我国国有商业银行内部控制存在的问题及对策研究

《我国国有商业银行内部控制存在的问题及对策研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国国有商业银行内部控制存在的问题及对策研究（64页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、郑州大学硕士学位论文我国国有商业银行内部控制存在的问题及对策研究姓名：张秀霞申请学位级别：硕士专业：工商管理导教师：芮玉巧20070501引言1、研究的背景、目的和意义20世纪90年代以来，一系列国外和国内商业银行经营失败的案例，震惊了金融界。 如：19年2月26日，具有230多年历史的英国巴林银行由于违规交易，形成巨额亏 损，并最终导致破产；而距巴林事件仅7个月，日本大和银行由于炒卖美国长期国库券， 亏损额高达11亿美元，被迫与住友合并。国内商亚银行同样也出现多起巨额案件，如1 2005年1月，中国银行哈尔滨河松街支行的“髙山案件”，银行内部员工伙同外部诈骗 分子洗劫银行资金6亿元，给国家和

2、企业造成重大损失。国外和国内商业银行这些案件的发生，虽然有各种各样的外部和内部因素，但是究 其根本原因，归根结底是银行内控制度存在缺陷或现有内控制度执行不力，使得银行资 产遭受巨大损失。现代商业银行己发展成为规模庞大、结构复杂、业务多元、运行严密 的有机系统，这对商业银行的经营管理提出了更髙的要求，而银行的脆弱性和银行业危 机已成为全球化的经济问题。只有通过加强内部控制，才能更好地维护银行的生存和发目前，世界各国商业银行都建立了自己的内部控制体系，如德国典型全能银行制下 的内控制度最突出的特点是“四只眼原则”，也就是业务交叉核对，资产双重控制和双 人签字。美国则采取分业监管下的内控制度，大大扩

3、展了内部控制的范畴，把内部控制 的职能延伸到与会计和财务部门直接或间接相关的职能当中1。相应地，2002年9月18日，中国人民银行在吸收了企业内部控制的国际先进理论 成果，并充分考虑我S商业银行实际情况的基础上，发布了商业银行内部控制指引， 对商业银行内部控制做出了明确的定义。2004年12月，中国银监会颁布了商业银行 内部控制评价试行办法，明确指出风险控制应建立在有效的内控识别与评估基础之上。 国内各商业银行依据商业银行内部控制指引和商业银行内部控制评价试行办 法，均已初步建立了自己的内部控制制度，实施了内部控制，建立了内部控制预警系 统，能够及时发现经营过程中的问题所在，为有效地防范经营风

4、险提供了重要的制度保 证。但是，由于历史和现实的原因，国有商业银行的内控机制，在具体的制度制定和制金触机构内部控制比较研究度执行环节依然存在相当多的缺陷，尤其是由于受传统体制的影响，管理人员对现代管 理理论与方法，特别是对现代商业银行经营管理思想缺乏系统的理解，直接导致国内各 商业银行在以往一个时期的经营和管理中，只注意扩大经营规模，而不注重内部控制机 制的建立和完善，片面地将内部控制机制建设理解为整章建制。可以这样说：我国商业 银行的内部控制机制还很薄弱。更为严唆的现实是：2007年，中国已经取消对外资银行办理外币业务、人民币业 务营业许可方面的限制，中国银行业将直接面临资金实力雄厚、业务范

5、围广泛、管理先 进的外资银行的激烈竞争。本人作为一名国有商业银行的审计人员，长期从事内部控制的审计工作，熟知商业 银行内部控制体制和实施措施，在工作实践中，对商业银行内控机制实施中存在的一些 缺陷有比较深刻的体会，经过自已的思考和工作经验积累，对这些缺陷和问题的解决形 成了自己的想法，因此选择国有商业银内部控制存在的问题及对策研究作为自己的 毕业论文研究内容。由于我国国有商业银行内部控制体系建设的还处于起步阶段，相关的理论研究和实 践探索任务还很重。本文主要以中国农业银行内部控制系统作为研究对象，在研究和总 结我国商业银行内部控制理论与实践的基础上,借鉴国外商业银行内部控制建设的经验 教训，剖

6、析我国国有商业银行内部控制系统存在的问题，查找原因并提出解决的方案与 思路，力求对完善我国国有商业银行内部控制做出一定贡献， 2、内部控制产生和发展历程任何事物的产生都是在特定的条件下，基于某种需要而提出的，并且会遵循一定的 规律向前发舉。现代意义上的内部控制同样是在长期的经营实践过程中，伴随着组织对 内加强管理、对外满足社会需要的要求，而逐渐产生和发展起来的一种自我检查、自我 调整和自我约束的系统，它的发展凝聚了世界上古往今来的各种管理思想和实践经验。 综观内部控制理论与实践产生和发展的漫长演进历程,我们可以将内部控制的发展划分 为：内部牵制阶段、内部控制制度阶段、内部控制结构阶段、内部控制

7、整体框架阶段四 个阶段，(1)内部牵制阶段20世纪40年代前，内部控制系统最初实质上是一种内部牵制系统，采用内部牵制 的理由是基于以下两个基本设想:一是两个或两个以上的人或部门无意识地犯同样错误 的机会可能性很小；二是两个或两个以上的人或部门有意识无意识地合伙舞弊的可能性 也大大低于一个人或部门舞弊的可能性一般来说，内部牵制在实际操作中大致可分为四个方面，一是实物牵制，例如：把 重要保险柜销匙交给两个以上的工作人员持有：二是机械牵制，例如：保险柜的大门若 非桉正常程序操作就打不开；三是体制牵制，釆用双重控制措施；四是簿记牵制，采用 复式记账。这样的“内部牵制制度”本质上是规定有关经济业务或事项

8、的处理不能由一 个人或一个部门总揽全过程，实践证明其是合理、有效的，并在现代内控理论中占有重 要的地位。(2) 内部控制制度阶段20世纪40年代至70年代初在内部牵制思想的基础上，产生了内部控制制度的 概念。这个时期将内部控制划分为两个部分：内部会计控制和内部管理控制。其中内部 会计控制的作用是确保会计信息真实可靠、企业资产安全完整；内部管理控制是从企业 经营的角度出发确保企业的方针政策得到贯彻实施，提商企业的经营效率，实现企业整 体经营目标*(3) 内部控制结构阶段20世纪80年代以来，内部控制理论的研究又有了新的发展，人们对内部控制的研 究重点逐步从一般涵义向具体内容深化。通过实践，人们发

