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1、环境民事公益诉讼艰难前行3900字 笔者作为中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“中国绿发会”)和中华环保联合会等环境公益组织的志愿律师，代理了多起环境民事公益诉讼案件，其中包括备受关注的腾格里沙漠污染案(腾格里环境维权团队荣获“CCTV2015年度十大法治人物奖”)。这些案件在司法实践中都遇到了一些意想不到的困难与阻力。在最高人民法院于2015年1月7日颁布实施关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释之前，环境民事公益诉讼遭遇到的最大困难就是没有明确法律规定，大部分法院不予接收立案材料。自上述司法解释出台及今年5月1日起实行立案登记制以来，环境公益诉讼案件向法院提交立案材料
2、基本上都没遇到太多的障碍，这不能不说环境民事公益诉讼较之以前取得了重大突破。但新问题、新障碍又随之而来。下文笔者将从代理的几起案件入手，进行梳理，分析问题，寻找其根源和解决之道。一、原告诉讼主体资格问题。2015年8月13日，中国绿发会向宁夏中卫市中级人民法院提交诉状，起诉八家企业的违法排污行为“污染腾格里沙漠”，诉讼请求包括要求法院判定被告消除环境污染危险，恢复生态环境或成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复，法院组织由原告、环保技术专家、环保法律专家、人大代表或政协委员组成验收主体共同进行验收，判令被告赔偿环境修复前生态功能损失、在全国性媒体上公开赔礼道歉等。8月19日，中
3、卫市中级法院驳回了绿发会的诉讼请求，理由是，中国绿发会章程中确定的宗旨和业务范围中没有“从事环境保护公益活动”内容，不属于环境保护法第58条规定的适格环保组织，故不予受理。中国绿发会在法定期限内向宁夏高院提起上诉，宁夏高院延长审限，最终于2015年11月6日驳回中国绿发会的上诉请求，仍维持“不予受理”的一审裁定。针对该裁定，中国绿发会目前已向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2015年12月2日正式立案审查。另外，中国绿发会因腾格里沙漠污染事件于2015年9月6日还向阿拉善中级人民法院起诉了三个案件，阿拉善中级法院本应在七日内作出是否受理的决定，但至今未作出任何裁定。对于一审法院作出的“中国
4、绿发会章程中确定的宗旨和业务范围中没有从事环境保护公益活动内容，不属于环境保护法第58条规定的适格环保组织”的裁定，我们不能接受。“环境保护公益活动”概念根据中华人民共和国环境保护法的相关规定，并不难理解。该法第一条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”第二条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”第二十九条规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和
5、脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”第三十条规定：“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。”中国绿发会在其章程第三条中明确规定了其宗旨：“广泛动员全社会关心和支持生物多样性保护与绿色发展事业，保护国家战略资源，促进生态文明建设和人与自然和谐，构建人类美好家园。”该宗旨中“生物多样性保护”、“绿色发展事业 “生态文明建设”、“人与自然和谐”、“美好家园”等表述均属于环境保护的范畴。宁夏中卫市中级法院单纯从章程中有没有环境保护公益活动”这几个字来确定一个组织是否从事环境保护公益活动，属于对法律条文的机械理解。另外，从中
6、国绿发会实际所从事的活动来看，也印证了其章程所确定的“环境保护公益活动”的宗旨和业务范围。最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第四条规定：社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可Pi认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。从该条司法解释的本意上来看，是为了降低社会组织证明从事环境保护公益活动的举证责任，仅从其书面章程进行考虑即可，体现了鼓励开展环境公益诉讼的司法导向。事实上，中国绿发会成立30年(绿发会的前身是中国麋鹿基金会，1985年由吕正操、钱昌照、包尔汉等人创办;1997年更名为中国生物多样性保护
