对我市发展“飞地经济”的思考与建议

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1、对我市发展“飞地经济”的思考与建议对我市发展“飞地经济”的思考与建议-第一秘书近段时间，市委市政府立足当前、着眼未来，提出了“新常德新创业”的鲜明主题，吹响了新时期新发展的冲锋号角。常言道“守土有责”，作为一名常德人，特别是市委办的干部，我们有责任对家乡的发展有更多关注和思考。及于此，虽囿于自己浅白的知识、狭隘的视野不足以提出深刻的见解，但还是忍不住站在锻炼思维的角度，谈一谈对我市探索发展“飞地经济”的一些看法。一、“飞地经济”是区域经济理论与实践的创新区域经济一体化的趋势已经在我国许多地区呈现。大至武汉城市圈、长三角城市圈、环渤海城市圈、长株潭城市群的建立，小至县域经济的兴起，经济一体化的潮

2、流不可逆转。随着我国区域经济联系的紧密，区域合作范围和领域的拓展，各地区的合作面临着前所未有的机遇。“飞地经济”模式在区域经济一体化的推动力下得到了更快更好的发展。1.飞地经济的理论界定。什么是飞地？法学辞典对它的定义是:“一国位于他国国境之内不与本国毗连的领土。”我国在发展经济的过程中给“飞地”赋予了具有中国特色的含义:一块土地所有权属于一个城市，而使用权属于另一个城市，并利用“飞地”战略来发展当地经济。美国的著名城市经济学家i Zhu就把“飞地经济”定义为：在经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管

3、理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。“飞地经济”在推进工业化和招商引资中，可促使缺少发展工业条件的地区把工业和招商引资项目放到行政区域外、具有综合优势的“飞地工业园区”里去，其产生的产值、税收，由园区和引资方按比例分成。同时，还可利用税收分配、政绩考核等一系列科学的利益分享机制，扩大两地合作广度，加深两地合作深度，从而实现互利共赢。 2.飞地经济的实践模式。飞地经济主要有三种实践模式：一是借鸡生蛋。如福州市平潭县是国内最早尝试“飞地经济”的地区之一，这个离台湾最近的县由126个岛屿组成,因为没有土地，无法完成招商项目落地。2002年，平潭县向福州市委、市政府申请

4、在隔海相望的金工业区建一个“飞地”工业园。转出地负责进行征地拆迁和基础设施建设，落地项目形成的引资额、工业产值和固定资产投资额全部归转出地，七成的税收也留在转出地。二是筑巢引凤。如海口在发展飞地工业时，将“半拉子”的狮子岭开发区辟为飞地工业试点园区，按照“统一规划、统一管理、分区开发、税收共享”的合作开发模式，把园区分为5块，四个区政府和市本级各一块，基础设施由市政府统一建设，各区按照园区区域划分自行组织招商引资，并按一定比例分享税收。三是净地托管。广东顺德清远（英德）经济合作区即是其中的一例。“广东四小龙”之一的顺德，土地稀缺。同属广东的英德市为争取顺德来落户，把周边几个镇的用地指标都给了产

5、业园。合作区由顺德计划投资300亿元，一次性向英德购买园区用地36平方公里，由顺德主导成立园区管委会，英德下放除司法以外的行政管理权限给管委会。同时，顺德组建投资公司进行开发，25年后再全部移交英德。3.飞地经济的制约因素。从沿海地区的实践探索和我市的现实情况来看，发展飞地经济主要存在三个方面的制约因素。一是思想观念的制约。由于各地对发展飞地经济的重要性和必要性认识不足，有的地方领导跨区域合作的意识不强，在区域合作中宁当鸡头不当凤尾，只求自己做大做强，不愿与人合作共赢，从而造成低水平重复建设和恶性竞争。二是区域经济合作与利益分享机制的制约。一方面资源价格形成机制不完善，资源要素价格难以体现资源

6、的价值和市场供求关系，使资源飞出地的利益难以得到有效保护和合理补偿，从而制约资源要素的合理配置；另一方面与资源开发利用相关的财税体制不完善，资源使用税及补偿费偏低，使资源飞出地政府的利益得不到合理补偿，进而影响了资源飞出地政府参与区域经济合作的积极性。同时对各级领导班子的考核评价体制不完善，当局部利益与区域利益发生矛盾时，各地追求本地利益最大化，必然影响和制约区域经济一体化。三是园区管理体制的制约。从园区的行政管理体制看，目前工业园区的建设管理基本上是按行政区划和一级政府的职能构建的，这种管理体制一方面难以突破行政区划的束缚，不利于吸引区域外的行政主体共同参与园区的开发建设和管理；另一方面在机

