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1、浅谈如何应对国有划拨土地使用权出让和 转让中存在的问题近年来， 随着机关、企事业单位和居住城镇的个人对划拨用地的出让和转让，划拨土地使用权转让呈上升趋势。例如,2007 年，隆阳区划拨土地使用权转让13.779 公顷，补缴土地出让金179.148 万元； 2008 年，划拨土地使用权转让12.708 公顷，补缴土地出让金485.294 万元， 划拨土地使用权交易2008 年比上年下降 1.071 公顷， 而补缴土地出让金比上年增加306.146 万元。可见， 划拨土地使用权经过依法出让和转让并合理开发利用，可促进城市建设和经济发展。但在交易中也存在一些问题急待规范，以更好的促进国有土地资产管理
2、。下面笔者就划拨土地使用权出让和转让中存在哪些问题，以及如何采取措施应对存在问题，进而加强划拨土地使用权的管理方面发表几点粗浅的见解，以供大家参考。1、 划拨土地使用权的概念和特点要发现划拨土地使用权出让和转让中存在的问题，必需先明确划拨土地使用权的概念和特点。划拨土地使用权是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，通过除出让土地使用权以外的各种方式， 除缴纳补偿、安置等费用外或完全无偿取得的国有土地使用权。划拨土地使用权是我国特有的概念。在改革开放之前，即都是无偿划拨我国城市土地的利用均是通过划拨方式进行的，供应的，只存在单一的划拨土地供应制度。改革开放之后，随着外资的进入，我国对外资企业开
3、始实行土地有偿使用，收取土地使用费。1990 年，国务院中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（以下简称条例）的颁布与实施，标志着出让土地使用权制度的建立，由此开启了划拨土地使用权通过办理出让手续可再行转让的历史。其特点有：（ 1 ） 取得的法定性。即要取得划拨土地使用权，其用途必须符合法律规定，并且必须经过有批准权的政府批准。（ 2） 取得的无偿性。这是划拨土地使用权与出让土地使用权的本质区别，即划拨土地使用权取得者除缴纳补偿、安置费外无须向国有土地的所有权人即国家支付土地使用费；而出让土地使用权人则必须向国有土地的所有权人即国家支付包含土地使用费在内的土地使用权出让金。（ 3）
4、 使用的无期限性。依照法律规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。（ 4）权利的受限制性。划拨土地使用权人不能随意地处分其划拨土地使用权。要处分，必须经过有批准权的政府批准。2、 目前划拨土地使用权出让和转让存在的主要问题划拨国有土地使用权出让和转让是指以划拨方式获得国有土地使用权的土地使用者，通过买卖、赠与或其他合法方式将土地使用权再转移的行为。尽管我国实行土地有偿使用制度，但由于历史原因仍存在大量的划拨土地。此类划拨土地的使用虽不符由于 利用能力与现实利但也不宜马上收回。合现行法律的规定，益趋使，许多划拨用地以公开转让或私下交易方式进入市场。在实际过
5、程中也产生了一些问题。（一） 划拨土地闲置及非法转让一是大量划拨土地被闲置。例如，军队、企业大量占用地方土地，老城区主要街区都被军分区招待所、企业老厂区等占用，而这些 单位迁移后留下的老办公用地、招待所等要么出租给个人使用， 要么被闲置。虽然城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第四十七条规定“对未经批准擅自出租划拨土地使用权的单位， 市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”，而在现实中，对这些有收益的土地资产，往往因为 没有较好的强制措施而不被收回或根本收不到土地收益金。二是各级行政事业单位因新建办公楼迁移后而停止使用的划拨土地， 政府没有及时收回储备，导致老街区的
6、土地由这些单位报政府批 准后自行转让出售，导致国有土地资产流失。（二）土地使用权出让和转让规定建立不够完善城市房地产管理法第三十九条规定：以划拨方式取得土地使 用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人 民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的， 应当由受让方办 理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出 让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让.手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的 土地收益上缴国家或者作其他处理。笔者认为，划拨土地使用权是一种无偿使用国有土地的方式，不需要
7、支付使用土地的对价。 严格地说，现行法律规定的划拨土地 使用权的转让并非真正的土地使用权转让。根据城市房地产管理法第三十九条的规定，划拨土地使用权经政府批准转让的实 质是国家收回划拨的土地使用权，然后再出让给受让方。或经批准不再办理土地使用权出让手续， 但土地收益须上缴国家。可见， 划拨土地的使用权人依据转让合同取得的并非土地使用权的对 价，充其量算作是对其交回土地使用权的一种补偿（含地上附属物的补偿），划拨土地使用权转让之说及相关程序规定显得不伦 不类。在实践操作过程中，目前，机关、企事业单位和居住城镇 的个人将划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物转让的都 不办理土地使用权出让手续，而是经
