公共部门绩效评估指标研究(尹贻琳)

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1、 公共部门绩效评估指标研究以巴南工商局为例重庆大学硕士学位论文学生姓名：指导教师：专 业：学科门类：重庆大学贸易与行政学院二一三年三月Study on the performance evaluation index of public sectorA Case Study of Banan Municipal Bureau of Industrial and Commercial Administration ByYin Yilin摘 要我国的目前政府公共部门的实际情况来看，在传统的模式下公共部门存在职能错位和职能缺位的问题。社会公众对政府公共部门的信任度在下滑，政府公共部门的管理效率也不容

2、乐观，针对这些问题的存在，国内一些专家学者开始反思我们传统模式下为何行政效率低下的原因，同时一些学者在学习国外政府绩效管理的一些做法，提出应该借鉴国外政府绩效的一些做法，以提升我国公共部门的行政效率。但是我们看到目前大多数学者的研究更多从价值取向的角度来看待公共部门绩效评估以及更多关注在推行公共部门绩效评估中绩效主体的确定，另外就是更多强调对公共部门绩效评估机制的构建，或者是如何在政府公共部门绩效评估中对绩效评估结果的应用。实际上我们看到，目前在我们国家政府公共部门的绩效评估研究和实践做法来看，并没有从一个相对系统的角度来进行有针对性的研究和实践，特别是在公共部门绩效评估的指标的设定方面还存在

3、很多不足。因此，本文希望在过往对公共部门绩效评估的研究的基础上能有所不同，在借鉴目前企业绩效管理成熟的实践经验基础上，能把企业绩效评估指标的构建的一些方法移植到我们对公共部门的绩效评估工作中来，希望为公共部门的绩效评估指标体系的构建提供一定的有益参考，归结起来，本来的研究目的和意义在于：本文将借鉴企业绩效评估的一些成熟方法，特别是企业绩效评估中一些指标构建的方法同时结合重庆巴南区工商局的实际情况来帮助其构建其科学和合理绩效评估的指标体系，以提升其管理效率和在社会公众心目中的形象。关键词：公共部门，绩效指标，平衡记分卡34重庆大学硕士学位论文 英文摘要ABSTRACT At present ou

4、r country actual situation in the public sector, in the traditional model of public sector exists dislocation of function and the function vacancy problem. The social public to the government public trust in the downturn, the government public sector management efficiency is not optimistic, in view

5、of these problems, some domestic experts and scholars began to reflect on our traditional mode why low administrative efficiency reasons, at the same time, some scholars in some ways of learning the foreign government performance management, and puts forward some methods should be used the foreign g

6、overnment performance of public sector in China, to improve administrative efficiency. But we see that determine the current study the majority of scholars from the perspective of value orientation of performance evaluation of public sector performance and more attention in the implementation of pub

7、lic sector performance evaluation subject, the other is more emphasis on the construction of the mechanism of evaluation of public sector performance, or is the application of how the assessment results of performance in the performance evaluation of public sector. In fact, we see, at present in our

8、 country the government public sector performance evaluation study and practice, and not from a system perspective to study and practice, especially in the setting of public sector performance evaluation index also has many deficiencies. Therefore, this paper hopes to basic research of evaluation of

9、 public sector performance in the past the can vary, in reference to the foundation of the enterprise performance management mature experience, able to transplant some methods of constructing enterprise performance evaluation indexes of performance evaluation to our work in the public sector in the

10、past, hope to provide a beneficial reference, certain for the construction of public sector performance evaluation index system can be summed up, is the original purpose and significance of the study: This paper will refer to some mature methods of enterprise performance evaluation index system, esp

11、ecially the method of constructing some index of enterprise performance evaluation at the same time with the actual situation in Chongqing Banan District Trade and Industry Bureau to help build the scientific and reasonable performance assessment, to improve the efficiency of management and in the s

12、ocial public image.Key words: Public sector, performance indicator BSC重庆大学硕士学位论文 目 录摘要IAbstractII结束语致谢参考文献重庆大学硕士学位论文 1 绪 论1.1选题的目的和意义 20世纪50年代，美国推行政府绩效预算制度开始，西方国家全面铺开了对公共部门的绩效评价。到了20世纪70年代后，西方国家政府同时兴起了政府改革运动，这就是我们常说的新公共管理运动。在这次政府改革的浪潮中，西方国家把一些企业中的绩效管理的实践应用到政府管理之中，时间到了1985年，全球化的发展背景下，国际竞争日趋激烈，西方国家很多政

13、府面对财政赤字的压力，未来解决这个问题，同时也为了提升公共部门在社会公众心目中的印象，在绩效评估中以强调公共部门的社会责任和把社会公众放到首位的举措。可以看到，所谓政府公共部门的政绩，其实涵盖其在经济、社会、管理、服务以及政治绩效等基本要素。而在实际中，在对公共部门绩效评价中，我们可以看到有些是外在的可以量化的，比如短期性的业绩，同时也包括了一些隐性的难以准确度量的且具有长期性影响的，另外在公共部门的绩效评价中有些是与公共部门的直接管理行为密切联系的任务绩效，也包括公共部门在实施具体管理行为过程中所产生的的周边绩效等。所以，政府公共部门的绩效评价是一个相对比较复杂的问题，面对这些问题，一些专家