9、现在企业中，很难将内部会 计控制和管理控制分离开来，于是，出现了 “内部控制结构”的概念，强调“企业的内 部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策与程序”。此时，不 再区分会计控制和管理控制，而是将内部控制界定为控制环境、会计制度以及控制程序 三个部分。尽管在内部控制的这个发展阶段不再区分管理控制和会计控制，但是内部控 制仍旧包含了与企业经营效率和经营目标实现有关的内容，而不仅仅局限于保证会计信 息真实可靠与资产安全完整。“内部控制结构”与“内部控制制度”相比，突出了控制 环境的作用,这时人们已经认识到内部控制并不是孤立存在,而是置身于特定的环境中， 并且深受环境的影响。(4

10、) 内部控制整体框架阶段20世纪90年代，内部控制已成为企业管理科学化的重要标志，有关内部控制的研 究也更加深入，其中最具有里程碑的是COSO报告COSO报告首次把内部控制从 原来的平面结构发展为立体框架模式,代表着当时国际上在内部控制研究方面的最高水 平，是内部控制理论研究历史性的突破。COSO报告首次提出了内部控制系统（框架）概念，该报告指出，内部控制是企业 董事会、管理人员和其他职员实施的一个过程，其目的是为了提高锋营活动的效果和效 率，确保财务报告的可靠性，促使与适用的法律相符合而提供一种合理的保证。报告认为，内部控制由五个相互联系的要素组成，即：控制环境（controlenviron

11、ment)。它是指职员履行其控制责任、开展业务活动所 处的氛围，包括职员的品性和经营环境。它既是推动企业发展的动力，也是其他组成部 分的基础1。其中包括：企业道德和价值观、员工的信念和能力、企业文化、经营风格、 组织结构、授权和责任的划分、人力资源政策及执行。风险评估(riskassessment).它是指对影响作业目标达成的相关风险的辨认和分 析，其前提是目标的确定任何机构都将面临内部和外部风险，管理人员的责任就是 正确地识别和评估经营中所面临的各种风险，并采取一切必要的措施去降低风险。任何 机构对风险的管理水平，将会影响企业持续经营的能力。控制活动（controlactivities).它

12、是指企业制定并予以执行的政策和程序，以帮 助确保其用于处理影响目标达成的风险管理人员的指令得到有效落实它包括：业务 和经济活动的授权制，组织系统中的不相容职务的分离、设置和使用各种文件和记彔、 以及只有经授权的人方可接近某项资产或记录信息与沟通（informationand comimmicatioii)。它是指以一定形式和在一定的时 间段内获得的，为员工在执行、管理和控制作业过程中所需的信息以及信息的交换和 传递监控(monitoring).它是指评估内部控制运作质量的过程，包括持续性监控活动 和个别评估。所谓持续性监控活动是指营並过程中的例行监督，包括管理人员的日常管 理和监督以及职员执行

13、职务时所采取的其他行动；所谓个别评估是指事后直接针对内部 控制系统的有效性以全新的视点进行的评估本文主要是依据国内外内部控制己有的研究成果,借鉴国外商业银行内部控制的经 验教训，从内部控制的五个要素来论述我国国有商业银行内部控制存在的问题，分析其 产生的原因，并针对国有商业银行内部控制存在的问题提出解决的对策。3、论文结构和创新点 (1)论文的内容将分为三部分：第一章商业银行内部控制概述，描述何为内部控制以及内部控制系统，主要介绍了 商业银行内部控制系统的基本要素及相互关系，强调内部控制是一个系统；第二节主要 介绍了加强内部控制的必要性和意义：第三节介绍我国内部控制的建设历程。商业银行内部控制

14、第二章我国国有商业银行内部控制存在的问题和原因分析。参照内部控制的五个要 素，指出问题所在。“控制环境”方面包括：国有商业银行未建立完善的法人治理结构， 缺乏有效的监督制约机制；对内控制度的认识和执行不到位等。“风险评估”方面包括： 资本金不足，资产质量低下以及风险控制系统不健全等。“控制活动”方面运用实例及 案例主要从信贷、会计、财务三个方面说明了内部控制存在的问题。信息与沟通渠道不 畅通，监控方面包括：内部审计部门独立性和权威性不够，审计手段相对落后，审计成 本相对过高等问题。第三章完善国有商业银行内部控制的对策。将针对国有商业银行内控制度中存在的 问题，借鉴国外商业银行的先进经验，结合我

15、国的实际情况，提出应采取的对策，包括： 完善法人治理结构，普及内控文化，完善激励与约束机制，优化内部控制环境：推行经 济资本管理体系，培育科学的风险管理与评估体系；强化岗位分离和职责控制，完善决 策机制，梳理业务流程；建立畅通的信息交流与反馈系统；强化内部审计机制，创新审 计手段、降低审计成本等。 (2)本文的创新点在于：一是参照内部控制理论的五个要素,结合作者工作实际，依据大量事例和案例分析， 有针对性地指出了国有商业银行现行内部控制实践中存在的缺陷.二是在国内各商业银行的非现场审计方法均处于起步状态的现阶段，作者结合自己 的非现场审计工作，提出：应依托先进的信息化技术条件，大力加强非现场审

16、计手段 为现场审计提供强有力的依据和参考，突出审计重点和审计方向。非现场审计和现场审 计相结合的观点的提出和在内控中的应用，将可以极大地减轻审计工作强度，提髙审计 效率，降低审计成本。第一章商业银行内部控制概述1.1商业银行内部控制系统内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法， 对风险进行事前防范、事中控制和事后监督与纠正的动态过程和机制、该定义对商业 银行内部控制做出了明确而科学的界定，也为各商业银行制定具体的实施细则提供了比 较一致的标准。中国人民银行颁布的商业银行内部控制指引指出，内部控制的五个要素共同构 成了商业银行内部控制系统。内部控制系统是商业银行的“

