城市反恐安全区划与等级研究

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1、兰州大掌掌报(社会科掌版)第36卷第2期2021年3月Journal of Lanzhou University(Social Sciences)V0136 No2Mar2021反恐与因家平安研宄专题特约主持人：杨恕教授主持人语当前，恐怖主义已对国际政治秩序和许多国家的正常社会生活造成极 大损害。911事件在全球范围内使多数人看到了恐怖主义的威胁，也使 国际社会在反恐方面达成广泛的共识。国际社会与恐怖主义之间的斗争已 成为人类历史上最广泛的一场斗争。这场斗争对于维护世界和平，促进社 会开展，保卫国家平安，保护公众的生命财产平安具有重要意义。中国是受恐怖主义严重威胁的国家之一。为此，积极参与了同

2、相关国 家和国际组织的反恐合作，特别是在上海合作组织框架内确立了以打击恐 怖主义、分裂主义和极端主义为核心的平安合作。事实说明，国内恐怖势 力及其与国际恐怖势力组成的联合势力，已把国内的重要目标和在国内举 行的重要国际活动作为攻击对象。对此我们必须高度警惕，加强防范，严厉打击，务必取得斗争的胜利。911事件以来，在各国的努力下，反恐工作取得了一系列进展，恐怖 主义遭受到了严厉打击，一些恐怖主义势力受到了一定程度的削弱。但恐 怖主义并没有被消灭，在一些地区甚至还有进一步开展的趋势。要认识到， 反恐不可能速战速胜，这是一场长期的艰苦斗争。近年来，在城市特别是大城市内的恐怖活动越来越多，不少国家、主

3、 要是兴旺国家对反恐的公众参与越来越重视，一些新型的恐怖主义，如网 络恐怖主义也日益受到关注。为了使大家对反恐工作有所了解，我们组织 了这个栏目，它包括了三篇论文。?城市反恐平安的等级与区划研究?一文 针对大中城市的特征和受恐怖主义威胁的不同，提出了对不同城市进行安 全等级划分，同时对城市进行分区，建立城市平安的等级分区体系的意见， 论述了进行划分所依据的量化指标原那么。这一方法的目的是力求最有效地 配置资源，提高城市反恐的效能。?反恐与公众参与?论述了反恐的必要 性，介绍了一些国家的做法和经验，说明公众是否参与在很大程度上决定了反恐斗争的效果。网络恐怖主义是一种新型的恐怖主义，随着信息化社会

4、的开展，网络恐怖主义将给社会带来越来越多的危害。?美国的反网络 恐怖主义战略研究?一文强调了反对网络恐怖主义的重要性，比拟系统地 介绍了美国反对网络恐怖主义的战略和措施。反对恐怖主义、分裂主义和极端主义，维护国家平安和公众财产平安， 还有许多事情要做，还有许多问题值得探讨。我们欢送有志于此的学人参 与进来，一起将这一研究推向深入。万方数据兰州大掌掌报(社会科掌版)第36卷第2期2021年3月Journal of Lanzhou University(Social Sciences)V0136 No2Mar2021城市反恐平安区划与等级研究杨恕焦一强(兰州大学中亚研完所，甘肃兰州730000)X

5、；oooooo=oo：=X=X=XXX=ooooooo号之乏=乏=号=芝=乏乏=乏焉芝芝=芝=乏=内容摘要：当前，恐怖主义发生了新的变化。城市越来越成为恐怖袭击的重要目标。城市反恐体 系的构建成为维护公共平安的根底。由于反恐资源和受威胁程度的差异，不可能对所有城市进行 相同标准的反恐配置。本文提出了对城市进行分等、划区的思路及其量化指标的原那么，以求更合 理地配置资源，建立更有效的城市反恐系统。关键词：城市；反恐；平安中图分类号：D8155 文献标识码：一A 文章编号：1000-2804(2021)0釜008305(一)恐怖主义的新特征政治主张泛化。从恐怖主义攻击目标泛化来看，它 “911事件