14、学者也提出了一些相应的建议和看法，美国学者西蒙和里德利在市政活动的评价这本书中，针对公共部门效率不高的问题，提出了一些怎么去促进公共部门行政效率提升的建议，同时书中也提出了如何对公共部门进行绩效评估的一些方法。学者奥斯本在改革政府这本书中，也提出了怎么在公共部门中开展有效的绩效评估以达到提升其行政效率的一些方法和具体措施。后来他又进一步提出在政府公共部门的管理和绩效评价中，应该借鉴企业绩效管理的一些成熟的实践，对政府公共部门的组织结构进行优化重构，这样有助于提升政府公共部门的管理效率和效益。从我国的目前政府公共部门的实际情况来看，传统的模式实际上公共部门存在职能错位和职能缺位的问题。社会公众对

15、政府公共部门的信任度在下滑，政府公共部门的管理效率也不容乐观，针对这些问题的存在，国内一些专家学者开始反思我们传统模式下为何行政效率低下的原因，同时一些学者在学习国外政府绩效管理的一些做法，提出应该借鉴国外政府绩效的一些做法，以提升我国公共部门的行政效率。但是我们看到目前大多数学者的研究更多从价值取向的角度来看待公共部门绩效评估以及更多关注在推行公共部门绩效评估中绩效主体的确定，另外就是更多强调对公共部门绩效评估机制的构建，或者是如何在政府公共部门绩效评估中对绩效评估结果的应用。实际上我们看到，目前在我们国家政府公共部门的绩效评估研究和实践做法来看，并没有从一个相对系统的角度来进行有针对性的研

16、究和实践，特别是在公共部门绩效评估的指标的设定方面还存在很多不足。因此，本文希望在过往对公共部门绩效评估的研究的基础上能有所不同，在借鉴目前企业绩效管理成熟的实践经验基础上，能把企业绩效评估指标的构建的一些方法移植到我们对公共部门的绩效评估工作中来，希望为公共部门的绩效评估指标体系的构建提供一定的有益参考，归结起来，本来的研究目的和意义在于：本文将借鉴企业绩效评估的一些成熟方法，特别是企业绩效评估中一些指标构建的方法同时结合重庆巴南区工商局的实际情况来帮助其构建其科学和合理绩效评估的指标体系，以提升其管理效率和在社会公众心目中的形象。1.2研究的主要内容和论文框架1.2.1研究主要内容公共部门

17、绩效评价已经成为改进公共部门尤其是政府管理的有效工具。本文将把公共部门绩效评价作为研究对象。在解析公共部门绩效评价的基础上，重点对其绩效评估指标的构建进行分析，同时结合重庆巴南区工商行政管理局的实际案例来进行分析，从而为完善我国公共部门绩效评估体系提供有益的思考。1.2.2论文框架1 绪论文献综述2 绩效评估理论3巴南工商局绩效评价分析状分析基本理论与模型4巴南工商局评价指标的构建理论的实践保障5实施保障6结束语 图1.1：论文框架示意图2 理论综述2.1绩效评价指标体系理论综述2.1.1绩效的界定什么是绩效，从经济的角度来看，绩效就是可以计算的利润或者说是给组织所带来的价值增加，这可以说是绩

18、效最初来源的定义。但是经济的发展、社会的进步以及管理学研究的进展，绩效的定义也在不断扩展，美国学者伯纳丁就认为，绩效其实就是指在一个相对特定的时间范围内，在一个特定工作职能以及具体活动或者具体行为上所产生出来的结果的记录。而另外一个学者塞格在1993年提出，绩效应该是组织里面的员工在自我控制与组织的目标之间所相关的行为，而且他还认为绩效是由多种维度来度量的，没有单一的绩效测量，而且绩效仅仅是一种行为的体现，并不一定是行为的结果，行为也必须是员工能够控制的。我们可以看到，塞格的观点更多的是把绩效看作一种行为而不是员工所完成的任务或者达到的目标。美国西北大学的学者坎普赫等人在对绩效的研究中，将绩效

19、分成了八个相对独立的成分，见图2-1： 图2.1：坎普赫绩效组成图 而学者波曼在1993年在绩效概念的界定上，提出了绩效包括了任务绩效和关系绩效。他认为任务绩效就是在组织中，由组织所规定的行为，具体说来就是在组织的特定工作中相当核心的技术密切相关的所有行为，这些都是任务绩效的关键点，而关系绩效并不会对组织的核心的技术活动产生增加，但是它可以为组织核心技术活动营造一个良好的环境因素，关系绩效也就是在一个组织中，员工自发所产生的行为以及组织的公民性、奉献精神等等，它们与特定任务并不直接相关。我们看到这些观点实际上更多是从人力资源管理的角度来界定什么是绩效的，其不足就在于更多强调员工的个人行为，而忽

20、视了从组织层面这个角度来考虑问题。固然，从个人层面或者角度来考虑绩效重要，但是组织层面的绩效可能才是更重要的，所以，综合国内外的一些观点，我们把绩效界定为：绩效，应该是从一个组织发展的长远落脚，更多考虑组织未来的发展，以提升组织的绩效和个人的绩效为根本目标，通过绩效考核来提升员工的积极性和创造性，同时应该以组织所服务的对象的满意度的高低作为一个重要的衡量指标。2.1.2绩效指标的界定在绩效评价工作中，如何选择绩效指标是工作的核心内容，只有指标选择了才能开展有效的绩效评价，本文主要研究公共部门绩效指标体系的构建，因此在这里也要对绩效指标做出相应的界定。美国学者尼文在2003年提出，绩效指标，应该