7、基金会;2009年更名为中国生物多样性保护与绿色发展基金会)以来，一直从事环境、生态等相关公益活动，成立有绿色节能科技专项基金、绿色之源专项基金、低碳出行专项基金、生态环境修复专项基金、促进沙产业发展专项基金以及自然生态保护专项基金等。其中的促进沙产业发展专项基金，早在20年前由宋平、钱学森等人倡导，甘肃、宁夏和内蒙等省、自治区有关领导为该专项基金委员会成员。而本案涉及的环境污染行为就是对沙漠这一生态环境的损害。中国绿发会近期活动更是紧紧围绕环境保护。2014年最高人民法院环境公益诉讼司法解释在向包括中国绿发会在内的环境保护公益组织征求意见时，中国绿发会理事长办公会议即决定成立了中国绿发会法律
8、工作委员会，开展了大量的工作，向最高人民法院、环保部提交了多个政策建议。近期，还举办了多次环境公益诉讼研讨论坛。自最高人民法院出台相关具有可操作性的司法解释后，中国绿发会作为原告起诉的环境民事公益诉讼案件已有22件，其中已明确受理的案件有6件。无论是从章程还是从实际所从事的活动上看，中国绿发会都是适格原告主体，原审法院却拒绝受理，这是非常令人遗憾的。而自中国绿发会向法院递交诉状后，法院尚没有立案，当地政府就获知了相关信息并多次派人来中国绿发会，要求撤回诉状，其主要理由是当地政府已对相关企业进行了行政处罚，有的企业负责人甚至还承担了刑事责任，而且当地政府也已对受污染的环境进行了修复。我们有理由认
9、为，当地政府对司法的干涉才是法院不予受理的根源。要解决上述问题，从司法改革的角度看，应保证司法独立，但这涉及体制问题，或许难以在短期内实现;从技术的角度看，可考虑通过环保法庭实行环境案件异地或跨区管辖，尽量回避地方政府的干涉。另外，由最高人民法院联合环保部、民政部对符合公益诉讼主体资格要求的环境公益组织每年定期名单化，也可高效解决诉讼主体资格问题。二、环境修复资金和赔偿支付问题在环境民事公益诉讼的诉讼请求中一般都有环境修复和环境功能损害赔偿等涉及资金的内容，且是其中最重要的内容之一。而在司法实践中，针对已受理的环境民事公益诉讼案件，法院迟迟不安排开庭或者开庭后不及时作出判决，其中很重要的一个原
10、因就是如何确定环境修复资金和环境功能损害赔偿支付的问题在司法实践中存在不同认识。有的法院想判令侵权人支付给地方财政，但地方财政实行预算管理，如何及时实现环境修复目的是问题所在;有的法院拟在本院设立专门管理修复资金和赔偿资金的机构，但与法院的司法中立地位相悖;有的法院考虑将修复资金和赔偿资金直接支付给提起诉讼的环境公益组织，但又担心引发道德风险，环境公益组织出于不能牟利的法律强制性要求也不会接受。笔者认为可借鉴国外设立专项基金的方式，但鉴于中国设立基金相当繁琐和困难的具体情况，故可引入既有公募资质又有管理经验且管理规范的基金会作为第三方来管理修复基金。例如：贵州省清镇人民法院在中华环保联合会诉安
11、顺宏盛化工有限公司案中，引入第三方中国绿发会这一基金会，由该基金会基于法律上的信托关系接受环境公益诉讼案件原被告的委托，管理修复基金并接受执行法院的监督，根据法院委托的修复机构或专家制定并由法院确认的资金使用计划，安排修复基金的支付。该机制是基于法律上的信托机制，因此有明确的法律依据，而且基金会已有相对成熟的公开和监督机制，可保证在阳光下操作，尽量避免道德风险。当然该机制还属于新生事物,有待于实践的进一步检验。三、司法鉴定和专家证人问题有的法院对于侵权人提出的重新鉴定申请是否核准未形成统一认识，这也是导致案件久拖未审的另一个原因。在笔者代理的中华环保联合会诉山东海科化工有限公司水污染案件中，被
12、告提出重新勘验和重新鉴定的申请，主要理由是其排放的污水对环境的损害发生了变化和之前在刑事追责阶段所依据的环境污染损害数额计算推荐方法已做出修订。笔者认为被告提出重新鉴定申请主要是出于拖延诉讼或将诉讼复杂化的目的，法院不应准许重新鉴定。在首次环境损害鉴定报告出具后，污染物存在可能被环境稀释的情形，环境污染损害后果也有可能随时间的推移而降低，但被告应承担的责任不应随之降低，而应以最初的鉴定报告为准。如果随着时间的推移，环境损害后果加重，在原告有证据证明的情况下则是可以重新鉴定的。故因时间推移、情势变更提出的重新鉴定申请权利，应由原告享有而非被告享有。如果被告有其他理由对原鉴定报告提出异议，例如鉴定程序和鉴定依据存在问题，则应具体分析，做出是否准予的决定。如本案中被告提出法律依据修订的原因，也不能否定当时作出鉴定报告的法律效力，故不应获得支持。另外，建议由最高人民法院建立环境专家库，以解决在实践中专家证人的身份问题。综上所述，环境民事公益诉讼在司法实践中仍存在立案难、审理难、判决难的三难问题，其中立案难在新形势下与之前有所不同。笔者认为，最高人民法院应针对出现的上述新情况有所作为，具体量化裁判标准，不断推动环境民事公益诉讼前行。
环境民事公益诉讼艰难前行3900字