17、免疫”系统其健康、有序、 高效运行，是商业银行实现价值增值的保障。1、商並银行内部控制系统的基本要素及相互关系商业银行内部控制包括内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、信息交流 与反馈、监督评价与纠正五个要素，这些要素的相互联结、相互作用就形成了内部控制 系统，如下图所示：监控侑息与沟通控制活动信息与沟通风险识别与评估控制环境从图中可以看出，为实现内部控制系统的目标，商业银行应当在培育一种积极的内 部控制环境的基础上，准确地识别和评估经营管理活动中所面临的各种风险，然后根据 这些风险采取适当的控制措施，并不断地对上述整个过程的适当性和有效性进行监督和 偏差纠正，商业银行的内部控制系统生成

18、传输各种数据、信息，为整个内部控制系统的 正常运行提供信息支持。商业银行内部控制指引从组成内部控制系统各要素关系看，内部控制环境是整个系统的基础，是影响商业 银行内部控制作用发挥的内部因素，表现为产权制度、公司治理、控制文化以及员工的 控制觉悟意识等“软控制”：风险识别与评估旨在发现和计量商业银行实现其目标的过 程中存在的不确定性，为控制活动指明方向：内部控制措施是商业银行内部控制的核心， 是具体实施内部控制的过程；信息交流与反饿为各个要素的沟通，引导内部控制系统有 效运行，确保控制目标的实现提供信息支持；监督评价纠正是董事会、监事会、高管层、 业务部门对内部控制的管理监督和内部审计部门对内部

19、控制的再监督、再评价与纠正偏 差活动的总称，处于内部控制系统的最顶层* 2、商业银行内部控制是一个系统系统是由相互作用和相互依赖的若干个要素结合而成的具有特定功能的有机整体。 商业银行的内部控制是一个系统，它具有系统的基本特征，有若干要素组成，各要素之 间，要素和整体、整体与环境之间，存在着相互作用和相互联系，有明确的目标，具有 特定的功能。将商业银行内部控制视为一个系统，可以防止孤立地、片面地看待内部控 制的各构成要素，将内部控制的各要素有机地结合在一起，发挥内部控制的整体功能。 内部控制作为一个系统，具有以下特征：(1) 整体性。内部控制系统是一个不可分割的整体，作为一个整体，内部控制的

20、系统功能大于各个要素的简单相加因此,建立商业银行内部控制系统要树立整体观念， 将内部控制各个要素有机联系起来，发挥整体功能，一切控制活动要为实现商业银行的目标服务。(2) 关联性。组成内部控制系统的各个要素之间是相互关联、相互制约的。建立商业银行内部控制系统必须注意其内部各要素之间的相互关联，既要密切配合，防止相 互脱节，又要相互制约。3、商业银行内部控制的系统原则(1) 全面性原则，内部控制应当滲透到商业银行各项业务过程和各个操作环节， 覆盖所有的部门和岗位，并由全体人员共同参加，如果在某一领域或环节出现内控的盲 点，那么，就可能造产生风险并直接影响到商业银行的正常经营。(2) 审慎性原则，

21、内部控制应当以防范凤险、审慎经营为出发点。商业银行的经 营管理，尤其是设立的新机构或幵办的新业务，均应当体现“内控优先”的要求。如果 仅强调和追求资产规模化和经营的效益化，而忽视对风险进行预先研究和事前防范，那 么其盈利能力就不可能持续下去。(3) 有效性原则。内部控制应当具有商度的权威性，任何人不得拥有不受内部控制约束的权力，因此，商业银行内部控制的全部机构和人员都应尊重内部控制的在关规 则，任何权力都不应得到无限的膨胀，任何经营管理上的缺陷都应当服从于内部控制。 (4)独立性原则内部控制的监督、评价部门应当独立于内部控制的建设、执行 部门，并有直接向董事会、监事会和髙级管理层报告的渠道。1

22、.2加强商业银行内部控制的必要性和意义1、银行内部控制体制的缺陷，是导致银行案件高发的制度因素 近年来，无论是国有银行还是股份制银行，大案、要案接二连三地发生，从2005 年至2006年下半年，银行业共处理涉案人员1887人，追究有关人员责任6624人，其 中领导责任2328人；累计发生各类案件1769件，涉案金额817709万元，分别为：经 济案件和违规经营案件1337件，涉案总金额201380万元，平均涉案金额为150.62万 元；盗窃案、抢窃案和诈骗案432件，涉案总金额616329万元,平均涉案金额为1426.69 万元在上述案件中，百万元以上案件461件，涉案金额774113万元，虽

23、然案件数量 只占总数量的26.06%,涉案金额占总金额的比例却髙达94.67%，平均涉案金额为 1679.20万元并且，不但四大国有商业银行，各股份制商业银行的案件情况也不容乐 观，这是我国银行业整体普遍存在的问题。1探究银行业案件发生的根源，可以发现：我国银行案件频发的重要原因，是银行内 部控制体系存在较多的问题和漏洞。般地，我国银行业案件大致可分为两类-(1) 银行高管或其它管理人员的贪污受贿。商业银行从行长到一般管理人员，基 本上都参照国家干部制度，与其行政级别挂钩。这一类犯罪可归因于缺乏对管理人员的 科学考核机制以及对其权力进行有效制约的监督机制(2) 银行工作人员利用银行管理和控制系

24、统上的漏洞，或掷用客户存款、伪造假 票据、伪造虚假存单盗取巨额资金，或勾结外人，通过“账外账”的方式从事违法活动， 给银行造成巨大损失。这主要归咎于银行内部对基层管理的松懈与严重失控，这些案件 发生的根本原因是银行内控机制的严重缺失近年来银行大案、要案频发，各种问题集中暴露，典型地说明了国内银行在内部 控制上存在的问题。健全内控制度、完善内控管理、加强内部控制、提高风险防范能力 比以往任何时候都更为重要，更为紧迫，行业案件堵16力加强，上半年成功堵截242件载于中华工商时报2006年8月3日因此，只有分析我国银行业内部控制体系存在的问题，并加以改进，才可能在案件 防范中取得胜利，对我国银行业的

25、顺利改制和上市准备也具有重要的意义。 2、加强和完番内部控制，是防范银行经营风险的根本途径 传统上，人们给银行的定位是“授受信用的中介机构”，但是，随着金融环境的变 迁、经营管理方式和手段的改进，商业银行已逐渐演进为“经营和管理风险的企业”。无论何种企业，在运营过程中都会面临特定的风险。但是，对于商业银行来讲，其 面临的风险种类更多、范围更广、影响更深，我国银行的经营风险直接关系着经济、金 融的稳定甚至国家的安全，这是由商业银行的性质和经营特点所决定的。(1) 商业银行是吸收存款、发放贷款以及提供其他金融中介服务的特殊企业。银 行在集中了社会闲置资金，并重新投入到社会中去参与经济活动、创造信用