21、是将绩效和预计产生的结果之间进行评价以及沟通的标准。认为绩效指标是将绩效与预计结果进行评价与沟通的标准。绩效指标是管理者进行评估一个组织发展的重要工具，而且通过有效的绩效指标的设计达到激励员工的目的。中国人民大学彭剑峰在其著作绩效管理中，把绩效界定为组织与员工产出有关的考核项目，它与员工的实际工作内容密切相关，而且绩效建立在对工作的分析的基础上。也就是说绩效指标就相当于一把“尺子”通过它能够了解在组织中，员工工作情况的完成情况以及在工作中的态度表现。绩效指标包含了三个基本要素，也就是考评的要素，比如考评员工的工作态度，还有就是考评的基本标志，比如工作表现优秀等等，还有就是考评的标度。2.1.3

22、绩效指标的发展从企业绩效考核的实践来看，绩效指标体系的发展经历了几个阶段：2.1.3.1杜邦财务分析体系 这是企业最早实践的考核指标体系，最早产生于美国杜邦公司，当时设置的初衷是为了了解公司的投资报酬率，这种方法基于企业财务报表的基础上，利用一些相关联的指标来评价公司的盈利能力的高低和股东权益回报水平的高低，也就是从财务的角度来评估一个企业的经营业绩的高低。2.1.3.2经济增加值 杜邦财务分析体系的应用在企业业绩考评中发挥了重大的作用，但是我们看到这个方法其缺陷也是非常明显的，随着企业的发展，越来越不适应发展的需要，所以，1991年，又出现了一种新的业绩评价方法，这就是经济增加值评价方法，这

23、种方法就是将调整后的企业的税后经营利润减去其现有资产经济价值的机会成本后所剩余的。这种方法在企业实践后，取得了比较好的效果。2.1.3.3关键绩效指标 这种指标的核心在于，企业绩效指标的设置必须与企业的整体发展战略密切关联，在企业不同的发展战略阶段，指标也要有所不同，要反应战略变化的阶段和趋势。但是这种指标有一个最大的问题，就是相对于前面两种指标来看，缺乏对财务指标的重视。2.1.3.4平衡计分卡 平衡计分卡这种绩效考核指标，是由美国哈佛商学院的管理学教授罗伯特卡普兰教授于1993年最先提出的，它强调要以一个企业的基本战略目标为重要核心，把战略管理和企业的目标管理链接在一起，同时也要考虑财务性

24、目标和非财务性目标的协同，企业也要在长期目标的追求和短期目标的追求之间进行一个平衡，做到两者兼顾。平衡计分卡在进行考核时候要设定四个维度，这就是财务维度，客户维度以及学习和成长以及内部经营流程。客户构面要实现我们的构想，我们应该向客户展示什么？目标 评估 指标 计划财务构面要在财务方面取得成功，我们应向股东们展示什么？目标 评估 指标 计划学习与发展构面要实现设想，我们将如何保持改变和提高能力？目标 评估 指标 计划内部营运构面要股东和客户满意， 哪些业务过程我们应有所长？目标 评估 指标 计划平衡计分卡图2.2：平衡计分卡的四个基本维度2.2 公共部门绩效评价的研究2.2.1公共部门绩效的概

25、念界定 我们知道，绩效最早应用企业管理之中，后来伴随西方国家新公共管理运动的兴起，它并应用于对政府的管理之中。从上世纪末期依赖，绩效和绩效管理已经在公共部门管理中成为一个流行的趋势。 那么对于什么是政府绩效，国家行政管理学会在研究中认为，政府绩效是适应西方国家行政创新而产生的一个重要性的概念，在有些国家也把它叫做国家生产力或者公共生产力和公共部门绩效。国内学者臧乃康教授认为公共部门绩效其实不仅仅是考查政府政绩层面的一个东西，其实他包括的内容应该更宽泛，比如政府运行成本、社会的进步以及政府的效率等等都应该包括在里面。清华大学的周凯在2007年提出，所谓政府绩效其实简单的说就是政府在施政行为中取得

26、的成绩，以及带来的效果的好坏和影响的高低，它包括了三个内容，即经济性的绩效、政治性的绩效和社会性的绩效。而另外一个学者，浙江大学的范柏乃则把政府绩效定义为在一定时期之内，政府在行使其管理职能，实现管理意志的过程中，比如对社会发展进行管理中所取得的效果以及效益，具体表现为行政管理、经济的发展、社会的和谐与稳定、教育科技水平的提升、人民的生活质量以及生态环境等等方面的绩效。如图 2.3 所示：图2.3：政府绩效的构成图2.2.2绩效评价方法的发展要构建公共部门绩效评价指标体系，必须首先了解公共部门绩效评价方法的发展，因为指标体系是依托与绩效评价方法的。2.2.2.1国外公共部门绩效评价方法 归结起

27、来，目前在在国外公共部门绩效评价方法主要有三种代表性的类型：（1）“3E”评价法 在20世纪60年代，为了了对政府公共活动进行综合性的审计，美国会计总署设立了三个标准，就是从政府的公共管理活动的经济性、效率的高低和取得的效益好坏，这可以说是政府绩效评价的最早起源，后来这种方法并其他国家纷纷引入。这就是“3E”评价法。这种烦好烦特别强调在行政运行中对成本的节约。但是这也是其局限所在，只关注经济性，而没有从全局的角度来看待政府公共部门的发展。图2.4可以看出“3E”评价的基本做法和观点。图2.4：基本观点（2）标杆管理法 伴随新公共管理运动的不断深入，很多国家更多的引入了我们企业绩效管理的一些做法

