我国政策性农业保险主导模式的选择探析

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1、投稿领域：农业经济学我国政策性农业保险主导模式的选择探析杨汭 华 鲁娟 张艳平 王丽红 （中国农业大学经济管理学院，100094） 摘要本文比较了国外五种典型的农业保险组织模式的特点，分析了我国农业保险模式发展的状况，认为不同农业保险模式的存在是环境诱致的结果，这种环境最根本的是国家的经济发展水平，我国互助式农业保险模式在重要农作物保险方面普遍存在的原因即在于此。从国家财政补贴的角度看，互助式保险是一种对农民福利低级而资金效率高的保险形式，目前应着力于优化互助式保险模式发展的环境（以北京为例）有利于这种模式发挥优势。关键词: 政策性 农业保险 互助模式 选择 Study on the Choi

2、ce of Dominant Operating Model in Policy-based agricultural insurance This article compares five typical agricultural insurance models in other countries, analyzes the developing situation of agricultural insurance models in China, points out that suitable insurance models result from the surroundin

3、g conditions, mainly as national economy level, that is why mutual aid agricultural insurance model widely exists in China. This kind of model shows low economic welfare for farmers but high capital efficiency in insurance effort. To optimize the developing conditions of mutual aid agricultural insu

4、rance model works to show its advantages.Keywords: policy-based agricultural insurance mutual aid model choice市场在提供农业保险时可能遭遇失败的原因主要来自两个方面。其一，高风险引发的高保费、高赔付。这是农业保险进行商业化运作的障碍，由此农业保险的政策性介入就成为必要。其二，信息不对称引发的道德风险和逆向选择。该问题在保险市场普遍存在，在农业保险中尤为严重。为了规避信息不对称引发的道德风险和逆向选择问题，提高农业保险的效率，必须考虑农业保险采用组织模式及其保险技术。本文主要对政策性保险

5、前提下我国适宜采用和重点扶持的农业保险模式给予思考。一、国外农业保险组织模式的经验一些发达国家如美国、加拿大开展农业保险的历史比较长，已经形成比较有效的运作模式。国际上典型的农业保险模式有五种1 ，这里对各种模式操作的主要方面进行比较（表1），以便于作为我们进行国内不同农业保险模式价值判断的借鉴。表1 国外五种农业保险模式比较特点模式政府主导模式（1）政府支持下的相互会社模式（2）政府垄断经营模式 （3）政策优惠模式（4）国家重点选择型扶持模式（5）性质政策性政策性政策性商业性政策性代表性国家美国、加拿大日本前苏联和原东欧部分国家德国、法国、荷兰泰国、印度、菲律宾、保险供给者国家专门保险机构主

6、导经营，支持非国有保险机构参与。保险互助会社。具有保险供给者和需求者双重身份。集中统一的国家农业保险机构垄断经营私有化主导（私营公司、部分保险相互会社或保险合作社）政府专门农业保险公司或国家保险公司保险方式自愿投保强制保险+自愿保险强制保险自愿强制保险保费补贴政府补贴保费，支付经营管理费用，免税。有再保险支持政府补贴+农民互助金。有再保险支持。政府提供一笔基金，补贴大部分管理费用。保费免税。无再保险，但积累准备金以应付巨灾赔款。一定保费补贴，以及其他政策优惠，如允许经营其他财产或人身保险。无再保险政府负责保费补贴和保险公司的业务费用补贴，补贴与贷款挂钩。保险标的农作物，并逐渐向畜牧饲养业扩展农

7、作物、饲养动物、蔬菜、水果等。农作物、饲养动物、建筑、设备机械、运输工具、产品、原料等。雹灾、旱灾和其他特定灾害保险确保粮棉生产稳定。制度支持健全的农作物保险法律、法规。健全的农业保险法律。有制度规定。无全国统一的农业保险制度。法律制度完备信息不对称问题存在。在防范制度和保险技术上（区域保险）规避。很大程度上杜绝。并进行区域保险。存在存在存在五种不同的农业保险模式反映出的共性是政府参与。各国参与的方式和力度也有所不同，但目的是相同的, 即都希望通过适当的经营模式来提高政策性农业保险制度的效率。但实施效果还是有差异的。扩大投保率的措施方面：措施1：国家补贴。这种补贴方式一般有四种: 保险费补贴、