6、后，虽然国际社会在反恐问题上付 已经没有明确的政治目的了，我们只能拿“反对全人出了诸多努力，但恐怖主义并未被铲除。相反，适 类来说明它的政治目的。 应国际形势的演变，恐怖主义也随之发生了新的变总而言之，攻击目标、攻击手段、攻击载体的复 化。总体而言，当前恐怖主义主要表现出以下新的杂化，攻击动机的大规模杀伤化，攻击工具的高技 特征：(1)恐怖主义在攻击目标上的泛化。它已将攻术化，恐怖组织的网络化及其政治主张的泛化，使 击目标由传统的政府、军事、领袖或者著名政治人得当前恐怖主义的隐蔽性、危害性大大增强。面对 物扩大到所有能实现恐怖主义目的的对象上。而且恐怖主义的新特征，我们也应制定新的战略，提高

7、随着传统政治、军事目标防范措施的增强，以无辜反恐斗争的成效。任何恐怖袭击的发生必然要以一 民众为主要目标的泛化趋势日益增强。(2)在攻击定的地理空间(或网络空间)为载体，必然要谋求恐 手段上，可能用民用工具攻击民用目标。这种袭击怖气氛在民众心理中的扩散。所以，以地理座标构 方式，使得恐怖主义更具隐蔽性。“911事件中恐建反恐体系更具主动性和针对性。无论从人、物密 怖分子劫持民航班机撞击世贸大厦就是一个突出的集度，恐怖主义的目的性，还是恐怖事件发生的频 例子，在整个过程中没有开一枪，没有发一弹。(3)率统计来看，城市都是反恐工作的重点区域。所以， 恐怖主义与宗教的联系更加紧密。这主要与苏联解 以

8、城市地理座标构建反恐体系应该成为我国反恐安 体后世界范围的宗教复兴环境下宗教极端主义与恐全体系的根底。 怖主义的共生、结合有关。(4)使用恐怖手段的载体 (二)城市反恐平安 发生了较大变化。如以妇女、儿童作为恐怖工具的1城市反恐平安的概念。城市是人口、产业、财 载体。(5)追求对平民的大规模杀伤。如果说传统的富的高度集聚地，是现代经济社会最集中、最活泼 恐怖主义是“杀伤一定的人，让更多的人看。那么的核心地域，是现代社会人们生产和生活的主要场 如今的恐怖主义是“杀伤更多的人，让更多的人感到所。但是，影响城市公共平安的因素多、威胁大，单 恐惧。这种做法，使恐怖主义更加陷入到反人类的体的灾害极易引发

9、系列灾害，损失会因人群的聚集 罪恶深渊之中。(6)谋求使用高技术武器作为攻击而被放大。城市公共平安已经成为保障城市居民生 工具，包括核、生化武器等。这直接源于恐怖主义命财产，保护经济建设持续、稳定开展和社会安定 追求更大规模杀伤的罪恶目的。(7)恐怖组织组织团结的根本条件。 结构的网络化。为适应国际反恐合力的打压及恐怖城市公共平安专门研究城市由于人为因素和自 主义国际化的趋势，恐怖组织的结构已从传统的金然因素导致的事故灾害、及其对城市带来的风险【1】。 字塔式的层级结构演变为网络化的组织结构，这种维护城市公共平安是城市社会开展领域的重要课 结构有多渠道的联系，却没有明确的附属关系。(8)题，它

10、是由政府提供的充分防御各种危及人民群众收稿日期：2007-1108 作者简介：杨恕(1947一)，男，河北清河人，教授，从事中亚及地缘政治研究万方数据兰州大掌掌报(社会科掌版)2021第2期生命和财产平安的灾害、事故或事件的发生，以维 起点，因而全面主动地对恐怖活动行为信息的掌握 持社会稳定的城市保障体系。“911事件以后，恐 和控制，必须在城市建立必要的监控、预警系统。但 怖袭击逐渐成为城市公共平安研究的重点。城市反是，考虑到城市区域范围广、人口稠密、功能复杂等 恐平安是城市公共平安体系的一局部，是指防范、特点，且城市内人口、政治经济资源的分布也存在 应对针对城市目标的恐怖袭击，满足城市中人