26、的同时，也 将各行各业的风险都吸纳到了银行的经营中，所以，与其他企业拒绝、排斥和回避风险 不同，银行是在可接受的范围内主动地承担和经营着风险。(2) 银行经营的对象是货币资金及其衍生产品和服务，这就意味着银行业面临的 风险具有易发性和易损性的特点。银行运营赖以维系的基础其实非常脆弱，在整个资金 链条中，任何一个环节的断裂，都将造成银行经营上的风险。(3) 全球金融一体化趋势和市场经济的发展不断地催生新的金融需求和金融产品 创新，这种新的发展趋势在给银行带来更多利润的同时，也使银行面临的风险更加多样 化和复杂化。据国际货币基金组织统计，20世纪最后20年，有133个国家和地区在不 同阶段经历了银

27、行业的严重问题，发展中国家、工业化市场经济国家和所有转轨国家都 受到了影响，银行经营的脆弱性和银行业危机己成为个全球性问题。银行业的高风险特征决定了银行从诞生的那一天起就时时刻刻与各种各样的风险 相伴.因此，对于风险的识别、控制、计量、化解和管理从来就是商业银行永恒不变的 主题，银行对于风险管理和风险控制的能力也直接体现出其管理者的经营管理水平和银 行最终可获得的经营效益。与早期主要由流动性风险引发挤兑的银行风险不同，从20世纪80年代后，越来越 多的银行风险是因内部控制失效造成。美联储的研究表明，在1990-1991年破产的286 家银行中，有26%是内部犯罪造成的，有61%的破产银行存在内

28、部诈骗、非犯罪性违 规、内部贷款损失等管理问题1.巴塞尔委员会1997年在剖析英国巴林银行、法国里昂商业银行内部控制评价实施指南银行、日本大和银行等几起著名案例时也发现，导致这钱银行出现问题的主要原因就是 内部控制失效。这说明，即使在经济发达的西方国家，虽然拥有极为发达的自由市场经 济制度和严格的监管制度,加强和完善银行内部控制依然是一个关系到银行生死存亡的 严峻课题。3、加强和完善内部控制，是适应我国金融监管的客观需要我国银行业内部控制建设开始于20世纪90年代中期。1994年，国家明确了四大专 业银行向国有商业银行转轨的改革方向。1995年，商业银行法颁布，由此正式确立 了国有商业银行的公

29、司制法人主体地位鉴于当时频繁发生的国际银行业动荡与危机， 国内银行监管部门也开始研究和实施对我国银行业的内部风险控制。1997年和2002年， 人民银行先后颁布了加强金融机构内部控制的指导原则糊商业银行内部控制指引， 对我国商业银行加强内控管理提出了较为全面和系统的要求，近两年来，随着我国金融业对外开放和改革步伐的加快，银行监管部门对于商业银 行内控管理体系的健全也不断提出新的要求，先后颁布了银行业监督管理条例、中 央企业内部审计管理暂行办法和商业银行内部控制评价试行办法，明确要求商业 银行建立起系统、透明、文件化的内控体系，并根据法律法规和经营.环境的变化对内控 体系进行评审和改进，确保内控

30、体系的充分性、合规性、有效性和适宜性。以中国农亚 银行为例，农行被作为首批评价试点，从2005年8月开始，对农业银行总行和4个一 级分行进行内部控制评价；至2006年，农业银行对一级分行的内控评价已全面实施。 可以看出，通过加强银行内部控制，从而达到增强风险防范能力的g的，已经在国内外 银行业和监管当局形成共识。我国金融监管体制的日益完善和监管水平的不断提高，对金融企业内部管理提出了 更高的要求。作为银行业，只有建立严密的内部控制体系，才能不断适应金胜监管要求， 确保依法合规经营和更好地推进创新发展；才能真正贯彻落实好国家的经济金融方针政 策，在维护金融安全稳定、促进经济持续健康发展中发挥应有

31、的作用。4、加强和完蕃内部控制，是国有商业银行深化股份制度改革的一项重要任务 当前，在社会公众对金融改革关注程度不断提升的情况下，商业银行发生重大案件和风险损失，往往会引发公众对银行公司治理有效性的怀疑，从而导致银行的信誉和形 象受到损害。这对于以信誉为生存之本的商业银行来说，其间接或潜在损失往往会比案 件或风险给银行带来的直接损失大得多，有时甚至是无法估量的。国有商业银行改制为股份公司之后，还要创造条件实现境内外公开发行上市，接受 国内外资本市场和社会公众股东.的监督，这无疑对银行内控管理提出了更髙标准。如果 由于内控缺失或无效导致发生重大违法违规事件，不仅会影响业务市场，还会严重影响 投资

32、者的信心和股票市值，产生连锁性的负面效应。近年来银行业以及一些境内外上市 公司发生的重大案件及其带来的严重后果教训深刻，应当认真记取，引以为鉴。加强 内部控制、完善公司治理，事关国有商业银行股份制改革的成败和银行的长远可持续发 展1. 3国有商业银行内控制度建设历程国有商业银行内部控制发展起步较晚,其风险管理和内控机制是伴随着由国家专业 银行向国有商並银行转轨而逐步建立的，经历了从祐步建立、完善提髙、进一步深化的 发展过程，目前已建立了与自身业务相适应的规章制度体系和内控机制，已形成了较为 完善的内部控制体系。国有商业银行内控制度的建设历程大致可分为四个阶段。1、探索起步阶段1984年至199

33、7年这一段时期是国有商业银行内控制度建设的探索起步阶段。在国 有商业银行内部控制初期，采用双人临柜、相互牵制”的基本控制手段，采取换人复 核的方法，控制的目标是达到会计的“六相符”，即账账、账据、账款、账实、账表和 内外账的相符，1995年中华人民共和国中国人民银行法和中华人民共和国商业 银行法颁布，标志着中国国有商业银行金融法制建设和金融监管的开始，国有商业银 行开始商业化改革，内部控制提上管理日程。主要是制定了内部控制的各项规章制度， 如：会计基本制度、资产风险管理、领导干部离职审计制度等，为开展内部控制工作提 供了制度依据。2、起步构建阶段1998年至2001年这一段时期是国有商业银行内