8、经营主体管理费用补贴、再保险补贴以及税收优惠。模式（1）补贴的力度很大，更多地体现为一种福利政策，不仅对农户的保费进行补贴、也对农业保险机构的经营费用进行补贴。美国、加拿大两个国家政府财力雄厚, 对农业一直给予很多扶持和补贴。美国政府对农业保险总的资助费用超过保险费的80%。加拿大政府承担了农业保险机构全部的经营费用, 并提供50%的保费补贴。这些国家的实践证明，国家补贴可以扩大投保率，但提高是有限的。其一，农作物保险的参与率不仅仅取决于保障程度或保费补贴率的高低，还跟其他一些因素有关，诸如农民对风险的偏好、农民可以利用的风险管理工具、农业保险计划是否具有强制性等等，都会不同程度地影响农民对参

9、加农作物保险的决策。其二，难以降低道德风险和逆向选择，在大部分情况下可能会适得其反，这有赖于整个社会的保险意识和信用意识的高低。总体来看, 完全由政府承担农业保险是比较低效的模式。所以，这两国也都在寻求民间力量的介入。措施2：强制保险。实行强制性保险的国家其目的在于稳定国家粮食生产和保障农民生活。同时，这是扩大农业保险投保率的一个很有效的手段，以满足大数法则的要求，提高农业保险的保障水平，这已成为国际上农业保险成功的有益经验。除模式（1）和模式（4）采用自愿保险之外，其余模式均采用对重要农作物强制保险+政府补贴的形式。对于强制性保险的做法，有一些研究认为会造成生产者的福利损失。减轻道德风险和逆

10、向选择的措施方面：措施1：适宜的保险组织模式。在五种模式中，模式（2）政府支持下的相互会社模式是农作物保险理论和实践重大发展的结果。它通过把保险人和被保险人的身份合二为一，减少信息不对称，共同的利益关系有助于形成相互监督机制，在很大程度上减少和消除了逆向选择及道德风险发生的可能性。同时，互助合作能很好的适应保险需求的高度分散性，能有效地降低农业保险的交易成本。措施2：实施区域保险。实施区域保险的办法是精心制订区域费率，这是防止逆向选择的农业保险技术上的设计。在美国，加拿大费率具体到农场，日本的费率具体到地块（Knight and Coble, 1997）。研究发现，即使在某一特定地区，平均单产

11、高的农作物的生产风险小，因此地区内部费率也应该有所差别，否则仍不足以抵消更多的逆选择行为。这对于投保单位众多、投保面积较小的情况来说实施上具有很大的困难。提高保险的保障能力方面：措施1：制度支持。运作稳定效果良好的农业保险都拥有相对完备的制度保障，这是农业保险支持长期存在的前提条件。以上模式基本上都表明了这一点。措施2：再保险。应该说，当农业保险的规模和达到一定的程度后，风险的分散化就成为必要，这种措施加大了农业保险的保障力度。措施3：大保险。不同标的出险的概率是不同的。除过对影响国计民生的重要作物实行重点保险供给乃至强制性保险外，将保险的范围由种植业扩大到养殖、蔬菜、水果、家庭财产等，即开展

12、大保险，目的是以险养险，是以上模式中有意义的做法。二、我国农业保险主导模式的选择1、我国农业保险模式的现状我国近代农业保险已有70多年的发展历史。历经上世纪20年代的小范围内试办、50年代农业保险的兴起和停办、19821986年的恢复试办阶段，属于政府垄断经营模式。1980年代后期，政府经营险种逐步转向商业化运作，业务随即呈下滑的趋势。1991年以后，中国人民保险公司为减轻农业保险的亏损，开始转变经营方式，开展委托地方政府代办、与地方及其它经济组织合办发展合作农业保险等多种经营模式的试点工作。这些试点模式，对我国农业保险的运作进行了有益的探索，但因为缺少适用的法律、法规和资金支持等多种原因，大

