关于农村社会救助现状的调查与思考

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1、关于农村社会救助现状的调查与思考以六安市为例摘要：虽然我国农村社会保障体系已经初步建立,在实践的渐进基础上取得了一些成果，但是农村社会救助工作还存在诸多的问题。本文基于对六安市当地农村的实际调查，主要针对最低生活保障制度、新农村五保制度、“新农合”医疗保险制度以及自然灾害制度这“四位一体”的救助制度探讨农村社会救助的现状，思考并分析其中存在的问题，并在此基础上提出完善六安农村社会救助的相关建议。关键词：农村社会救助；现状；思考；建议The Investigation about the Present Situation of Rural Social Assistance and Think

2、ingas an example to luanAbstract：Although our countrys rural social security system has been set up preliminarily, and also in the practice based on gradual has acquired some achievements, rural social assistance work also has many problems, this paper based on the investigation of the local rural l

3、uan , mainly for minimum life guarantee system, which included the new rural five guarantees supporting system, new farming close medical insurance system and natural disasters system this quaternity assistance system of rural social assistance , discussing the current situation, thinking and analys

4、is of its existing problems, and on this basis to improve luan of rural social assistance of relevant advice.Keywords：rural social assistance; current situation; thinking; advice2004年7月，安徽省民政厅、财政厅联合下发了关于建立和完善农村特困群众生活救助制度的意见提出：有条件的地区建立农村最低生活保障制度，并随着社会经济的发展和财力状况的改善，建立起城乡一体的居民最低生活保障制度；2008年3月，安徽省民政厅、卫生

5、厅、劳动保障厅、财政厅联合下发了城乡特困群众医疗救助实施意见，明确医疗救助的对象为城乡低保、农村五保户、重点优抚以及低收入和因病致贫群众。这几年,六安市政府积极贯彻省政府下达有关农村社会救助文件指示并且取得了一些成绩,但是在农村社会救助实践中依然存在着不少的困难和问题,农村社会救助体系仍然面临着制度性的缺口。本文基于对六安市社会救助的调查与研究，思考总结存在的问题，并在此基础上提出完善农村社会救助的相关建议。一、农村社会救助体系的构成 我国农村社会救助制度的建立与发展开始于建国初期，经历计划经济和改革开放时期几十年的曲折发展，基本上形成了比较完整的农村社会救助体系。这套体系的主要内容包括以农村

6、集体经济为基本经济保障制度，以针对特殊困难者和鳏寡孤独的五保户的救济制度，以新型农村合作医疗为主的医疗保障制度，以及主要由国家承担的灾害救济制度。这几年有关农村五保户新制度和新型农村合作医疗制度改革相继出台，同时普及了农村特困户救助制度并且在部分地区开始建立了农村居民最低生活保障制度，社会互助的力量也在不断巩固和加强，农村社会救助具体包括（如图所示）：社会救助生活救助专项救助“新农合”医疗救助最低生活保障救助助特殊救助灾害救助自然灾害五保老人人为灾害社会互助二、六安市概况和农村社会救助现状（一）六安市总体概况六安市位于中国安徽省西部，素称“皖西”，总面积1.8万平方公里。包括“五县四区”即金安

7、区、裕安区、霍邱县、舒城县、霍山县、金寨县、寿县以及六安经济技术开发区和叶集改革发展试验区，有188个乡镇，3402个行政村，人口670万人。沐浴20多年改革开放的春风，经历过50多年建设发展的历程，六安正以蓬勃的生机和活力大步在新世纪奋斗前行。六安的定名已有2000多年的历史,汉武帝元狩二年（公元前121年），取“六地平安”之意，置六安国，六安之名由此而始，六安历史悠久，是中华民族古代文化发源地之一。（二）六安市农村社会救助的现状 六安市农村社会救助简单的可以概括为“四位一体”，这“四位”主要指最低生活保障制度、新五保制度、“新农合”医疗保险制度、自然灾害救助制度，这四个方面构成了六安市农村