28、，比如把在企业绩效管理中常用的标杆管理方法引入政府公共部门绩效评价中来，的做法越来越多，标杆管理法便是其中之一。标杆管理法就是在绩效评价中首先确定组织功能领域的衡量标准，然后寻求与这些领域相对应的表现卓越的其他组织，比较自身与这些选定的标杆组织之间所存在的差距，分析差距存在的原因转变流程来提神自身绩效的一种做法。标杆管理法在公共部门绩效评价中的具体做法如下图：图2.5：标杆管理法在公共部门绩效评价中的流程（3）平衡计分卡法 在国外政府公共部门绩效评价中，很多国家利用了企业绩效评价中常用的平衡计分卡的方法。比如在其四个维度的设定上，很好体现了政府公共部门对社会的长远发展所承担的长期责任和短期责任

29、紧密联系在一起，取得了非常好的效果。 总体说来，在国外对公共部门绩效评价方法的选择上，他们都能更多的考虑方法与公共部门管理发展的阶段相适应，使公共部门的绩效评价更全面和系统。2.2.2.2国内公共部门绩效评价方法（1）目标管理法 这种方法是由美国管理学家德鲁克所提出的，这种方法强调对目标的设定，以实现自我管理和控制。在我国，公共部门的目标管理就是依照政府公共管理的任务要求，设定目标，以引导和激励公共部门的人员实现自我管理和控制，同时建立各级人员的责任心和荣誉感，从而最终实现政府公共部门的工作目标的一种绩效评价方法。（2）公众评议法 目前，国内公共部门更多的采用选择社会公众作为评价的主体，对公共

30、部门对其绩效进行评价，比如以机关的作风、政务信息的公开、提供服务的质量的高低，还有就是以服务的效率的高低、形象、作风廉政等等作为一个重要的评价依据（3）专项评估法 还有一些就是一些公共部门的上级主管部门作为评价的主体，由他们制定一套评价的指标体系，对下属的部门就某个方面进行相应的评价等等。 总体看来，虽然经过多年的发展，我国的政府公共部门绩效评价方法有了很大的进展，但是我们看到还是存在很多不足之处，比如在所采用的评价的方法和技术比较单一，往往从单一的方面来进行评价，在系统性和综合性方面做的不够，另外在政府公共部门绩效评价还停留在一些传统的方法上，缺乏对一些现代的绩效评价方法的引入和应用。2.2

31、.3公共部门绩效评价指标体系 在公共部门绩效评价指标的构建上，最近10多年来，我国的一些学者在借鉴一些国外先进理论，同时结合我国公共部门的具体情况，设定了一些关于政府公共部门绩效评价的指标体系，比如，唐任伍在2004年依照我国政府公共部门的实际情况，参照瑞士国家管理发展学院所提出的对政府效率的测度的原理和方法，构建了一套政府公共部门绩效评价的指标体系。这套指标体系设定了指标的基本因素，子因素和具体评估指标，从政府公共服务、政府规模的大小、居民的经济福利以及公共物品四个一级指标，每一个一级指标又下属不同的二级指标，总共有47个不同层次的指标，来对政府公共部门的绩效进行综合评价。更加代表性的是由人

32、事部在2004年组织的中国政府绩效评估研究课题组来专门进行了对政府公共部门的绩效评价的研究，课题组在一些国内外先进的绩效指标的设计思想和技术方法的基础上，大量调研，总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，讨论发布了一套政府公共部门绩效评估指标。图2.1：人事部政府公共部门绩效评价指标这套指标体系设置了三个一级指标，分别是职能、影响和潜力，在影响指标下面又设置了三个二级指标，职能指标下面设置了5个二级指标，潜力指标下面设置了三个二级指标。总计，三个一级指标，11个二级指标，33个三级指标，这套指标体系分为三个层次。职能指标主要是反应了政府管理的一些基本性的，比如经济、人口

33、与环境和社会，这是这套指标体系的主体。在实际评价中，如果政府能基本完成职能指标所包含的任务，应该就可以视为合格。影响指标更多体现了政府管理的效果水平，它是用来测度政府的管理行为对整个社会经济发展成效的影响和贡献。和第一类指标相比，这类指标相对间接性些。它直接体现了政府的行为投射到人民生活中所带来的效果。而潜力指标更多从政府公共部门内部出发，体现出其内部管理水平的高低，而内部管理水平如何，决定了政府履行职能的好坏，也是推动政府持续发展的有效保证，同时也可以体现出政府的管理是否廉洁公正。3 巴南区工商局绩效评估指标方面存在的问题3.1 巴南区工商局基本情况 3.1.1.巴南工商局简介 重庆工商行政

34、管理局巴南分局是管理巴南区地方工商管理工作的职能部门。主要职责是：贯彻执行国家、重庆市人民政府和上级工商行政管理机关关于工商行政管理工作的方针、政策、法律、法规和规章制度，以调控和支持地方经济建设。目前内设机构11个，直属结构1个，下属工商所10个，全局共有人员158人，担负着全区工商行政日常管理工作。 近年来，在市委、市政府和重庆市工商行政管理局的正确领导下，在社会各界支持下，巴南工商在工作中以全面提高依法行政以及服务工作的质量和效果，积极努力的开创工商管理各项工作的新局面。下图为该局组织结构图。图3.1：巴南工商局组织结构图3.1.2 现状分析3.1.3.1巴南工商局绩效评价现状 长期以来