13、部分经营模式的试验都停止了。随着国营商业性保险的退出，河南、湖北、山西、黑龙江等地陆陆续续出现互助合作式农业保险试验, 但总体来看也是不成功的。多年来政府所给予农业保险惟一的优惠政策就是免征保险机构的营业税。2004年以来，农业保险模式向多元化发展，以保监会推行的试点模式3为例：一是政府主办模式, 即由地方政府出资成立专业性农业保险股份公司, 如上海安信农业保险股份有限公司。其经营模式是“政府财政补贴推动，商业化运作”。 二是政府主导下的商业保险公司经营模式, 如吉林安华农业保险公司。该公司由省内7家粮食企业发起成立，保费由公司、政府和农民分担，其中政府负担达到44%。，同时政府另设立农业巨灾

14、风险基金。这是以“大保险”为概念，包括种养业险、家财险、意外伤害险和健康险在内的一揽子保险。 三是政府支持下的互助合作经营模式，这种模式明显具有自助的特点; 四是外资公司的经营模式, 如法国安盟保险公司成都分公司。该公司由于缺乏政府支持而发展较慢。 五是相互制保险公司模式, 如黑龙江阳光农业保险公司。这是在十年相互制保险的基础上设立的。除过外资公司的经营模式，其他模式在短期内取得了明显的成效，显然得益于财政支持。农业保险试点过程中暴露出的问题是，其一，由于农业保险法规制度的空白，政府应在农业保险发展中发挥什么样的作用以及如何发挥作用等都没有明确，这增加了政府支持农业保险的随意性，影响了政府在农

15、业保险发展中主体作用的发挥，更直接制约了农业保险的发展。国外的经验和我国多年来的探索都证明，这个问题不解决，现存的任何一种模式都将是短命的。其二，由于缺乏经验和制度建设，在政府主导下的商业保险公司经营模式中，政府可能会遭遇较大的来自保险公司和农户方面的道德风险和逆向选择风险。而政府主办模式比较之下运行成本无疑是较高，也是缺乏效率的。其三，尽管全国各地都在开展农业保险试点，有不少甚至是在财政支持尚未到位的情况下开展的，反映出的共性问题是财政支持不足。比较之下，基于互助式保险的“政府支持下的互助合作经营模式”和“相互制保险公司模式”显示出了优越性。2、我国互助式农业保险模式存在的保障性因素不同的国

16、情背景和经济发展阶段下诱致产生的农业保险模式是不同的。我国互助式农业保险模式存在的保障性因素可归于以下三个方面。（1）国家经济发展水平的决定性。在2004年，中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见中提出要加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴的政策，同年国家还先后出台了降低农业税率和粮食直接补贴、良种补贴和购置农机具补贴的政策，这些都标志着我国经济发展水平的提高和农业政策转折性的调整。对于多年来萎靡不振的农业保险而言，这种前所未有的关注无疑已经是一个很大的进步，在政策性农业保险定位下，全国农业保险试点的摊子纷

17、纷铺开。从农户方面保险的需求方来看，其经济特征是，恩格尔系数较高、收入水平低、土地的细碎化程度较高，从而存在着潜在需求大而现实需求不足的问题。从政府方面政策性农业保险的供给方来看，也仅限于指出在“有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。 回顾在2002年12月28日修订通过，2003年3月1日起实施的中华人民共和国农业法第四十六条中做出的规定：国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”，这是基于近年来农村广泛出现的互助合作式农业保险的现实而提出来的。互助式保险费率低

18、，可以更多地吸引农民参与，更好地保障粮食生产的稳定。由于收入保障的功能微小，从而对农户而言是一种福利低级的保险形式，更多地体现为社会效益。在目前政府财力还比较小的情况下，低水平但稳定地支持这种模式的发展，是一种理性的选择和必然。由于农作物的高损失率，力图在政府补贴的条件下将农业保险纳入商业化运作的轨道，长期来看还是很难的。（2）政府的主导性扶持。国内外农业保险的实践证明，如果没有政府介入农业保险，任何形式的农业保险的存在都是暂时的。政府对农业保险的支撑方面在于制度保障、财力支持和强制保险，这都是农业保险稳定发展不可或缺的基础条件，也是互助式保险的发展所必须的。（3）互助式保险效率的提升。这种提