34、控制度建设的起步构建阶段 1997 年5月，中国人民银行颁布了加强金融机构内部控制的指导原则，随后各国有商 业银行据此制定了各自的内部控制实施细则：初步建立了自己的内部控制制度，实 施了内部控制，明确各岗位、各经营部门、各监督机构的岗位职责建立了内部控制的 “三道防线”。3、快速发展阶段2002年至2004年这一段时期是国有商业银行内控制度建设的快速发展阶段=2002 年，中国人民银行发布了商业银行内部控制指引，对国有商业银行加强内部控制提 出了更高的要求，同时，随着内部控制五大要素的提出，国有商业银行内部控制的理念 发生了巨大的变化，内部控制成为各机构和银行全体员工的责任。各金融机构先后成立

35、了内部监督委员会，不新完善审计监督体制。按照以客户为中 心，以风险管理为主线的原则，重新规范了信贷业务的决策流程，加强了对信贷风险的 管理；在部分二级分行推行扁平化管理，撤并低效营业网点，精减内部机构设置，建立 了专业化、集中化的管理模式，提高了对系统的内部控制力；制定了一系列中间业务、 个人消费贷款贷后管理、个人理财业务、验资账户等新兴业务的管理办法，使制度的制 定跟得上业务的发展，填补了内控制度空白，及时控制经营发展中出现的风险；建立“统 管理、垂直领导、分级负责”的会计管理体系，制定统一的会计基本制度和会计核算 规定,实行会计主管委派制,监资受委派行严格执行各项财务规章制度及各项操作规程

36、， 并逐步实现由“人控”向“机控”转变。4、巩固完善阶段2005年以后是国有商业银行内控制度建设的巩固完善阶段。各国有商业银行己全 面启动内部控制体系建设，基本建立了适应业务发展的风险管理需要的内部控制整体框 架。建行、中行、工行已确立了股份改革后几年内控建设的各项目标，能够按照现代金 融企业要求，完善公司治理结构，建立相互制约的内部组织机构；引用国际化标准，对 各项规章制度进行梳理，及时清理完巷各项业务运作的过程，解决关联业务之间的制度 “盲区”，实现现代制度之间的“无缝对接”，实施内部评级、资本金管理等多项制度的 实践中的推广应用.正在积极推进股份制改革的农业银行也已建立起较为完善的内部控

37、制体系。农业银 行由于点多，广、管理链条长，风险防范和内部控制难度较大，因此一直十分重视加强 内部控制，尤其是近几年来，农行致力于构建科学透明的决策机制，强化业务流程管理， 严格授权管理和部门平行制约，加大审计监督力度，进行了一系列有效的改革和尝试， 内控建设取得了很大进展(1) 在重大经营决策上体现“内控优先的原则，努力推进决策程序的透明化最高管理层制定的经营管理决策直接决定着全行的经营战略和前进方向，农行在党委集体决策的基础上，成立了主要以专家构成的贷款审查委员会、资产负债管理委员会、 风险管理委员会、内部监督委员会等决策议事机构。这些委员会既是行长的决策咨询机 构，又是对行长行使权力的制

38、约机构(2) 制定了详尽的业务操作规程，强化了部门和岗位之间的平行制约在信贷管理上，农行在2000年制定出台了在系统内被称为“信贷新规则的一整套 制度规定，原有的各信贷部门被重新组合为前台客户部门和后台审査部门，后台部门的 主要职责就是对前台部门提交的贷款意向进行全方位审查监督。在柜台操作管理上针 对近年来金融系统结算类违规案件高发的问题，重新制定了严密的会计主管授权制度、 密码认证制度、事后复核制度等。农行已逐步实现了 “制度制约+机器制约，开发应用 了各项业务的在线检査系统、事后监督系统、风险预警系统等。(3) 以“三道防线”建设为主体，强化专业审计部门的监督职能农行构建了顺序递进的“三道

39、防线”内部控制体系，即以业务操作层岗位和部门职 责分离为基础的第一道防线、以业务部门自律监管为基础的第二道防线、以审计和监察 部门对各项业务全面实施再监督为基础的第三道防线在这三道防线中，专业审计部门 的第三道防线至关重要，其监督内容不仅仅是操作层的行为是否合规，而且对前两道防 线的尽职情况也发挥着重要监督作用。(4) 建立内控评价体系，从整体上对各行内控管理进行指导和监督目前，农行所有一级分行、二级分行和县级支行每年都要进行一次内部控制综合评 价，覆盖面100%。内部控制综合评价工作作为农行评估内控管理状况的重要工具、风 险防范的重要手段和内部控制体系的重要组成部分,在保证农业银行稳健经营方

40、面发挥 着重要作用。第二章我国国有商业银行内部控制存在的问题和原因分析近年来，各国有商业银行都非常重视加强内部控制系统建设，内部控制建设均取得 了很大程度的进步，对各行的业务经营和发展起到了积极的促进作用。但是，由于受内 外部等各种因素制约，g前的内部控制体系仍存在一定缺陷。总体来说，我国商业银行的内部控制水平不髙，与新巴塞尔资本协议和商业 银行内部控制指引的要求相比还有很大差距，在内部控制的实际执行过程中还存在一 些问题。如：内控建设目标还不明确，仍是一种被动合规为导向的内控制度；商业 银行自身免疫力不强，内部控制尚未形成科学、系统的制度体系，内部控制措施零散 内控制度执行力差，监督检查环节

41、的工作不到位，全面风险管理体系和机制远未形成； 先进风险评估工具的开发和应用还很不充分，风险的识别、计量、评估、预警、缓释 的能力还较为薄弱，特别是对操作风险的认识还不到位，防范操作风险的措施不足； 缺乏对主要业务环节的全面分析；内审独立性不够，内审作用未有效发挥；内控覆 盖不全面，只停留在主要业务层面和一些业务产品上，未延伸到整个银行活动的各个层 面和业务整个流程上，这些问题都是国有商业银行完善内部控制的难点和重点。我国在加入世贸组织以后，对国内银行业设定的5年过波期已经结束，国内银行将 在一个完全开放的市场环境下应对世界跨国银行的竞争。尽管5年来国有商业银行为了 应对这种严酷的竞争，已做了