7、构设置和职能配置上难以实现“精简、高效、便民”的原则，从而影响园区管理机构工作效率的提高。二、我市发展“飞地经济”的现实可行性近年来，“飞地经济”的实践已在沿海发达地区取得成效和经验。在湖南省内，永州市2010年建立“飞地经济示范工业园”，被确定为全省首批承接产业转移特色基地。对常德来说，跨区域建设工业园区的思路在常德市国民经济和社会发展第十二个五年规划中早有提出。即“常德工业走廊”和“澧水工业带”两个专项发展规划。因此，常德已基本具备飞地经济发展的前提和条件，可以探索和实践。1.发展飞地经济是历史机遇的催动。近年来，由于沿海地区土地、能源、劳动力等成本快速攀升，企业利润空间被严重挤压，很多企

8、业不得不考虑把生产环节配置到成本更低的地区。据了解，珠三角地区的8万余家港资企业中，有37.3%的企业正计划将全部或部分生产能力迁出珠三角，更有63%的企业准备迁离广东；而且，珠三角地区尤其是深圳市正加大“腾笼换鸟”步伐。作为长三角核心经济区的上海市，“十二五”期间将重点发展“总部经济”和“服务经济”，其大部分制造业都将转出上海市。据浙江省发展和改革研究所所长卓勇良介绍，该省的劳动密集型企业数量正以每年0.7个百分点的速度下降，企业大量向外投资。“省内的上市公司每投块钱，块投在省内块投在省外。”在这样的背景下，常德必须抢抓历史机遇，通过大力发展飞地经济，在积极承接沿海产业链的转移对接中谋求更大

9、的发展。2.发展飞地经济是客观规律的要求。“飞地经济”反映了经济发展规律的内在要求，具有多方面的客观必然性和经济合理性。发展飞地经济，是我市在现阶段解决经济发展中若干问题的可能途径。一是有利于统筹兼顾，协调发展。招商引资、发展工业，不能离开地域优势和交通条件，而这种优势和条件并不是各个地方都具备的，但各地虽然条件有差异，都不能置身于工业化的进程之外。这样就构成了一对矛盾，即各地都要通过工业化来加快资本原始积累和有的地方缺乏发展工业条件的矛盾，特别是生态资源丰富的地区，生态保护的长远利益与工业发展的现实冲动的矛盾尤为突出。实施“飞地战略”则可以比较好地解决这一矛盾。二是有利于资源整合，产业聚集。

10、“飞地经济”打破了地域界限，增加了合理布局的空间，能最大限度地发挥产业的聚集功能和规模效应，优化资源配置，发展循环经济，避免乡乡点火，处处冒烟，而又能互利互惠，泽被全局，不仅引资方能增加财政收入，而且对项目所在地解决就业问题，搞旺物流人气，加快开发速度，都将产生良好效果，有利于尽快形成产业向骨干企业集中，企业向园区集中，有力促进经济发展核心区的形成。三是有利于全员招商，全面突破。实施“飞地战略”，一举把偏远落后地区提升到发达先进地区同一起跑线上，使落后地区能够充分利用发达地区的地域优势、交通条件和基础设施，并使落后地区和发达地区结成利益共同体，实现资源共享，从而有利于工业化的全面突破，提高招商

11、成功率、项目成功率和投资成功率，并最大限度地节约用地。3.发展飞地经济是比较优势的发挥。一是区位优势。常德史称“黔川咽喉，云贵门户”，向来是湘西北重要的交通枢纽和政治文化中心。改革开放以来，常德又成为三峡洞庭湖、南岳衡张家界黄金旅游走廊的纽带与中枢。近年来，常德更是作为长株潭“两型社会”实验区、成渝经济区、武汉经济圈三大经济体的节点位置，有利于人流、物流、资金流、信息流等各种生产要素的流动和集散。常德是全国交通枢纽城市之一，拥有机场、铁路、高速公路和水运立体交通网络。二是资源优势。常德是“非金属矿产之乡”，其中雄磺矿的储量居亚洲第一，金刚石、石煤、芒硝的储量居全国之首。已探明矿产资源的潜在价值

12、为2550.32亿元。常德还是全国知名的鱼米之乡，粮食产量占全省的10%以上。拥有原始次森林2667公顷，是我国亚热带华中区系中保存最好的“森林资源基因库”之一。常德无疑具有得天独厚的产业承载力。三是载体优势。目前，常德已建成了1个国家级经济技术开发区，9个省级开发区（工业集中区），其中百亿园区达到4个；形成了烟草、装备制造、食品、有色及新材料、纺织、建材等6个百亿产业；拥有规模以上企业830家、亿元企业329家、10亿元企业18家，常德卷烟厂、中联重科、创元铝业系列企业产值都超过了100亿元；拥有中国驰名商标23枚。这一切，为发展“飞地经济”提供了良好的平台和载体。四是成本优势。土地成本、劳