35、，巴南工商局比较重视绩效考核机制的建设。在2001年就开始在全局开展三级岗考体系，以加强对队伍的考核。具体做法就是，一级就是对局级领导班子的考核，二级就是对所属科室和下属派出机构，三级就是对个人的考核。在具体到个人的考核上，按照个人在单位所属层次的不同，按照不同的主体以及不同的考核内容进行全方面的考核，这样的目的是为了让每一个人都能有效履行其应该的工作职责，促进各项工作任务的圆满完成。但是，我们看到，这套考核体系有一个最大的问题就是，没有与巴南区的社会经济的发展对组织带来的影响联系在一起。没有办法正确度量出组织绩效的强弱分布状态。3.1.3.2组织人员基本现状 巴南工商局目前共有158人，其中

36、：（1）年龄构成 在全体 158人中，30 岁以下的 110人，占职工总数的 69.9%；30-39 岁的 34人，占职工总数的 21.3%；40以上的 14人，占职工总数的 8.8%。年龄构成情况如图3.2所示：图3.2：巴南工商局年龄构成（2）学历构成 在全体 158名员工中，硕士以上学历 28人，占职工总数的 17.8%；大学本科学历的 97 人，占职工总数的 61.4%；大学专科及以下学历的 33人，占职工总数的 21.9%。学历构成情况如图 3.3所示：图3.3：巴南工商局学历构成3.1.3.3组织文化现状 组织文化可以说是一个组织的重要灵魂，是凝聚人心的重要管理工具。长期依赖巴南工

37、商局结合时代发展的基本特征和工商行政管理组织自身的特色，根据工作面临的形势和工作的基本要求，以创新理念为基础，积极推进工商行政管理文化建设。在新的形势下，巴南工商局提出了树立工商行政服务观念、提高工商行政服务水平的指导思想，树立了科学的工商行政管理服务观，努力践行工商行政管理服务于经济建设、服务于社会发展，服务于企业和公众的理念。3.2 巴南区工商局现有绩效评估指标体系存在的主要问题 我们看到虽然巴南工商局在2001年就开始在全局开展三级岗考体系，以加强对队伍的考核。在其管理中发挥了比较重要的作用，但是随着巴南区社会经济的发展，以及政府公共部门职能转换，这套绩效考核越来越不适应发展的需要，存在

38、很多问题，从评估的具体内容到评估的程序都还不是很规范，存在较大的随意性，这样就导致了最终形成的评估结果不能说完全做到客观与公正，而且在评估中不透明，这些问题的根源就在于没有一套科学与合理的评价指标体系。具体在评估指标体系主要存在以下问题：3.2.1指标设置可量化性不足 一般说来，在绩效考核中吗，指标的设定要符合一个基本的原则就是应该明确具体，具备较强的可操作性，这样才能够有效的对员工的在工作的实际表现和做出的工作成绩进行准确的评价。但是我们从巴南区工商局原有的绩效评估体系中的评估指标的设定来看，还是趋于抽象和宏观，当然这可能是目前我国政府公共部门绩效考核指标设计的一个通病，不独有巴南工商局才有

39、、比如在巴南工商局现有的绩效指标体系中，有一个指标是政治素质指标，这个指标的考核要素是坚持中国共产党领导，坚持解放思想等等，还有一个指标是开拓创新能力指标，那么对它的衡量是发现问题、提出新的观点等等，那么，像这类太抽象的考核指标，实际上是很难以真正衡量员工的真实的工作表现的，这样抽象的考核指标,不仅难以真正地衡量公务员的实际表现,而且很容易造成在绩效评价中的理解失误，评估者也很难于做出正确的以及统一一致的判断。正是由于这样缺乏具体和一致的标准，评价者就只有按照自己的主管感受做出判断，这样就很可能导致评价误差的出现，本来实际工作表现优异的人应该的优秀，结果却是良，表现一般的却评价成了优，那么在实

40、际操作中为了避免这种情况的出现，结果干脆全部都是一样相同的评价，这实际上就使考核失去了最初的目的，那就是为了激励先进，鞭策后进。3.2.2指标设置上针对性不足 在一个组织里面，由于科室的不同，人员层级的不同，所承担的工作性质和工作任务的不同，那么在考核指标的设计上就应该体现出差异性来，要具备较强的针对性，但是我们看到巴南工商局现在所运行的考核指标中在这方面做的不足，忽视了这些差别，而是比较笼统，比如从德、从能、从勤、从绩、从廉这些通用标准来考核所有的干部，虽然在某些2级、3级指标上也做了一些细分，但还是没有体现出不同职位以及处于不同层次的干部他们所要求的职责要求和相应的能力特质的差异。3.2.