11、员、 巨大的非均衡性，对城市所有区域进行整体监视和 财产、城市生命线和其他重要设施的平安需求的系控制，工程浩大，本钱过高，缺乏现实的可行性。我 统。从反恐平安的角度来看，城市作为一个系统具 国城市的人口、规模、政治经济地位各异，也使得我 有聚集性、脆弱性和敏感性等特点，不仅系统由于们不可能对所有城市实行统一的、高强度的反恐标 聚集性而使风险后果被放大，由于脆弱性而使系统准。现实的情况是，由于缺乏指标化的等级体系，国 易受攻击和破坏，由于敏感性而使系统的风险易被 内城市的反恐监控存在着盲目性和缺乏层次性等问 激化及猝变，而且系统的聚集性增加了系统的脆弱题。影响了城市反恐平安工作的效率。 性，系统

12、的脆弱性又增强了系统的敏感性。我们认为，必须从以前那种相对低效的监控布2城市反恐平安的状况。当代恐怖主义开展的 局方案中吸取经验，实现反恐资源的科学配置和对 一个重要态势是以城市、特别是以大城市为袭击目 反恐重要区域的重点防范。确立城市反恐平安区划 标。据美国国务院发布的?2001年度全球恐怖主义 与等级的目的，就在于以划分科学、层次清晰、重 形势报告?显示，1993年至2000年，所有因恐怖袭 点突出的城市分区等级方案作为实施城市监控的基 击而受伤者中，城市人口占94，而死亡者中，城 础，也即通过对城市反恐进行区域等级划分，确立 市人口占61。1998年之后，发生在城市中的恐怖 城市不同区域

13、的不同等级，找出重点防御监控区域， 袭击成倍增长。在恐怖主义攻击目标泛化的情况下， 从而在实施各种防御、预警措施时突出重点，更有 城市所携带的政治、经济、文化、历史等有形无形的 效地分配人员、设备等资源。同时，通过确立指标 价值都使它成为恐怖袭击的“理想目标。城市人口 化的反恐平安等级划分标准，使各城市可以根据这 密集、空间狭小，极易造成巨大的杀伤和破坏，这也 一统一而灵活的标准，确立本城市的平安等级区划， 是追求大规模杀伤的新恐怖主义更倾向选择大城市 从而有效开展本城市的反恐监控工作。 的重要原因。城市便利的交通、通讯设施及大量的并且，基于城市平安等级区划根底上的监控，能 人员流动，为恐怖活

14、动提供了便利的活动条件和足 够对各种城市突发事件和自然灾害进行预警和及时 够的隐蔽空间，这同时也满足了新恐怖主义国际化、 的应对，因而有广泛的用途。从更广的角度而言，建 攻击载体业余化等要求。另外，由于城市中重要的 立城市反恐平安区划等级体系的研究可以为相关部 政治、军事目标反恐安防不断加强，恐怖组织会转 门建立城市平安体系规划提供决策依据，对城市恐 而选择其附近的连带目标(即平安、军事、政治目标怖主义风险的控制提供理论指导，最终提高城市反 附近的民事目标)实施攻击，以制造更大的效应。恐平安管理水平，防范针对城市的重大恐怖袭击事虽然我国城市未曾遭遇大规模的恐怖袭击，但 件的发生，并将对促进城市

15、经济可持续开展和社会 是仍然面I临着现实的恐怖主义威胁，具体是：第一， 稳定起重要作用，因此具有巨大的经济效益和显著 国内民族分裂主义、恐怖主义势力，及其与国际恐的社会效益。 怖主义势力、宗教极端主义结成的联合势力，是我4国内外研究现状与趋势。城市反恐平安是一 国面临的最严重的恐怖主义威胁；第二，邪教可能个关系社会开展的重大课题。在理论研究方面：美 会以恐怖主义的方式对国家政权提出挑战；第三， 国规划界在“911事件发生后，迅速做出反响，讨 转型过程中一些社会问题的恶性开展可能使一些人 论较多的是恐怖主义根源治理以及对城市空间结构采取恐怖的手段攻击社会；第四，随着我国对国际 的反思，特别针对高

16、度集聚的城市CBD的平安问题 反恐合作参与程度的提高，国际恐怖主义势力有可 研究【2J。2001年由John JKiefer完成的博士论文“城 能把我国作为目标，或以在中国举行的重要国际活 市恐怖主义：减轻针对国内城市环境恐怖袭击的战 动作为目标。结合如今恐怖袭击对象城市化的现状， 略，运用多种定性研究方法，研究了在美国的恐怖 我国城市的反恐工作不能掉以轻心，完备的城市反 主义分子针对城市目标所采用的袭击方式，袭击城 恐体系是反恐的有效手段。 市建筑环境的原因，可能袭击的目标以及可能采取 3建立城市反恐平安区划等级的重要性。城市的应对措施【3】。在国内，为应对危及城市公共平安的 是我国反恐和平

