农村信用合作社管理体制改革的模式构想

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1、农村信用合作社管理体制改革的模式构想我国农村信用合作社（以下简称“农信社”）已走过了50多年曲折而又光辉的历程，截至2007年底，全国农信社存款余额达4.2万亿元，贷款余额达2.9万亿元，成为我国金融体系的一个重要组成部分。近年来，我国农信社为农业、乡镇企业提供的贷款占全部金融机构的比重一直保持在70%以上，肩负着为“三农”经济提供金融服务的重任。然而，我国农村信用合作社在名称上虽冠有“合作”二字，但距离真正的现代意义上的合作金融组织尚有一段不小的差距。我国农信社是在计划经济体制下孕育、成长起来的，带有很强的旧体制痕迹，在管理体制上存在着一系列严重的缺陷，制约了农信社进一步的发展。国务院于19

2、96年颁布国务院关于农村金融体制改革的决定以来，农信社管理体制改革一直是改革的重点和难点。一、西方合作金融管理体制的典型模式 从世界上第一家信用合作组织于1847年在德国诞生以来，合作金融组织在世界范围内特别是西方国家中蓬勃发展起来，西方国家合作金融管理体制的变迁经历了自由发展阶段、国家干预阶段和创新变革阶段。 （一）西方国家合作金融管理体制简析。 1、德国的合作金融管理体制。 德国是世界合作金融组织的发源地，经过100多年的发展，德国已形成了遍布城乡的合作金融组织网络和健全的合作金融管理体制。德国合作银行体系是欧洲最大的合作银行体系，其组织体系为单一金字塔型，由三个层次组成，顶端是中央合作银

3、行，中间是3家区域性合作银行，底层是2500多家基层合作银行及2万多家基层信用社。 2、法国的合作金融管理体制。 法国的合作金融体系主要是法国农业信贷银行体系。法国农业信贷银行体系呈“上官下民型”，由三层组织构成，第一层是中央农业信贷银行，第二层是省农业信贷互助银行，第三层是地方农业信贷互助银行。 3、美国的合作金融管理体制。 美国的合作金融在20世纪初经济大萧条时期开始兴起，经过多年的发展，已形成了由基层信用社、行业协会、监管当局、行业保险公司、行业资金调剂清算中心组成的合作金融体系，这些机构各自独立，职能各异，但目标一致，共同为信用社的发展服务。4、日本的合作金融管理体制。 日本的农村合作

4、金融组织为非独立型附属式，其作为农村综合合作组织“农协”的一个组成部分，但又相对独立，自成体系，可分为三个层次，即基础农协合作金融部、县(都、道、府)信用农业协同组织联合会(县信联)、全国信用农业协同组织联合会中央会(农林中央金库)。 （二）西方国家合作金融管理体制共同特征。 西方各国合作金融产生的社会背景不同，发展的过程各不相同，经营运行各具特色，见表1。表1 西方国家合作金融管理体制德国法国美国日本合作金融体系管理体制单一金字塔型的三层次股份合作制“上官下民型”的三层次农业信贷银行体系由基层信用社、行业协会、监管当局、行业保险公司、行业资金调剂清算中心组成非独立型附属式，作为农村综合合作组

5、织“农协”的一个组成部分经营特点三层次银行成员之间既相互独立，又通过自下而上持股和自上而下的服务实现了经济上的联合，发挥了整体优势体系内部各层次机构均为独立核算单位，各层次之间业务关系均用经济手段进行处理各成员各自独立，职能各异，但目标一致，共同为信用社的发展服务三层次是自主经营，独立核算，自负盈亏，并有各自的职能，互相之间没有上下级隶属关系，只有经济上的往来，在业务上相互依存，在职能上互相关联，互相补充，互相配合行业自律组织信用合作与其他合作社相互融合的行业自律体系行业协会体制呈板块结构，并成立全国信用社协会资金调剂和清算系统完善的资金融通和资金清算系统单独设立信用社资金调剂和清算体系。通过

6、县信联和农林中央金库对合作金融系统内的资金进行融通调剂、清算和合理利用保障体系监管体制、审计系统和风险防范机制国家强大的资金支持和政策调控独立监管体制、有效的存款保险和相互保险体系和齐全完善的法律制度强大的政策支持体系：存款保险制度、相互援助制度、农业灾害补偿制度、农业信用保证保险制度和对农村合作金融的支持政策资料来源：根据西方对农村金融组织理论研究的现状及启示整理 由此可见，各国管理体制在本质上也存在着一些共同特征，主要表现为： 第一，既坚持合作制的办社原则和为社员服务的宗旨，又吸收股份制优点。 第二，在独立自主经营的同时，开展多层次的联合与合作。 第三，建立了较为完善的行业自律组织，实行严