8、社会救助的结构体系，如下图所示：医疗救助灾害救助五保救助低保救助1.农村“五保”供养制农村“五保”供养制度始建立于20世纪50年代，主要是对农村村民中符合条件的老年人、残疾人、未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保义务教育）的“五保”供养，是农村社会救助的最长期、最稳定的制度。安徽省从2007年将农村五保供养对象提标工作列入全省十二项民生工程以来，全省农村五保对象的供养标准有了新的提高，使全省农村目前在册的46.1万五保对象生活标准（省级财政专项生活补助）提高到850元，并按省政府（皖政20073号）年人均供养标准不低于1200元的要求，不足部分由各地配套解决。近年来，六安市认真

9、贯彻落实安徽省新的农村五保供养工作条例，从2006年1月至2010年12月这五年的时间在全市188个乡镇（不含8个街道）计划每年建“五保老人之家”130所，每所投入5万元的“福彩公益金”，每年投入650万元。用五年时间共建650所“五保老人之家”加原有411所，全市共有1061所， 在2848个行政村覆盖率为37.3%。每所“五保老人之家”入住五保对象的基本要求：平原、丘陵地区20人（户）左右，山区不少于10人（户）“五保老人之家”新增安置五保对象11850人，加上乡镇敬老院维修、扩建、升级、扩容，新增安置的6405人，全市总安置28435人，安置率由2005年底的15.52%提高到2010年

10、的43.35%，切实为五保对象解决了生活和住房问题。建设的顺序是：“先易后难，改建、新建同时推进，先平原，后山区，先交通方便的村，后边远困难的村”，具体建设情况如图表所下：20062010年安徽省六安市“五保老人之家”工程建设规划年份（年）20062007200820092010名称五保安置五保安置五保安置五保安置五保安置人家人数人家人数人家人数人家人数人家人数（所）（人）（所）（人）（所）（人）（所）（人）（所）（人）金安区1632016320163201836018360裕安区1632016320163201836018360寿县2040025500255002550026520霍邱无无2

11、6520255002550023460舒城3264018360193801938018360金寨1111012120121201212013130霍山1111011110111101010012120叶集510051005100240240开发区24014012012000总计11320401302390130237013023801302350资料来源：根据六安市民政厅低保处提供的有关材料整理制成根据调查我们获悉，截至到2010年12月底，全市农村敬老院建设共计新增床位6000张，共建敬老院87所，其中：新建47所，新增床位4244张；扩建29所，新增床位1140张；改建11所，新增床位61

12、6张。从以上数据中可以看出，六安市这几年对乡镇敬老院建设的重视程度，彰显出政府的“以人为本”思想，从而使得鳏寡孤独的老人也能安享晚年。 2.农村医疗救助制度安徽省医疗救助制度的试点工作从2004年6月就开始施行，每年的受助人次都在不断的上升，农村居民因病致贫、因病返贫的现象在很大程度上得到改善。“截止2010年，六安市全年参合农民10050人，户户实现IC卡就诊和办理补偿；在全区开展了新型农村合作医疗门诊补偿工作。全年参合村民累计补偿人次5346人，补偿金额219万元,最低发放标准不会低于2009年发放标准1800元/年” 安徽六安市开发区“十项措施”促进民生建设文件，随着财政收入的增长预期还

13、会不断提高。相比农村以前“小病不瞧，大病等死”的局面有很大改善，农民借助政府给的新医疗救助进行报销，在很大程度上缓解了看病难，看病贵等难题。3.农村最低生活保障制度农村居民最低生活保障制度简称农村低保，是专门对持有农业户口的家庭人均收入低于当地农村低保标准的贫困居民给予差额补助的救助制度。我国从改革开放以来政府多次上调国家扶贫标准。尤其从2008年开始，连续三年贫困标准不断上调，中国国家扶贫标准由2008年的1067元，上调至2009年1196元，2010年随CPI高度上涨而再次上调至1274元。2011年在“十二五”规划文件中也明确提出：“我国将在第一年，将贫困标准上调到人均纯收入1500元