17、安防范的重中之重。反恐工作的始危机，我国启动了“城市公共平安规划与应急预案编万方数据杨恕焦一强城市反恐平安区划与等级研究 制及其关键技术研究等“十五国家科技攻关方案这是确立区划等级指标的根底。课题。南开大学公共平安研究中心在风险分析、应城市平安状况的客观性：首先，相对于农村和 急管理、平安规划、模拟预测以及环境平安等研究 郊区，城市有着明显的区域聚集性，人口、物质财富 领域内取得了较大进展【4l。在城市反恐平安方面，部 及政治、经济、文化资源聚集。但是，这种聚集在时 分学者已开始致力于对城市设施遭恐怖袭击的风险 间和空间分布上，又呈现出一定时空上的高度密集 分析【5】。 性。这一具体的时空分布

18、，是我们研究的主要立足 在实践上，世界各国在“91l事件后，纷纷加点。其次，城市是一个完备的功能系统。任何一个功 强了城市反恐工作的力度，而在建立城市反恐平安 能系统遭破坏，都可能造成城市的瘫痪，这正是城 等级体系方面，国际上尚无统一制度标准的先例。雅 市反恐的关键点。再次，城市是一个紧密的心理共 典、芝加哥、莫斯科等城市虽然也建立了较为系统 同体。个体间活动联系的紧密性和个体生活的相似 的反恐监控机制，但是这些都是在单一城市内监控，性，使得城市个体的心理平安承受力较弱。这种脆 并没有确立全国统一的反恐平安等级。据了解，俄 弱性在城市的空间限制和兴旺的媒体宣传下，极易 罗斯学者提出了区域反恐的

19、设想，美国也在进行以 引发恐慌。最后，城市群体关系的敏感性。中国城市 中心城市为重点的反恐体系建设，但都还没有建立 内的农民工群体、少数民族群体、宗教群体、下岗工 全国分等级反恐平安体系的方案。而国内，虽然很 人群体等在特殊情况下极易成为危及城市平安的不多城市也建立了相应的反恐部门，但仅是进行过一稳定因素。 些应急性的反恐演习，预防性的城市监控仅局限于恐怖袭击的目的性：首先，恐怖组织可能以人 个别的交通管理和公共场所上。我国城市反恐平安 口、物质财富密集区域为目标发动袭击，以造成大 监控工作的滞后，主要源自于缺乏系统、可行的安规模的杀伤和破坏。其次，在重要政治目标防范严 全等级标准，不仅使得监

20、控工作无法有效开展，也密的情况下，恐怖组织可能对其连带目标发动袭击。 造成了反恐资源的非科学配置。所以，我们的城市 以制造同等的政治影响。再次，恐怖组织可以破坏 反恐平安等级的划分研究，不仅具有一定的国际领城市重要的功能系统，从而瘫痪城市。第四，恐怖 先性，更是源于我国城市反恐监控工作的紧迫性。组织还可以对城市标志性建筑或敏感设施(如教堂、(三)城市反恐平安区划与等级剧院、电视台等)进行破坏，以动摇市民信心或引发 城市功能区指城市中各种物质要素，如住宅、工民族、宗教冲突等。第五，恐怖组织可能对市民心理 厂、公共设施、绿地等按不同功能进行分区布置组承受能力最弱、恐怖效应扩散最迅速的区域发动袭成一

21、个相互联系的有机整体【6】。城市反恐平安区划 击，以制造最大的恐怖效果。 与等级是在城市规划的功能分区、城市遭恐怖袭击 (2)分析方法。 风险评价等根底上，针对面临的恐怖袭击风险进行定量分析法：例如对一定时间与空间内人员流 监管、控制的区划。城市反恐平安区划与等级是实 量、密度及其占全市人口的比例，社会平安事件的 施城市反恐监控的前提和根底。我们根据城市功能 发生次数，爆炸事件造成的人员伤亡与财产损失等， 区的性质，人口、财富的流量与密度，区域设施的防都可以采用定量分析法，并对具体数量进行排序。 护力，恐怖组织袭击的目的性等因素，划分和确定定性分析法：例如对政治单位的层级，可以采用 城市反恐平

