国家权力。兼顾中央与地方两个积极性有利于在民主基础上达到集中、统一。 第四节 民主制度运作的法治原则 一、法治思想的来源 二、实行法治的原则 1.法律必须是普遍的和公开的 2.法治的最终目的是维护人的公民权利和政治权利3.法律面前人人平等4.司法必须独立 三、法治的价值取向与法的实质 （因为学生学习了法律基础，所以本章内容学生自己阅读即可，但是要纳入到考

55、试内容之中） 第五节 现代民主制度的形式 一、直接民主制与间接民主制 直接民主制与间接民主制是相对应而言的。 所谓直接民主制是指任何公民都有权利和义务直接参与国家事务的决策和管理； 间接民主制则是指公民通过特定的形式指定特定人员代表自己管理国家事务，公民的代表或其代表的代表是国家事务的直接管理者，而公民则凭借自身对其代表的监督、罢免等权利间接参与国家事务的决策和管理。 在西方国家，典型的直接民主制可追溯至古希腊城邦时期的雅典民主制，20世纪70年代后出现的共同参与民主制则保留了直接民主制的遗风。间接民主制以近代的代议民主制为其典范，20世纪60年代正式形成的行政集权民主制则是代议民主制的流变形

56、态。 二、代议民主制1.含义 代议民主制是一种间接民主制，它是指人民根据主权在民的原则，按照一定的程序选举代表组成代议机关（议会或国会）来行使国家最高权力的政治制度。 2.产生 民族国家的形成是代议民主制产生的最重要的历史条件；代议制产生的第二个历史条件是资产阶级用商品经济摧毁了封建制度的政治特权，建立了资产阶级的社会制度，即市民社会，从而为资产阶级政治平等和政治自由奠定了强大的物质和民意基础。 3.代议民主制的必要性和优越性 当代政治学者一般认为，从历史发展的角度看，与直接民主制比较，代议民主制的必要性和优越性是显而易见的。 （1）代议民主制比较成功地解决了民主的规模和民主的实现问题 在西方

57、国家，代议民主使用的手段除了代表制外，还包括联邦制、分权制衡、司法独立和违宪审查等制度，这样就扩大了公民参与政治生活的空间，解决了民主在现代社会和大国条件下面临的困难。而且由于代议民主是通过代表组成议会，然后由议会决定把管理国家的权力委托给议会的多数（党）派，于是引入了政党政治。 政党政治因代议政治而产生，又为代议政治服务，它的重要功能之一是利益表达和利益综合，因而可以在国家层面上把选民数量巨大的不同政治要求以及由此可能引致的对抗化约为政党之间和政党之内的和平竞争和政治妥协，即使民主 满足了公民参政的普遍要求，又把民主限制在特定的政治生活范围内，从而保证了社会稳定，并在民族国家的条件下为民主的

58、发展找到了新的载体。（2）代议民主为资产阶级权利提供牢固的保障 正如以上所述，代议民主是资本主义商品经济摧毁封建政治特权的产物，因此代议民主可为财产权、经济自由、政治自由这些“资产阶级权利”提供牢固的保障。代议制是沟通市民社会与政治国家的桥梁，是规范市民社会与政治国家相互关系的准绳。在代议民主制的框架下，市民社会通过政治参与使得政治规范摆脱了自己狭隘的视野，通过政治训练培育了对政治国家的理性认识，通过由直接行使权力变为制约权力加强了对政治专横的抵御能力。而政治国家则通过反映市民社会的需求提高了自己的调试性，通过满足市民社会的利益扩大了自己的涵融性，通过接受市民社会的监督获得了政治合法性。总之，

59、代议民主制有助于克服直接民主制下国家与社会的高度合一而造成民主与自由的紧张对立。（3）代议民主比直接民主具有更大的包容性 代议民主制可以允许国家体制内部有直接民主的因素（如公民表决）存在，而不会破坏其在体制上的间接民主的性质。直接民主过于强调“民主”与“直接”两个方面的纯粹性，两者缺乏包容性。在直接民主制下如果出现间接民主的要素，就必定会改变其在国家体制上的“直接民主”的性质。相反，一个代议民主的国家在基层政权中引入一些直接民主的要素，它仍然是一个代议民主制国家。可见，直接民主制要比代议民主制缺乏弹性，也脆弱得多，而代议民主制可以给人民提供更大的自由度。 （4）代议民主是程序民主 代议民主是程

60、序民主，它通过各级代表机构和代议程序对民意进行过滤、筛选和归并简约，可以有效地克服民意中的非理性成分，避免政府的决策受大众一时情绪的影响和支配。 代议民主尊重多数人的意志，保护少数人的利益，通过以上所说的各种民主手段防止民主蜕变为多数人的暴政。 代议民主政治在19世纪下半叶进入全盛期，但西方国家进入帝国主义时期后，政治、经济和社会领域的巨大变化使整个国家的权力结构发生了大变动，代议制政府出现了危机，传统代议民主制走向衰落。 3.代议民主制的衰落（1）垄断的影响 代议民主制衰落的第一个原因显然与垄断代替自由竞争有关，也就是说，垄 21 断的趋势要求国家权力的高度集中，这表现为通过削弱议会的传统权

61、力来加强政府的地位和作用。特别是在实行内阁制的国家，政府是多数党的政府，议会是多数党控制的议会，在多数党的操纵下，作为政府首脑的多数党领袖只会用内阁政府来左右议会，决不会让议会来控制政府。由此而论，议会已经从属于政府，不是政府向议会负责，而是议会向政府负责。这就导致了议会权力的虚化。议会权力虚化固然是政府高度集权的结果，但两者的根源是共同的。（2）政府干预和管理社会经济事务职能的扩大 换言之，代议民主制衰落还有更深刻的原因，这就是在现代社会的条件下，科学技术高度发达，社会化大生产日趋复杂，政府只管“法律和秩序”的时代一去不复返了。今天的西方国家，议会传统的决策模式“提案一辩论一表决”已不能适应

62、瞬息万变的国际形势、尖锐复杂的国内矛盾和高度专业化的事务管理，而不得不把这些领域让予反应灵敏、决策果断、讲究效率、指挥统一的政府。因此，政府干预和管理社会经济事务的职能愈来愈大，客观上促使议会和政府的权力此消彼长。这是对传统代议民主制真正的挑战，也是“议会政治危机”的根本原因。 三、行政集权民主制 到20世纪60年代，在主要西方国家，行政集权民主制基本形成。这突出地表现在作为行政首脑的总统或首相权力的扩张。 总统权力的扩张最早出现在美国。20世纪20年代末，美国发生了“大萧条”，为了扭转严重的经济危机，罗斯福总统实行“新政”，“看得见的手”开始确认政府在经济过程中的责任和地位。战后政府机构因迅速膨胀而获“山姆军团”之称，总统也因政府立法的数量大大增加以及越来越多地使用对国会立法的否决权而被视为“帝王般的总统”。 在英国，权力的变化经历了由上院到下院，再由下院向内阁转移的过程。内阁首相控制着对政府上百名大臣的任命和解职、控制着内阁的议事日程、主持内阁会议、控制国家预算、解散议会和任命内阁委员会等大权。这一现象被称为“首相民主”。 法国第五共和国赋予总统对宪法有“监督”、“仲裁”和“保证”国家独立、领土完整及遵守共同