8、政府批准同意后直接转让。然而，几乎所有的机关、企事业单位都以安置下岗职工、单位债 务负担沉重为由，要求减免补交土地出让金， 用国有土地资产来 抵偿本单位的资金缺口。这样划拨土地使用权转让及变相转让， 一定程度上导致了土地市场的混乱， 也是造成国家土地资产流失 的一个巨大黑洞。（三） 划拨土地使用权动态管理没有建立目前划拨土地使用权的动态管理系统还没有建立，划拨土地具体表现在以下倒买倒卖土地现象还存在。转让与需求不衔接，两个方面：一是机关、企事业单位以老办公区拥挤、办公条件差为由转让或出租划拨土地及房屋；另一方面，又要求政府划拨给新区土地，大量建盖新办公楼，而新的土地使用权也是以划拨方式取得的。
9、试想，如果所有的机关、企事业单位在10 年的时间里都向新区要土地， 那么 10 年的时间有多少良田好地被占用，10 年的时间政府在这些划拨土地上又收益多少，损失多少。二是企业改制后的土地资产被倒卖，新的土地被占用。例如，某砖瓦厂因企业改制于2007 年被某公司兼并，其位于隆阳区汉庄镇的 83886.60 平方米采土区转让给该公司。根据国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定第六条 “国有企业破产或出售的， 企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业， 土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实
10、现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。 ”政府批准免缴了土地出让金。而 2008 年该公司将其中的5182.30 平方米转让给个人。 2009 年该公司又以建设加气站为由，要求征用农民土地。三、 如何采取措施应对划拨土地使用权出让和转让中存在的问题（一）严格执行土地收购、储备制度严格按照 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十七条规定。对无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。为防止国有土地资产流失，严格执行机关、企事业单位划拨用地改变用
11、途或者转让的，应当由土地收储中心统一收购后，纳入统一储备、出让，并办理相关手续；对因单位搬迁、解散、撤销、破产、兼并或其他原因调整出来的原划拨国有土地，严格实行先收购、储备，再出让；建立“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地收购储备运作机制。（二） 修改相关法规，严格限制减免划拨土地使用权转让补交土地出让金随着使用划拨土地的范围越来越小和土地市场的逐步规范，建议取消划拨土地使用权转让之规定，规定禁止划拨土地使用权转让，凡不符合现行法律规定的划拨土地使用权一律变成有偿使用，无力支付土地出让金的由国家直接收回或变更为租赁等其他使用方式。根据 云南省人民政府办公厅转发省土地管理局关于开展
12、清理整顿土地自发交易工作意见的通知（云政办发1993 212 号）规定， 机关、 企事业单位和居住城镇的个人将划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物资产转让（出售、交换、赠与）的，补交出让金的补交土地出让金。必须办理土地使用权变更手续，标准，按转让成交总额或租金总额的20 40%收取，对特殊情况在一定的时间内还应给予减免。结合隆阳区实际，全区划拨土地使用权转让按照基准地价的20% 收取，而不是按照转让成交总额的 20% 收取，显然，按全区土地定级分类与基准地价来收取更具合理性。（三）建立划拨土地使用权动态管理制度建立划拨土地使用权动态跟踪管理系统。对无偿取得的划拨土地使用权要建立一个土地使用者
13、、土地坐落、面积、用途为一体的数据库。一方面，对这些因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、 区人民政府坚决无偿收回其划拨土地使用权， 并可依照规定予以出让，对不交回其划拨土地使用权的一律不准划拨供地，重复供地。另一方面，对这些用地者严格审核用地面积与人口数量、产值等方面的关系，做到科学合理供地。特别对以划拨方式取得的土地使用权，经过企业改制后严格限制倒买倒卖。（四） 严格划拨土地使用权转让的批准依据划拨土地使用权转让必须经过政府批准，那么有批准权的政府依据什么来批准呢？根据2002 年国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定第四条规定， “商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2004 年 10 月国务院国发（2004 ） 28 号文关于深化改革严格土地管理的决定以最高行政命令重申，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌出让，经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开 交易，按照市场价补缴土地出让金。因此，如果原划拨土地使用 权人与受让人协议将划拨土地使用权转让后用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，则很可能永远得不到政府的批 准，如此则转让合同无效。（作者单位：保山市国土资源局隆阳分局征稽事务所）
浅谈如何应对国有划拨土地使用权出让和转让中存在的问题