19、升体现在纵向上来自组织形式和规模的升级，如黑龙江阳光农业保险公司是在十年互助式保险的基础上设立的。横向上来自如可以考虑商业性保险公司参与再保险，把风险分摊出去。同时结合区域保险技术，精确划分风险单位，进行费率分区，细分费率档次，加强互助式保险的效果。还有，将农业保险机构的设置尽可能地贴近基层，以利于了解和掌握保险对象的有关信息。与强制保险相结合，有利于扩大参保面。与农业技术机构结合，发挥专业技术优势（如北京市的做法），这些措施都会提升互助式农业保险的效率。三、北京市互助式农业保险试点的实践1、试点现状。北京市推行的农业风险互助试点处于起步阶段。试点由北京市谷物协会承办，以北京市农业局农业技术推

20、广站的服务网络为依托，在财政支持的推动下，2005年开始做小麦、玉米风险互助。政府补贴，农民互助，四个档次自选，也尊重了农民的选择。互保费率3%，保费分3元、6元、9元、12元四个档次，保额分别为100元，200元、300元、400元，由农民自己选择，保险责任除旱灾之外一切险。2005年保险面积1.7万亩，收取保费10.7万元，支付补助金13万多元。2006年除小麦、玉米外，谷物协会又增加了大白菜和西甜瓜风险互助，总承保面积5.7万亩，共收取互助费42万元，总赔款支出50多万，对参保农民形成了切实有效的保障4。2、有益的经验。（1）组织者具有强大的影响力。风险互助依托政府发展的农业技术推广服务

21、体系，与农户相知多年，成为强有力的组织者和推动者。（2）培养和引导农民的风险意识。为了改变农民“靠天吃饭”的被动心理，协会人员下乡宣传展业、解答农民询问，提高投保率。（3）循序渐进地开展大保险。在继续扩大玉米、小麦保险的基础上向经济作物延伸，力求滚动增大互助金，提高保险的保障水平。（4）专业的保险经纪公司提供相关的环境、制度建设。为政策性农业保险提供技术服务，完善风险互助方案，制定规章制度、业务条款、办法，进行跟踪技术咨询服务。（5）委托村委会或当地合作组织统一组织农户参加风险互助的办法, 减轻了协会业务人员的工作强度, 扩大了参保率，还有利于降低道德风险。（6）具备了专业人才优势。这为准确承

22、保、公正理赔、防止道德风险提供了技术条件，而缺乏农业保险专业技术队伍正是商业性农业保险体系无法维持的主要原因之一。（7）正在着手探索不同作物采用区别费率和对区县实施分保制度的可行性。四、互助式农业保险模式发展的基本设想现阶段互助式农业保险在我国具有适应性，创造必要的条件推动这种模式由试点变为现实势在必行。对此最为基本的支持是：尽快给予农业保险以合法地位，形成政策性支持的制度约束。吸收互助式保险试点的经验，由政府出资建立保险风险基金，并给予优惠的财税政策推动保险的发展；通过农业技术部门和保险中介的参与等方式提高保险经营管理的水平；采取强制性与自愿保险相结合措施，保证必要的参与率。以上措施都有助于

23、形成有效的农业保险供给能力。在提高保险需求能力方面，要加快农业规模化、产业化进程，增强风险防范和自身抵御风险的能力。只有保险供求相对应，良性的农业保险才能够运转起来。参考文献：1 王咸宁、寇江华，国外农业保险制度比较及对我国的启示，保险研究，2006.52 刘悦，论农业保险经营模式的选择基于防范信息不对称之上的研究，贵州财经学院学报，2006.2，57-593 龙文军，我国农业保险试点现状，中国保险，2007.1，40-424 王俊英等，种植业风险互助的探索与实践，作物杂志，2006.1, 5-8作者：杨汭 华，女，中国农业大学经济管理学院农经系副教授。通讯地址：北京市海淀区圆明园西路2号，100094。电话：62733203。 Email: cemyrh鲁 娟, 女，硕士研究生。通讯地址：北京市海淀区圆明园西路2号，中国农业大学经济管理学院，100094。电话：13466361535。Email: heavydancing