41、3指标设置上沟通存在不足 在政府公共部门中，员工是绩效考核的对象，那么在确定指标时候，应该了解他们的意见，这一方面可以提升指标体系的合理性，另一方面在征求意见后确定下来的指标更能被他们所接受，但是，从巴南工商局的实际情况来看，这点做的并不好。所以导致了现有的指标设置上存在一定的缺陷，这就降低了绩效考核效果，可以说这是巴南工商局当前考核指标存在的一个主要问题，同时也是为什么会产生问题的主要原因。3.2.4指标合理性和有效性存在不足根据我们在巴南工商局对员工所做的调查，可以看出现有的绩效考核指标在合理性和有效性方面还存在不足。表3.1 考核指标调查表内容调查人数百分比没有回答21.96%完全能够2

42、423.5%基本5856.7%不能够43.92%不清楚1413.9%总计102100%从调查统计表我们可以看出，认为目前的指标能够完全反映出工作内容的只有23.5%，基本反映的有56.7%。3.92%的人认为不能反映工作内容，尽管说，目前的指标总体上能反映了实际工作内容，可是还是有很大的差距。如果一个考核指标不能真实和全面的反应他们在工作中的内容，这样就会让考核流于形式，也就不会取得好的效果，所以必须要进一步完善巴南工商局的绩效考核指标体系。4. 巴南区工商局绩效评估指标体系构建4.1 指标构建指导原则 从前面对巴南工商局现在绩效评价指标体系存在问题的分析中，我们看到要使绩效评估的结果更加全面

43、、客观、公正，能够准确的反映出员工的真实的工作水平，同时也要符合未来发展的需要，在构建新的巴南工商局绩效评价指标体系时候必须要遵循一定的知道原则。测评结果全面、客观、准确地反映绩效的实际水平和发展4.1.1 要遵循一致性的原则 一致性就是要做到在指标设计中和工作的目标统一起来，不能相悖，也就是指标必须充分反映组织目标。因此要紧紧围绕巴南工商未来发展的需求出发，为未来发展形成一个导向的作用。还有在绩效指标的设置中要强调每一个指标之间的一致性，不能设置的指标相互冲突。4.1.2要遵循客观性的原则 巴南工商局在绩效评价指标的设计中必须围绕巴南工商局的实际情况出发，实事求是，赋予每一个指标的实际意义。

44、同时指标的设置不能太高或者太低，或者指标太复杂抑或太简单。另外还要尽量定量指标和定性指标相互结合。避免产生理解上的偏差而导致绩效评价的无效。4.1.3 遵循以服务对象导向的原则 巴南工商局在绩效指标的设置中还要强调要遵循为服务对象为导向的原则，反映服务对象的基本需求，还在在评价中要改变单一评价主体的情况，增加社会的参与度，拓宽考核的渠道，外部评价与内部评价相结合。4.1.4 可持续发展原则 在设置指标时候还要多种目标之间的协调，既要注重经济效益也要注重社会效益，避免片面和盲目的政绩观念和管理行为的短视行为。4.2 指标的设定方法和具体设计4.2.1设定方法根据前面我们对公共部门绩效评价方法和指

45、标设计方法的研究，结合巴南工商局的工作实际和未来发展的需要，这里我们将采用平衡计分卡的方法来进行巴南工商局绩效指标的设计。 平衡计分卡这种绩效考核指标，是由美国哈佛商学院的管理学教授罗伯特卡普兰教授于1993年最先提出的，它强调要以一个企业的基本战略目标为重要核心，把战略管理和企业的目标管理链接在一起，同时也要考虑财务性目标和非财务性目标的协同，企业也要在长期目标的追求和短期目标的追求之间进行一个平衡，做到两者兼顾。平衡计分卡在进行考核时候要设定四个维度，这就是财务维度，客户维度以及学习和成长以及内部经营流程。 在国外政府公共部门绩效评价中，很多国家利用了企业绩效评价中常用的平衡计分卡的方法。

46、比如在其四个维度的设定上，很好体现了政府公共部门对社会的长远发展所承担的长期责任和短期责任紧密联系在一起，取得了非常好的效果。4.2.2具体设计 从巴南工商局的发展来看，它的使命是以市场监管对象和服务对象为中心，建立全面的多层次的开放的工商服务体系，并且巴南工商局提出了服务性工商行政管理的理念，以促使自身在管理、价值上的转换，同时牢固树立公共服务的意识，打造高效的公共组织，按照巴南工商局的这个战略理念，那么按照平衡计分的基本原来，巴南工商局的四个维度的就是：社会服务监管对象层面的目标是提升自身服务的效能，提高服务对象和监管对象的综合满意度；而业绩层面的目标则是提升工商行政管理的效能；内部管理层

47、面的目标则是依法行政，优化工商管理服务流程和内部管理流程；创新与发展层面的目标则是推动巴南工商局和员工的创新与发展。具体的指标体系构建如下：表4.1 巴南工商局基于平衡积分卡的考核指标一级指标权重二级指标权重三级指标权重社会服务、监管对象层面指标W1公共服务W11对象综合满意度W111对象需求的有效处理效率W112业绩层面指标W2成本控制W21平均人事管理成本W211行政管理费用占支出比重W212经济业绩W22收入目标达成率W221政治业绩W23年度工作报告的综合评判W231对象对行业作风的评议W232内部管理层面指标W3人力资源W31本科以上学历人员比重W311领导班子建设W312人才战略规

48、划W313行政效率W32工商服务流程规范W321工商宣传任务完成W322材料报表保送及时与规范W323危机处理W324依法行政W33腐败涉案占比W331投诉成立次数W332创新与发展层面指标W4组织成员建设W41工作人员工作满意度W411人均培训时间W412组织建设W42思想政治工作创建有效性W421作风建设W422信息化水平W43网络建设系统W431工商行政管理软件应用水平W4324.3 权重的确定4.3.1层次结构模型的构建在这里我们将使用层次分析法来建立巴南工商局绩效评价的层次结构模型，层次分析法是由由美国著名的运筹学家萨迪在1973年所创立的一种专门分析比较复杂的社会系统，对定性问题做