22、安的区划与等级。 中央一省一市一县区，进行定性分析法划分层1城市反恐平安风险分析。级；对于恐怖组织对城市目标发动恐怖袭击的目的(1)分析指标。在恐怖袭击威胁确定存在的前性，主要是依据国内外恐怖主义开展的现状、规律 提下，城市各区域遭恐怖袭击的风险可以表述为城进行定性分析。 市平安状况的客观性O与恐怖袭击的目的性，的函矩阵分析法：主要是对各区划层级进行比拟和 数：综合分析。例如，某一区域按照某种划分方法，它属晚=f(o，I)于高层级，而按照另外一种划分方法，它可能属于Ro特定区域遭恐怖袭击的风险；低层级。对两种划分方法进行矩阵分析，可能得出 0区域平安状况的客观性；这一区域属于中等层级。卜q怖袭

23、击的目的性。2对城市的初步区划：(1)按照城市平安状况城市区域遭受恐怖袭击的风险分析主要包括对的客观性进行分区(表1)。(2)按照恐怖袭击的目 城市平安状况客观性分析、恐怖袭击目的性分析，的性进行分区(表2)。万方数据兰州大掌学报(社会科掌版)2021第2期表1城市平安状况分区区划指标区划层级按照人员、交通工具、物质财富等的流量和密度划分高密集区、中密集区、低密集区 按照城市各系统功能的重要性划分政治功能系统，经济、生活功能系统、附属功能系统 按照恐怖袭击可能造成的社会心理影响的强弱进行划分 强影响区、中等影响区、弱影响区 根据公众群体之间关系的融洽程度进行划分关系紧张区、关系一般区、关系融洽

24、区 根据防御力水平划分高防护区、中等防护区、低防护区 根据社会平安事件爆发的区域特征进行划分大规模群体性事件高发区、大规模群体性事件低发区表2恐怖袭击目的性分区性、定量与矩阵分析(图1，表4)。区划指标区划层级(1)低等级防范区。即在按照城市平安状况的欲造成大规模的杀吸引力目标、潜在客观性进行分区和按照恐怖袭击的目的性进行分区伤和破坏目标、可能目标中都处在比拟低层级的区域，不仅人员、财富的聚破坏城市功能系统，吸引力目标、潜在瘫痪城市目标、可能目标集度比拟低，在城市功能体系中居于相对次要的地制造恐怖气氛吸引力目标、潜在位，民众的心理承受能力较强，不关系到民族、宗教目标、可能目标关系，或者自身的防

25、护能力就非常强等，而且恐怖组袭击敏感设施或场吸引力目标、潜在织即使出于瘫痪城市、制造杀伤和恐慌等目的，对所。引发冲突目标、可能目标袭击重要目标的连吸引力目标、潜在其发动袭击的可能性较低的区域。如：城市绿化带、带目标目标、可能目标垃圾处理场、废弃设施、未利用的区域设施、戒备森引爆社会平安问题吸引力目标、潜在严的武装部门等。目标、可能目标表3综合分区定级平安客观性区划目的性(如流量和密度指标)黑色|I域：高等级防范|x(点)高密集中密集低密集深灰色区域：中等级防范区吸引力目标HHM灰色1)：域：低等级防范J潜在目标HML可能目标MLL图1防范区示意图H：高等级防范区；M：中等级防范区；L：低等级防

26、范区这仅是一种可能，(2)中等级防范区。即在按照城市平安状况的还要与其他区划进行综合分析客观性进行分区和按照恐怖袭击的目的性进行分区 中都处在中等或以上层级的区域，人员密集而且担3综合分区定级。以上不同依据的划分方法划负较为重要的城市功能，一旦受到攻击，容易造成分的区域并不是截然迥异的，根据城市平安状况的 重大人员伤亡并引起群众恐慌，可能危及城市平安、 客观性，各指标划分出的区域是相互交叉的；根据 秩序和稳定的区域，并且是恐怖组织潜在的或有吸 恐怖袭击目的性，各指标划分出的各种目标区域也 引力的袭击目标的区域，归类为城市反恐平安中等 是相互交叉的而且前两者划分出来的区域亦是局部 级防范区。 重