7、格的审计监督。 第四，建立了合作金融体系的资金调剂和清算系统。 第五，建立了多层次、强有力的保障体系。二 农信社管理体制改革的模式选择 理论界一直对于农信社管理体制改革的模式选择有很多的争论，业界学者也提出很多设想模式，并在某些试点地区有了成功的试验。 （一）农信社管理体制改革的三种传统模式。 1. “苏南模式”改制成股份制商业银行。 所谓“合作金融”是在尊重个人财产所有权的基础上，人们彼此间按照国际通行的合作原则而建立起来的相互协作、互助互利的“合作性”资金融通关系，是金融活动的一种形式。有些学者提出，在事实上，农信社是长期背离合作金融组织性质的，而这一现实正好说明在农村建设合作性质的金融机

8、构不适合中国国情的现实，农信社改革的重点不应该再拘泥于合作制的整体目标模式，而应当是承认和引导我国农信社的商业化和股份化趋势，与时俱进，严格按照现代企业制度重建农信社，将其改制为股份制商业银行。这对于中国经济较发达地区的农信社而言，是一个新的发展路径。 中国人民银行在总结2001年江苏省的农信社改革试点后认为，改革的成果之一便是组建了(张家港、江阴和常熟三家)农村商业银行，这一被喻为“苏南模式”的改革似乎为农信社改制成农村商业银行设想提供了依据。然而，七年的时间过去了，“苏南模式”存在的问题依然不少，当中以改革后的农商行如何实现支持“三农”最终目标尤为引起业内学者争议，争议的焦点是农村商业银行

9、到底是姓“农”还是姓“商”。以追求利润最大化为经营目标的股份制商业银行，如果忽视对农服务的社会责任，由于农业贷款成本高、盈利空间小的实际而导致农村商业银行发放支农贷款的积极性下降，那“苏南模式”就不可避免地引起农信社的非农化。 2.推行“省联社”模式。 从2003年开始的农村信用社改革试点是农信社的新一轮改革浪潮。其主要特点是，将过去由中央推动的信用社改革改为由省政府推动，也就是我们最熟悉，同时也是推行得最广泛的“省联社模式”。这一改革方式转变的最大好处，是赋予地方政府更大的自主权，同时承担相应的自主决策责任，实现权利与义务的平衡。但是“省联社”模式在设计上就存在缺陷：省联社，不是农信社的股东

10、，却可以对贷款规模进行审批，甚至进行人事安排，但又不对经营业绩负责；基层联社不但不能行使股东的管理职能，反而还要接受省联社的指导和管理。正如中国银监会合作金融机构监管部臧景范在今年年初接受财经记者采访时所说的，“作为省级政府管理农信社的平台，省联社在制度建设、贷款清收、案件治理、员工培训、产品开发等方面发挥了重要作用。但是，现行的省联社体制也不断暴露出一些问题。突出的矛盾是：省联社集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身，定位模糊。在市场经济环境下，很容易且已经出现了越位、串位、不到位的现象。” 3. “天津模式”转变股份合作制下的农村信用社。 也有一些学者认为，针对农信社产权虚置、主

11、体错位，法人治理残缺，不良资产庞大、经营效益低下等积重难返的种种问题，应首先对不符合金融机构最低要求的农信社予以清理。然后在此基础上实施制度创新，将余下的农信社改制为股份合作制信用社（包括农村合作银行）。以股份合作制取代互助合作制，真正实现了自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，对中国大部分农村地区的农信社而言是一种可行选择。 在实践上，荷兰的中央合作银行和我国的天津农村合作银行就采取了这种模式。2005年6月天津农村合作银行成立以来，“天津模式”不仅保持了基层社的活力，同时通过入股市农村合作银行来壮大基层法人单位的资金实力和抵御风险能力，但在“自下而上”的股权结构和“自上而下”的监管模式中

12、如何寻求平衡点，对监管层和经营者都是一个亟待解决的难题。 （二）农信社管理体制改革的模式构想“一行两制”模式。 西方各国的农村合作金融管理体制都不是传统模式的简单复制，而是结合自身国情，配套以完善严整的行业自律组织、资金调剂和清算系统和保障体系为后盾的管理体系。具体到中国，由于各个地区经济发展水平差异巨大，如果对农信社搞“一刀切”，复制上文任何一种传统模式都是不切实际的，都会让农信社的管理存在重大缺陷，改革只能以失败告终。笔者认为，正如邓小平同志所说的，“不管黑猫白猫，只要抓到老鼠就是好猫”。股份制也好，合作制也罢，只要帮助农信社完善法人治理机制，全面加强管理，推进规范化；促进农信社加快业务发

13、展，提高经营效益、增强市场竞争力；引导农信社不断创新产品和服务，提升金融服务水平，为地方经济特别是“三农”发展做出积极贡献，就是好的管理体制，就可以而且应该尝试并不断完善，至于叫什么、是什么、像什么，并不重要。 1. “一行两制”的模式构想。 笔者认为，“苏南模式”不符合中国国情，因为中国不是需要农信社来壮大商业银行的队伍，而是需要农信社来填补社区银行和零售银行的空白；“省联社”模式定位政企不分和产权模糊的“硬伤”和 “天津模式”在设计上就存在的“自下而上”的股权结构和“自上而下”的监管模式矛盾重重的“先天性缺陷”同样难以“治愈”。为此，笔者认为广东省农村信用社联合社罗继东理事长在接受银行家采