42、大量工作，但由于体制和经营管理机制等诸多原因，整个 国内银行业的整体竞争能力仍不容乐观，其中一个重要原因是国内银行业的内部控制和 风险管理水平仍需进一步提高，特别是近年来国内银行业不断发生各类大案要案，更集 中地暴露出银行经营管理中存在的深层次问题。要有效地完善国有商业银行的内部控制体系，提髙国有商业银行的国际竞争力，首 先应对目前国有商业银行内控建设取得的成效和现状有一个清醒的认识，更重要的是从 中发现现行制度的缺陷和不足,并找出其之所以存在的深层次原因。只有在这个基础上， 才有可能做到“对症下药”，提出富有针对性的解决措施。下文将依据内部控制的五个要素，从控制环境、风险评估、控制活动、信息

43、与沟通、 监控等五个方面一一指出国有商业银行内控制度所存在的缺陷和不足。2.1控制环境：良好的内部控制环境尚未形成国有商业银行尚未构建起良好的内部控制环境，主要体现在：没有形成合理的产权 制度，法人治理结构不完蕃，没有形成良好的内部控制文化，内部机构设置尚不尽合理，内部激励机制尚需进一步完善。 2.1.1产权制度不合理我国国有商业银行现行的国有独资产权模式，形式上是由国家来代理和经营全民或 社会公众的共有财产，然后由国家政府部门通过转委托的形式将国有独资产权转委托给 银行的管理层进行经营活动。这样的产权所属关系从形式上看似乎是明晰的，但全民所 有其实是一个抽象的概念，同时全民作为委托人在法律上

44、也不具有操作性，从而导致事 实上的产权归属缺位，使得所有权人的权能无法实现。商业银行产权缺位可能导致以下不良后果-1、全民与政府的委托以及政府对银行管理层的转委托关系流于形式，形成银行经 营管理活动听命于政府以及受控于银行管理层“内部人”的局面。而政府直接参与银行 的经营决策必将导致银行经营目标的多重化，出现政府目标和银行自身目标冲突问题、 银行自身经营导向问题以及银行内部“官本位”文化风行等诸多问题2、国家既拥有国有银行的所有权，也拥有国有银行资本的使用权、收益权和处置 权，国家承担了国有银行的无限责任（国家发行特种国债补充国有银行的资本金、成立 资产管理公司剥离国有商业银行的不良资产便是很

45、好的例子），银行没有自己独立的经 济利益，控制经营风险的动力不足。3、国家在给予商业银行经营者很大权力的同时，往往忽略了给予相应的约束，诱 使经营者滥用权力，绕过或直接干预内部控制制度的现象时有发生。4、国家对国有商业银行的经营管理者缺乏资产保值与增值的制度约束与契约规定， 经营管理者健全内部控制制度的主观意愿不强。5、由于国有商业银行的剩余索取权基本上由国家所有，商业银行的盈利并不能作 为经营者的收入，导致经营者不会像私营企业业主那样为健全内部控制、追求利润最大 化付出全部时间与精力。再加上国有商业银行产权的多层次代理，进一步加剧了产权责 任不明的状况和国家与经营者之间的信息不对称，使经营者

46、更容易忽视或侵吞委托人的 利益。如一些银行机构自办公司、违规经营，赢利了则多发奖金，买房买车；资金收不 回来了，出了风险了，则全部甩给国家。更有甚者，即使是亏损累累的一些银行分支机 构，也想尽办法把一些赢利项目单列出来为小团体谋取利益，把坏账留给国家。2.1. 2法人治理结构改革还不到位在我国，由于产权所有者“缺位”，使得商业银行特别是国有独资商业银行治理结构与国外现代商业银行公司治理结构存在明显的区别。具体表现在：1、在经营管理方面，由于没有真实委托人，政府和银行作为“代理人”，其行为无 法受到真实委托人的监督与控制，形成了事实上商业银行管理者“内部人”完全控制银 行的局面。同时在这种体制下

47、，既作为代理人又作为委托人的上级行缺乏足够的动力去 监督下级行(代理人)的行为，加之委托代理链条过长，从总行到一级分行、二级分行、 支行、分理处、储蓄所等多个层次，管理效力逐级递减。2、在激励机制方面，主要实行的是“官本位”的激励机制，通过行政级别的升迁 而不是经济利益来实现激励，髙管层的任免很大程度上受到各级政府的影响。从而导致 银行高级管理层注重短期政绩，实际工作中的短期行为较明显。3、在监督机制方面，2000年以前，国家对国有独资商业银行的监督，体现在人民 银行、证监会、保监会、财税机关、审计机关等部门的工作中。2000年3月国务院颁 布国有重点金融机构监事会暂行条例，组建了国有金融机构

48、盟事会，对国有金融机 构的财务活动及董事、行长(经理)等主要负责人的经营管理行为进行监督.监事会的成 立强化了对国有独资商业银行经营者的监督，但由于缺乏真正意义上的股东监督和资本 市场的监督，从而无法从根本上杜绝银行内部资源配置扭曲，挥霍公款、铺张浪费、国 有资产流失等现象。2.1. 3内部控制文化尚未真正形成所谓内控文化，简而言之，就是银行在长期的内控管理活动中形成的，被大家普遍 所认同、进守的内部控制的价值理念和行为规范的总和：一是共同认可的价值理念；二 是共同遵守的管理规则；三是共同养成的行为习惯。良好的内控文化是内部控制的重要组成部分，也是内控制度的有益补充，甚至可以 在一定程度上弥补

49、制度设计上的缺陷。目前我国国有商业银行的内控文化还未真正形 成，很多管理人员特别是基层机构工作人员还未充分认识到内控和风险管理的内涵思 想上对内控制度重视不够。主要表现在-1、部分基层管理人员未真正理解和掌握商业银行内部控制内涵。经营管理者只是 简单地把内部控制理解为一般的“规章制度+执行”，理解为国家法律规章制度实施细则 的具体化，甚至把内部控制与管理、内部审计、会计检查等同起来，没有把内控思想真 正融入到经营管理中，未形成自觉的行动。2、对内控的认识存在偏差。商业银行内部控制的目的之一是为了确保自身发展战 略和经营发展目标的全面实施和充分实现,但是基层机构在实际运行中对此产生了认识 偏差，

50、认为内部控制与发展业务是对立的从而出现两种极端的现象-要么为了降低风 险缩小业务范围，如各行为了提高信贷资产质量，纷纷减少和限制对中小企业的贷款， 如四大国有商业银行发放的大量贷款，绝大部分投向了大企业和大项目：要么只追求业 务扩张、忽视风险控制，以至形成大量的风险，如各家银行早期办理的住房贷款和消费 贷款，为了扩大贷款规模、抢占市场份额，放宽对贷款申请人的资信审査，导致目前大 量的虚假个人贷款的产生，这些贷款大部分已形成不良。没有真正形成一个有效的、自觉的内控文化氛围,会直接导致规章制度执行力不强。 一些违规行为甚至在局部形成了小气候，使得上级的内控要求在这个局部小气候中显得 苍白无力。2.