49、出定量分析的一种相当简单而且比较实用的方法。那么按照这个方法，我们把巴南工商局绩效评价的层次结构模型设定为四个层次，最上层是目标层、依次是准则层次、子准则层次和最终方案层次。目标层就是重庆市工商行政管理局绩效这一总体性的目标；准则层就表4.1中的一级指标；子准则则是表中的二级指标；最终方案层次则是表中的三级指标。4.3.2判断矩阵的建立在实际操作中，根据我们发放调查问卷，再结合萨迪相对重要性等级表，按照表中规定的标度，把每一层次的各因素相互比较，赋予重要性等级，并写成矩阵形式。表4.2 萨迪相对重要性等级表标度含义1表示两个元素相比，具有同样重要性3表示两个元素相比，前者比后者稍重要5表示两个

50、元素相比，前者比后者明显重要7有示两个元素相比，前者比后者强烈重要9表示两个元素相比，前者比后者极端重要2、4、6、8表示上述相邻判断的中间值4.3.3计算出指标单层次权重并对其进行一致性检验我们以下面这个判断矩阵为例，说明如何进行。这个判断矩阵是准则层面结构的。表4.3 准则层面判断矩阵（1） 首先每一列进行归一化依照公式，可以分别计算出：其他几列同理可以计算的出，然后按照列归一化的矩阵如下：（2） 按行相加，可得：（3） 将其归一化那么得出特征向量（4） 计算出最大特征根（5） 做出一致性检验当n=4的时候，查表可以的出平均随机一致性指标R.I=0.89随机一致性比例故该判断矩阵符合满意的

51、一致性。基于上面的计算，我们可以得出准则层面的权重值是表4.4 准则层面权重值其他可以按照此方法一一算出各层面的权重值，这里就不一一计算了。4.3.4定性指标权重的确定在绩效指标体系还有部分不好量化的定性指标，那么一般采用问卷调查的方式。然后将调查结果进行统计平均。4.4综合评价 在定性指标和定量指标的数值确定后，就可以对其绩效进行综合评价，得出巴南工商局管理绩效的高低，所以利用平衡计分卡来构建和改进公共部门绩效评估指标体系，应该说是一个比较可行的做法，因为这种方法强调了每一个指标之间的内在联系，对提高政府公共部门的绩效管理具有非常重要的帮助。5 巴南区工商局基于平衡记分卡绩效评估指标体系实施

52、建议绩效考评是现代政府公共部门管理的一个重要前沿课题。对于公共部门制度的改革与完善、队伍的整体素质的有效提升，以及推动公共部门工作的高效协调都具有非常的作用。而平衡计分卡作为一种非常成功的绩效评估工具，对政府公共部门绩效考评指标的设计具有非常强的借鉴意义。巴南区工商局在搭建基于平衡记分卡的绩效评估指标体系并加以实施的过程中要注意以下一些问题：5.1 认清实施过程的难点和障碍平衡计分卡实际上一个战略性和全局性的管理框架，它的形式固然重要，但是其所包含的内容更为重要。在政府公共部门管理中，平衡计分卡的主要内容一般都是组织工作的重点所在，比如提升组织的关键性能力、支撑组织的未来发展、创造公共部门社会

53、服务对象等等。而且平衡记分卡对于公共行政部门来说，它的实施是一个系统的工程。对于巴南区工商局来说，在实施过程中一定要避免一些认知上的误区。5.1.1认为平衡计分卡仅仅是组织或者人事部门的工作 要认清楚平衡计分卡的开发以及运行并不仅仅是组织和人事部门的工作，而是涉及到全局所有人的工作，组织与人事部门在其中只是牵头的作用，只要所有的人能理解认识平衡计分卡对组织组织效能的巨大提升作用，才能在组织里面把平衡记分卡得到充分的应用，每一个只有深入理解了平衡计分卡的最核心的意义，才能发挥其强大的作用。5.1.2把平衡计分卡仅仅看作是一个绩效管理系统 从平衡计分卡的发展来看，它不仅仅是一个绩效管理系统，更是与

54、组织的发展规划密切相关的，在实施过程中，通过每一个层级的目标的描述，能够让组织上下所有人统一到一个目标上来，而且平衡计分卡还能将组织的发展规划转化为实际的行动计划，那么为了保障这个的成功，在平衡记分卡中明确了组织里面每一层级的绩效衡量目标，这些目标具有很好的针对性，还有针对每一项指标展开具体的行为，同时也可以利用它监督和控制具体的运行情况。5.1.3把平衡计分卡的行动方案等同与组织中的日常的工作计划我们看到，在平衡记分卡的运行中，平衡计分卡的行动方案实际上是和组织日常的工作计划是有很大区别的，它能把组织的每一个层级，每一个部门，每一个岗位与组织的发展紧密联系在一起，通过实施，来提升组织的绩效，