27、合的。例如，大型购物中心，在按城市平安客观性(3)高等级防范区、防范点。在前两级划分的基 各指标划分出的区域里，既属于高密集区，又属于 础上，我们运用定性与定量标准相结合的方法(如流 重要经济功能系统，还属于低防护区等，而它在按 量、密度与全市人口比，政治、军事等级，破坏的危 恐怖袭击目的性各指标划分出的目标区域里，又属 害性，事件的发生频率等)，将城市平安客观性与恐 于欲造成大规模杀伤和破坏、制造恐怖气氛等目的 怖袭击目的性分区中根本都处于最高等级的区域综 的吸引力目标。根据以上两种分区，进行叠加，在定 合归纳出城市的高等级防范区、防范点，作为整个 性、定量和矩阵综合分析后，可以得出整个城市

28、的 城市平安等级中的最高等级的核心区域。例如，高 反恐区划等级。需要指出的是，根据其中一种划分 峰时期拥挤的公交车，就属于高等级的防范点，因 方法的某一指标划分出来的低等级区域，并非就一 为它在城市平安客观性与恐怖袭击目的性分区中都 定属于低等级防范区，而是要与其他指标、其他划处于最高等级，不仅人员密集、功能重要、防护力和 分方法划分出来的区域进行叠加。并进行充分的定 民众心理承受力弱，而且对恐怖组织而言，袭击公万方数据杨恕焦一强城市反恐平安区划与等级研究 87交车可以造成重大人员伤亡、引发民众恐慌，甚至 度商业点，高等级政治部门的连带点，城市根底设 瘫痪城市公交系统。施系统网的关键点，社会平

29、安问题高发点，防护、民高等级防范区、防范点具体包括：高流量、高密众心理脆弱点和临时性的核心防范点。表4城市反恐平安区划与等级(四)本研究的重点与难点城市反恐平安等级区划研究的难点，主要表现 城市反恐平安区划与等级研究，主要涉及对不在等级区划的静态性与恐怖袭击区域选择的动态性 同区域的定性与定量研究。定性的研究相比照拟简之间的矛盾。虽然我们根据平安等级的区划确定重 单，而定量(如测定具体区域人口、物资财富的具体点的防范区域，可以有力防范恐怖袭击，并能最大 流量、密度及事件的发生频率等)分析，那么成为区划限度减少恐怖袭击造成的损失，但是我们仍无法因 等级的最重要的指标。对具体指标的实地定量测量，此

30、杜绝恐怖活动。所以，我们仍需在对静态等级区 不仅需要消耗巨大的人力与时间，更需要跨部门的域重点防范的同时。补充动态监控和反恐力量。如合作与先进的技术设备的支持。建立地区性的或跨省区的机动反恐力量等。参考文献【1】1刘茂，赵国敏，陈庚建立城市公共平安系统的研究【J】中国公共平安学术卷，2005(1)：10-18【2】张庭伟恐怖分子袭击后的美国规划建筑界c城市规划汇刊上海：同济大学出版社，2002：37-39【31 Kiefer J JUrban Terrorism：Strategies for mitigating terrorist attacks against the domestic u

31、rban environmentDOld Dominion University：doctoral dissertation，2001f4】南开大学城市公共平安研究中心研究成果概述DBOL2007-02一05 ：safetynankaieducnShowArticleasp?ArticlelD=72&ArticlePage=1【5】5张峥，吴宗之，刘茂设施遭恐怖袭击的风险分析方法探讨J1_中国平安科学学报，2003(7)：60-62 6】吴越，康光宗，杨禹华长株潭城市群核心区重大危险源平安规划研究J中国平安科学学报，2006(4)：121124Regional Security Distrib

32、ution and Rating in Urban Areas for the Purpose of Anti-TerrorismYANG ShuJIA O hqiang(Institute for Central Asian Studies，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China)Abstract：Since the target of the terrorist attack is nOW shifting to citiesthe anti-terrorist security system estab- lishment is becoming

33、increasingly important to ensure the safety of the urban publicThe imbalance of antiterrorist resources and threat entails a varied security resource distributionThe paper suggests ways of district classification， rating，and indices for this rating in the course of establishing a sound anti-terrorist security system，Keywords：city；antiterrorism；security(责任编辑：贾宜)万方数据