51、1.4内部控制结构仍不完善目前，国有商业银行仍然存在着内部机构设置不合理而造成内部控制不严的情况。 主要表现为：1、部门职责不明晰。各国有商业银行都规定了各部门的内部岗位职责，但各管理 部门的岗位职责界定是粗线条的，各业务部门在具体行使职能时，存在职责不够明确的 现象，或者“齐抓共管”，或者“互相推矮”，未形成科学的协调与制约机制，内控制度在 各部门之间缺乏协调配合和信息沟通，难以有效发挥其控制作用。1、岗位设置和人力资源配置不尽合理。有些基层商业银行没有按照内控制度的要 求，在所增加业务品种的风险环节上合理配置有关人员，存在着岗位空缺，或者岗位人 员不合要求等问题。3、部门之间的内控整体功能

52、有待发挥。时常出现上级行的几个部门针对同一问题 (同一业务)对下级行进行重复检查，影响了内控工作效率。4、内部审计的垂直化改革需要加快，内部审计部门的独立性和权威性有待提高， 需要避免“査而不报，査而不纠”问题的发生。2. i. 5控制不足与控制分散的问题同时存在控制不足的问题主要体现在现有内控制度的空白点和执行中的漏洞上，控制制度尚 不健全，管理部门之间的衔接不充分。具体表现在：1、内控制度的建设滞后于业务的发展。随着商业银行业务创新步伐的加快，有些 内控制度的建设显得滞后，没有做到随着业务的发展和客观环境的变化而及时修订和完 善。一些新的业务在还没有制定出完善的操作规程和相应管理制度的情况

53、下具体的业 务就已经幵始实施，导致出现了风险控制真空。比如目前各行普遍推行的客户经理制， 由于片面考虑营销效果，没有充分考虑客户经理的素质、能力，对客户经理的行为缺乏 有效监督制约，容易形成客户经理为了自身利益，帮助客户违规办理存款、贷款业务及 结算业务，甚至容易出现内外勾结，引发案件；还有些制度缺乏可操作性，或是缺乏必 要的程序控制和违规处罚措施。2、内控制度不能全面覆盖所有风险点。现行某些制度办法、操作规程在风险防范 方面存在局限性，特别是一些分支机构，内部控制制度相当不完善，对一些重要业务的 管理存在盲点。比如各商业银行都开办了网上银行业务，虽然降低了经营成本和交易成 本，也为客户提供了

54、更好的经营模式：但是也会因为网络安全问题，给人们带来一些困 扰。2001年6月怨日中国人民银行发布实施的网上银行业务管理暂行办法是一部 中央银行对商业银行开展网上银行业务进行监管的条例，但是对于网上银行业务中的许 多问题并没有加以规定。因此应根裾网上银行的实际情况，制定网上银行操作运行的规 章制度显然己迫在眉睫。3、内控评价制度不够合理。目前各国有商业银行的绩效考核制度所设置的指标体 系不是很合理，存在单纯追求业务指标的情况，忽视对操作流程的合规性、经营的合规 性等方面的考核，容易形成追求利润最大化而忽略风险的情况。在业务拓展与风险防范 的关系上，激励机制扭曲，偏重抓规模、抓效益，过分强调“存

55、款立行”，“开拓生存发 展空间，往往忽视了内部控制，致使违规经营屡禁不止。综合以上几点，如果内控制度建设不能随形势变化及时补充和调整，就容易发生控 制不足的问题，形成空白和死角；有的制度操作性不强，给执行带来困难；有的制度滞 后于业务创新和环境变化，前瞻性和应变性不够，导致出现风险控制真空。控制分散的问题则主要表现为规章制度文件数量庞大，但分散于各类文件制度之 中，缺少系统性、整合性。规定虽多，但不能系统、完整地体现内部控制的本质要求。 例如，有些关键环节的控制关系设计不到位、控制不合理；有些业务的责任划分、审批、 核实、对账和审查等未能进行科学分工；有些管理制度政出多门，对同一项业务的要求

56、甚至有相互矛盾的部分，执行起来无所适从。内部控制不是若干管理制度简单的叠加、汇总和组合，它应该是一种机制，种注 重业务运作过程中部门之间、岗位之间以及业务环节之间，环环相扣、相互制约、相互 监督的制衡关系。完善目前的各种业务制度固然重要，但重视制度中岗位设置和岗位分 工的科学性、重视制约原则的体现、重视制度之间的配套和衔接同样非常重要212.1.6科学的内控澂励机制没有真正建立起来内部控制不仅要求建立科学合理的控制关系和约束机制，还需要建立有效的激励机 制。目前各国有商业银行对内部控制责任划分及内控成果的激励机制还需要进一步完 善，主要表现在：内部控制评价体系还不够全面，有的评价指标设置还不够

57、科学。这样 在评价判断一个行的内控状况并依此分配资源、进行奖惩时，就会存在一定误差和空白 点；一些行的内部控制结果没有充分体现在对其的考核中，考核往往仍然主要以业务经 营单一指标为主：有的评价体系即使体现了内控方面的内容，但所占比重过低，影响奖 惩效果；内部控制奖惩机制不够健全。这些问题均极大地制约了内部控制机制作用的发 挥。而目前各商业银行均奉行的“存款立行”，就是与内控激励机制所要达到的目标， 最为冲突的一种表现形式。“存款立行是20多年前我国银行粗放经营时提出的口号，可悲的是至今仍被一 些银行视为根本。从各金融大案的情况分析，涉案银行业机构绝大多数存在盲目追求发 展规模和速度，忽视风险防