13、动力成本以及其它收费成本的因素是飞出、飞入地双方政府合作的重要经济条件。通常而言，这种成本的落差要达到13以上才会产生吸引效应。相对珠三角、长三角而言，常德的劳动力成本要低30%-40%左右，工业用电用水平均价格低30%以上，用地成本更是无可比拟。且随着长三角、珠三角地区的持续高速发展，落差还有进一步扩大之势，我市生产成本低的优势具有很强的竞争力和吸引力。三、我市发展“飞地经济”的几点建议“飞地经济”的特点是由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。合作共建产业园区，除了以资金、项目的转移促进欠发达地区经济加快发展，还有“授人以渔”的独特效果，即给欠

14、发达地区带来新的思想观念、管理经验、品牌效应、发展模式，这四个方面单靠欠发达地区独自摸索往往需要漫长的过程，而合作共建产业园区通过将发达地区的管理、品牌、声誉、人缘等优势资源整体输入欠发达地区，可以使欠发达地区在很短时间内迅速提升发展能力，实现发展水平的整体跃升。我市属于经济欠发达地区，正处于赶超崛起的关键时期，经济发展既需内力推动，也要外力相助，而“飞地经济”就是欠发达地区经济发展强有力的“助推器”。1.积极解放思想，拓宽发展空间。要大力转变封闭保守、固步自封的观念，消除“肥水外流”的顾虑。要有海纳百川的眼界和胸襟，从全市发展大局出发，敢于牺牲局部利益，积极推进跨区域合作，通过区域合作实现共

15、同发展。要构建开放的文化，养成开放的心态，营造开放的环境，树立合作共赢的理念，积极参与跨区域经济合作与竞争。发展“飞地经济”要放开手脚、拓宽眼界，不但要积极承接国外、省外、市外产业转移，让需要的产业“飞进来”，还要让相关的产业“飞出去”，鼓励优势企业到市外、省外、国外发展，建立域外“飞地经济”基地，把“飞地经济”做大盘活，以增强我市在区域经济发展竞争中的主动权。同时，本市内各县区、各开发区之间也可根据产业需要和各自园区定位进行“互飞”，促进全市各园区产业集聚、错位发展。 2.注重借鉴提升，创新建管模式。在合作对象选择上，考虑到地理和交通条件以及合作基础，要坚持以珠三角、长三角地区为主，其它地区

16、为辅；在共建方式上，考虑到资金、土地和经验等要素的差距，要坚持以飞出地为主，我们为辅，资金投入主要由飞出地负责，我们负责提供用地；在管理方式上，考虑到飞出地的先进管理方式和企业的惯性服务需求，建议以飞出地为主，我们协助共同组建管理团队，决策和执行由飞出地负责，我们负责协调和服务；在发展模式上，考虑到我市的城市发展定位和经济发展需要，要坚持继承和创新并举，不仅要将先进园区的发展模式复制过来，而且要注重整体提升园区规划和发展水平，把宜业和宜居有机结合起来，把园区建设成为高效率生产和高质量生活的综合体，成为发达地区工业园区的“升级版”。3.坚持政府推动，完善体制机制。实践证明，政府主导和积极推动是飞

17、地经济取得成功的重要因素之一。在江苏省的共建合作中，明确了南北双方政府联席会议、园区管委会、园区投资开发公司三个领导管理层级，其中有两个由政府主导；在顺德与清远的合作共建中，政府自始至终推动进行、参与其中。可以说，政府既是利益的享有者，更是整项工作的倡导者和推动者，不但要以实际行动推动共建园区顺利进行，更要以完善的机制确保共建园区顺利进行。首先，要创新园区管理体制。对于飞地工业园的管理，要探索建立精简、统一、高效、便捷的跨区域协调管理机构，不能沿袭原有管委会的全行政管理体制；其次，要创新园区开发建设的投融资体制。积极探索政府引导、企业为主、市场运作的开发模式，最好引进投资开发公司进行运作；第三，要建立合理的利益分享机制。在GDP计算、税收分成等方面确定合理的分享比例，使飞地关系双方互惠互利、成效双赢，最大限度地激发双方合作的积极性和创造性。第四，要建立政府间的合作与交流机制。飞地双方是不同的利益主体，归属不同的行政区划，在管理、投入、分配、统计等方面，政府要出面进行沟通和协调，特别是高出双方一个层次的政府的积极引导更为有效。