14、访时提出的“一行两制”模式值得推广。 所谓“一行两制”模式，就是以省为单位，把资产质量较好的信用社整合在一起，形成统一法人的商业银行，然后由商业银行控股贫困落后地区、涉农比较大的农信社（包括农村合作银行），并保留其独立法人地位。 “一行”是为了保持省联社在服务网络构建上的优势，努力基层社信息孤岛整合起来，进行全国联网，使用全国联网的银行卡，进行全国支付和结算，并构建完善作为现代银行重要组成部分的电话银行、网上银行、手机银行和自助终端等电子银行服务渠道，缩短农信社和其他商业银行在竞争“起跑线”上的差距。“两制”中要把资产质量较好的信用社整合在一起，形成统一法人的农村商业银行，是某些经济发展较好地

15、区农信社自身实现可持续发展的内在要求。在这些地区，各种经济成份发展迅速，经济主体十分活跃，为金融发展提供了广阔的市场空间，吸引了众多的金融机构，以传统合作制为基础的农村信用社资本实力和经营规模不大、服务对象受到制约、服务功能有限，在激烈的市场竞争中明显处于劣势。只有进行股份制改造，选择农村商业银行这一制度安排，才能消除原农村信用社发展的制度障碍，使它们具备现代企业制度的股权结构和法人治理结构，具有制度化的增资扩股机制，服务对象不再受限于社区内的社员，服务功能相应增强，金融产品的创新空间扩大，从而增强市场竞争力，实现可持续发展。而在一些相对落后的地区及农业比重较大地区，实现农商行改制的跨越式改革

16、则不利于农信社服务“三农”，但是可以通过控股的手段，把先进的模式植入到两级法人的体制里面去，并对它的董事会、理事会、主任进行监控和改造，通过信息的对称来解决经营问题，防范和化解风险。这样就把“一行两制”管理模式植入到农信社改革当中去，既解决农信社自身存在的问题，又能解决服务支持“三农”的问题。 2.构建“一行两制”体系要重点解决的问题。 目前，带有“一行两制”模式的雏形已在一些地方开始实践，如江苏常熟农村商业银行引入交通银行战略投资的同时，入股启东农信社，既可以借引进投资战略之机，改善自身股权结构，完善法人治理，促进经营管理的改进；同时，常熟农村商业行将向启东联社派出高管，用先进的管理模式改造

17、农信社，帮助农信社尽快建立现代金融企业制度，提升信用社经营和管理水平。 实践告诉我们，虽然“一行两制”模式的建立，基本条件已经成熟，但仍有一些桎梏因素需要解决，重点要注意以下三个问题： 第一，在建立省农村商业银行的时候，要按照商业银行的管理模式完成对农信社（包括农村合作银行）的改造工作，要彻底扭转过去信用社资不抵债，不良资产占比较重的局面，增资扩股，并加快推进产权制度改革的进程，按照现代股份制商业银行的标准，实现信用社管理和经营“质”的转变。 第二，在实现省农村商业银行控股经济落后地区的农信社（包括农村合作银行）的过程中，要重点解决管理和经营的系统化问题，利用农商行在资金、网络、渠道、信誉等方

18、面的硬件优势，从管理、科技、信息、财务等方面人手，通过人员输出和业务培训等技术支持手段，尽快提升农信社管理经营和操作水平，最大限度防范和化解金融风险，让服务“三农”有量更有质的提升。 第三，主要是效仿西方国家的合作金融管理体制的优点，构建制度先进、产权明晰、资金充实、经营良好、系统完整，保障充分的合作金融体系。首先，是要强化人民银行在农信社管理当中充当的行业管理角色。在淡化省联社作为行业联合组织的管理职能以后，“一行两制”中的农商行、农合行和信用社的行业管理职能就全部落在人民银行当中，如何管理好各省区农商行之间和农商行与其他商业银行等金融组织之间的关系，是决定作为“一行”的农商行是否能在金融市

19、场上找到自己的一席之地的关键。其次，要落实银行业管理监督委员会对于农信社运营的监管职能。笔者认为，对于“两制”的不同组织形式，银监会应坚持“分类实施”的原则，对农商行，要按股份制商业银行的要求，对资本充足率、不良贷款等核心指标进行现场检查和非现场监测；对于农合行，则参照农信社，比照股份制商业银行的监管要求提出不同的监管要求和相应的监管措施。最后，要通过完善法律制度和增加农业保险制度等措施来构建农信社多层次、强有力的保障体系。在中国，合作金融的保障体系是期待完善的，虽然有国家强大的资金支持和政策调控支持，但是和西方国家在存款保险制度、合作金融体系内相互援助制度、农业灾害补偿制度、农业信用保证保险制度等的多层次、多品种、全方位的保障体系相比，我们任重而路远