58、范和发展质量的问题，为了追求暂时的高收益，过分注重业 务规模的扩张和利润增长/此外，不合理的考核机制也给犯罪分子以可乘之机。当前一 盛银行业机构以拓展存款作为对下级行的主要考核指标，为了实现考核指标，员工被迫 使用各种方法甚至通过违规操作来完成考核任务，从而埋下了很深的风险隐患；同时， 上级行对基层营业机构以拓展存款为目的的一些不合规行为较为放任，对一些“优秀” 营销人员的监督较为放松.这个指导思想误导、影响了银行各项工作的开展，是银行内 控效率低下，乃至银行案件大量发生的一个很重要的思想根源。比如携款潜逃的中国银 行黑龙江省河松街支行原行长高山，在长达7年的时间里，诈骗银行资金6亿多元，涉

59、及企业30多家，而这样的一个人，竟然一度被认为是组织存款能人，得到提拔，所在 机构也被升级。2. 2风险评估：未建立科学的风险评估和控制体系 2.2.1资本金不足、资产质量低下，加剧了国有银行的经营风险银行的自有资产在总资产当中的比例称为资产充足率。按照巴塞尔协议，银行 的资本充足率应当在8%以上，如果达不到这个标准就会影响银行的稳定性。由于四大商业银行是国家所有，为弥补资本金不足，财政部在1998年已经发行了 2700亿特别国债，用以充实国有商业银行的资本金。并使资本充足率当年达到了 8% 但由于随后银行资产急剧扩张、经营效益欠佳，加上呆账核销侵烛了银行资本金，这几 家银行资本充足率又出现下

60、降趋势。据有关统计资料，截止2003年底，包括政策性银 行在内，我国所有银行类金融机构的平均资本充足率仅为6.3%左右。其中：建设银行 的资本充足率为6.91%,工商银行的资本充足率为5.54%,只有中国银行的资本充足率 达到了规定标准，为8.15%，中国国有银行的平均资本充足率只有5.7%。世界十大银 行在1999年的资本充足率为11.5%花旗银行和美洲银行两大巨头的资本充足率都在 12%以上，瑞士信贷银行为19.1%。总体来说，我国国有银行的平均资本充足率离国际 先进银行的水平还有很大距离。中国银行业监督管理委员会(ChinaBankingRegulatoryCommission,简称：银

61、监会） 公布：截至2006年末，工农中建四大国有银行的不良贷款余额总计人民市1.05万亿元， 不良率为9,22%，较2006年年初时减少了 188.3亿元。2006年末中国12家股份制商业 银行的不良贷款总额达人民币1166.7亿元,不良率为2.81%，较年初减少了人民币306.2 亿元。农行不良贷款率为23.44%，五级分类不良贷款余额较上年下降42亿，较05年 末的26.17%下跌2.73个百分点，不良率23.8%。按照银监会的解释，国有银行不良贷款下降较多的主要原因是工行实行財务重组、 政策性剥离不良贷款所致通过财务重组，工行政策性剥离了 6340亿元不良贷款。 如果别除掉工行财务重组对

62、于主要商业银行不良贷款双降”的影响，2006年6月底， 主要商业银行不良贷款佘额将增至17977.3亿元，比年初增加794.8亿元；其中，国有 银行不良贷款余额将增至16474.7亿元，比年初增加723.8亿元。短短半年，国有银行 的不良贷款有如此增加，不能不令人担忧。另外，很多国内外专家预计，四大国有商业银行近年下降的不良贷款，很有可能在 若干年之后报复性地增加不良贷款的数额。因为近年来国有商业银行不良资产比例的下 降，并非是建立在完全改善国有银行运作机制、改善国有银行治理结构基础上的，而是 通过扩大贷款总量这个分母稀释所致。如：近几年来，各商业银行积极营销高速公路项 目，并为此发放了几十个

63、亿的贷款资金，据有关方面的统计资料显示，目前，部分高速 公路的项目的收入已不足于用来归还贷款，出现了还款危机，就河南省的情况来说，近 几年，河南省的公路建设发展迅速，为河南经济发展做出巨大的贡献，但是河南省公路 收费每年总额大约为72亿，在支付了贷款利息、养护费、收费亭和监控等设施建设费 用、职工工资、公用经费后，所能还贷的金额已经寥參无几，并且，前几年发放的贷款 已陆续到期，这对靠以收费站收取过路费为还款来源的公路投资贷款造成了很大的还贷 压力.根据以往的经验，在经济上升阶段投放的贷款，很容易在经济不景气的时候劣变 为不良贷款。之所以如此说，是因为自1999年剥离掉1.4万亿元不良资产后，至

64、2002 年，四大国有银行体系内又新增1.7万亿元不良资产，再退后一步说，四大银行的不良 资产状况虽有改善，但跟国际水平相比尚有差距，离国内银行上市的要求也有距离，因 为目前世界排位前100名银行的不良资产率大约为2至3%，而国内上市银行平均不良 率水平也在6%左右。2.2.2风险控制系统还不健全目前国有商业银行尚未建立完善的风险监测预警系统和内部风险评估模型，风险评 估技术人才也很缺乏。对新业务的开办、新机构的设立的风险识别和评估不够充分。风 险数据仓库不完备，信用风险特别是对集团客户信用风险分析跟不上风险管理的需要。 对市场风险、利率风险、汇率风险、操作风险等其他风险的评估仍处于起步阶段。

65、1、各行对业务的风险控制更多的还依赖于人为的检查监督。人为的内部控制，如 会计和储蓄业务的稽核、曰常的业务检查等，虽然能够对业务风险起到一定的降低作用， 但人控成本大，且容易发生疏漏；机器控制相比较来说，成本低且控制程序准确。但是 各行目前尚未在内部控制制度中建立起一套自动、高效、规范的计算机风险控制系统。 1、银行对风险的识别与评估缺乏科学的方法和创新手段。近年来，国有商业银行 在风险评估方面进行了积极探索，在信贷领域建立了较完善的风险分析制度，认真执行 贷款风险五级分类制度和贷款“三查”制度。但与国外先进商业银行相比，风险识别、 评估方法和手段还比较落后。风险识别与评估仍处于定性分析阶段，即使是信用风险的 定量分析也仅局限于对企业财务报表简单分析，风险预测仍是主观判断多，难以