55、最终促使组织的发展。5.1.4简单认为只要制定了一次平衡计分卡就可以一劳永逸 随着环境的变化，特别是政府公共部门职能的转换，工作中心的转移等等，那么一般说来就需要对平衡计分卡进行定期回顾，修改完善，结合在实际运行中所发现的问题，进行调整优化。5.1.5把平衡计分卡看作是一个孤立的系统 平衡计分卡在政府公共部门绩效管理中，它不是一个孤立的系统，它需要公共部门的一些相关的配套系统的支撑才能得到实现。5.1.6以为平衡计分卡就只是形成一大堆文件而已在政府公共部门绩效管理中，运用平衡计分卡，最后形成了相应的指标体系等成果，它实际是一套结构化和系统化的语言模式，这些可以为组织绩效管理提供一个有益的支撑，

56、促进政府管理效能的提升。5.2实施平衡计分卡绩效评价指标体系的主要对策措施5.2.1要与政府公共部门的未来发展，职能转换变化紧密联系起来 建立平衡计分卡的过程可以使一个组织的目标得到明确清楚的阐明，而且通过指标维度的设定为实现公共部门的整体性目标确认了关键性的驱动因素，通过平衡计分卡的绩效管理体系的建立，有利于组织发展规划的实施。5.2.2要完善绩效管理相关制度配套，使其形成制度化 政府公共部门的绩效考评指标体系的构建和实施必须要有相应的配套措施，才有可能走上规范化以及制度化的轨道，所以在实施过程要其重要地位和特殊的作用，保证政府公共部门绩效考评的经常化以及制度化。同时还要对绩效管理的相应范围

57、，采取何种形式，涵盖那些内容等等都要做出详细的规定，是公共部门在实施绩效管理具备科学的依据以及有相应的规章制度来遵循遵循。这样才能从根本上和制度上保障绩效考评结果的公正性，同时也提升了绩效考评结果的透明度。因此完善绩效管理立法必然成为改进政府部门绩效5.2.3加强宣教教育，促使全体人员主动积极参与 从绩效管理的运行来看，它实际上是一个计划、组织、领导与实施的一个循环过程，通过绩效管理，发现工作中存在的问题，并加以解决，在这个过程，必须有赖于全体人员的积极参与。在之中，通过提高每一个人员的工的绩效，进而提高组织的整体绩效，以实现组织的未来发展规划，使员工的个人发展与组织发展联系在一起。因此，政府

58、公共部门要加强宣传培训，把组织的宗旨、总体发展目标向全体员工不断地宣讲。5.2.4加强组织机关文化建设 组织文化是一个组织的精祌，是组织未来发展的使命，未来发展美好愿景，以及一个组织的基本价值观，还有具体的行为规范等。这些都会无形之中影响到组织绩效管理的建立，另外，平衡计分卡实际上是从一个组织的使命和愿景中分解出来的。组织文化也需要通过基于平衡计分卡的绩效管理评价体系来实现有效落地，把文化建设应用到日常的行为当中来，通过绩效管理系统能够使组织的精神、使命愿景以及组织的价值乃至到全体员工的行动计划这些构成一个统一完整的系统。5.2.5建立一套有效的信息支持系统 在进行政府公共部门绩效评估时候，评

59、估资料和数据必须准确、完备、科学。但是我们看到公共部门绩效评估涉及的面非常广了，部门、岗位众多，信息量大，信息渠道来源庞杂，社会公众、公共部门本身以及评估者这些都是信息来源渠道，还有很多其他来源的间接材料等，假如在开展绩效评估时候临时去手机，那么可能收集到的资料是非常不全面和不完整，那么信息资料的准确程度就会大打折扣，最后就会导致产生的评估结果的可信度以及评估的效果大大降低。为了使公共部门绩效评估能够有一个准确完整的绩效评估信息，同时也有一个高效的反馈机制，所以建立绩效评估信息系统是非常重要和必要的。5.2.5.1配备专门的人员和力量负责收集整理信息 要指派专门的人员负责把绩效评估中会涉及的方

60、方面面信息及时的进行有效的收集、筛选、归纳、整理和加工，而且还要依照不同时期的不同情况，加以充实、调整。在巴南工商局形成一个绩效评估的信息资源库和资料库，方便在开展绩效效评估工作时能及时的查询相关信息资料。5.2.5.2利用现代信息技术，加快巴南工商局的信息建设 在绩效考评工作中利用显得计算机和现代通讯技术，加快推进巴南工商局信息化建设，构建绩效评估信息系统和网络建设。5.2.5.3要建立绩效评估信息沟通和传递网络渠道及时反馈绩效评估的结果5.2.5.4优化组织架构 在政府职能转化中，要优化和调整组织架构，缩减管理层次，适度增加管理跨度，协调配置组织结构之间的相互关系。从组织形态上为绩效评估信

61、息系统的创建打造一个领好的运行环境。6结论 本文在对绩效评价理论的基础之上，对绩效评价指标的一些具体的方法和技术做了相对系统的研究，同时结合对重庆市巴南区工商行政管理局的深入调查研究，在此基础上，构建了基于平衡记分卡模式基础上的巴南工商局绩效评价指标体系，并提出了一些具体的实施建议。由于本人水平所限以及时间、精力的关系，虽然说在这次研究中取得了一些成果，但是依然存在很多不足之处。6.1本文所做的主要工作 在大量查阅文献资料的基础上，对国内外关于绩效、绩效管理和绩效评价指标的相关研究进行了一个分析和总结，同时对比分析了国内和国外的关于政府公共部门绩效评价的基本做法和绩效指标体系的设计方法。这些为我写作论文奠定了一个坚实的基础。 结合在重庆巴南工商局的深入调研，结合政府公共