14、”， 中华人民共和国民政部这比2009年的1196元的贫困标准提高了25%。安徽省从2011年6月份，积极应对生活消费品价格上涨形势，推动建立城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制和低保标准科学调整机制。同时，积极落实物价补贴发放机制。据统计,2011年上半年安徽省17个市共拨出农村低保资金9.71亿元，救助对象216.3万人。农村低保标准平均保障标准152.65元，较2010年增长17%；人均月补差74.85元，较2010年同期增长76%。六安市农村低保标准是由县级以上人民政府根据当地经济社会发展水平，按照维持农村居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、日用品、用水、用电等费用确定和公布，原则上不低于

15、2011年4月国家公布的绝对贫困线拟提高到1500元，而且农村低保标准是要随着当地生活必需品的价格变化和人民生活水平提高而适时调整，不是一成不变的。这几年，随着物价不断上升，生活水平也在不断提高，低保金额也在不断上升。（如下图所示：）社保处调查地市序号县区现行标准标准金额（元/年）公布时间（年月）六安市1金安区10002009.42裕安区10002009.43叶 集10002009.44开发区10002009.45寿 县12002010.66霍邱县10002009.47舒城县10002009.48金寨县10002009.49霍山县10002009.4资料来源：安徽省农村低保标准统计表用（201

16、1年的材料，不难弄到啊？）4.农村自然灾害救济制度六安市大部分地区深处大别山地区，丘陵面积较多，在各类自然灾害中，以旱灾范围最广、危害最大。据市气象局资料统计，自光绪十一年(1886年)至1985年的100年间，发生了大旱8年(8次)、中旱23次、偏旱25年(29次)，每隔两年一发生，其中大旱12年一遇，局部小旱几乎年年发生。发生地区主要在中北部(六安市、寿县、霍邱)。其次就是低温，也给农村农业生产、农作物收入和农民生活带来极大的危害。围绕确保受灾群众“有饭吃、有衣穿、有住处、有水喝、有病医，无疾病流行”的目标。近年来，适应形势发展需要，六安市加强自然灾害救助应急预案体系建设并要求各级民政部门

17、积极筹措和下拨救灾资金，用于灾民口粮救济、住房救济、转移安置、衣被救济，治病救济，确保灾区受灾群众都能得到安抚与帮助。2011年，安徽省再拨救灾资金1.52亿元，用于解决今冬明春受灾群众基本生活需要。补贴标准为：冬春临时生活困难救助资金中央补助口粮标准由原人均50元提高到人均90元。 数据来源：六安社保处此外，社会互助的力量也积极参与其中，“好人救助”的现象很普遍，共同承担起农村社会救助责任的践行。三、六安市农村社会救助中所存在的问题六安市社会救助工作近几年不断完善并取得了骄人的成绩，给农村社会的稳定注射了强有力的“镇静剂”,对农民的生活有巨大改善功能。但是，社会救助制度仍然存在着设计上的不健

18、全、不合理和运行体系上的漏洞，使得社会救助体系未能产生整合效应。具体来说，主要存在着以下六个方面的问题：（一）救助管理体制建设不健全六安农村社会救助的现状和全国一样，不仅是城乡分割，还有条块分割、多头管理、各自为政等问题。追其根源就是救助管理体制不健全，主要表现在：没有设立专门的社会救助组或者在农村设立救助站，掌握全面的救助信息，加强和衔接各部门的工作；不能协调配置各部门的救助资源，负责救助工作的资金或实物分配、监督和信息收集，不能根据不同的情况采取“因人而异”、“因时而异”、“因地而异”，以致救助决策和管理上经常发生矛盾，各部门相互扯皮办事效率低下，救助工作没有合理有效地开展。（二）缺乏科学

19、的救助准入机制和报销体系农村最低生活保障即“低保”的准入机制随意性很大，主观性强，涉及范围狭窄，加上人情保、骗保、错保、漏保情况时有发生，真正需要救济的人却没有分到名额，而有的人却年年都获得“低保”的救助，资源没有得到合理有效的配置。另外，调查显示，农村新型合作医疗救助资金缺乏健全稳定的制度化的筹资机制与渠道，医疗救助资金没有设立专门的专户管理、专款专用、以及稽查审核制度；医疗报销体制不完善，大病救助力度不够，全市还未能建立市与市相互报销体系，只能在指定的定点医院和本市级医院报销，报销程序复杂，大病住院可以按比例进行的，一般在20%-70%左右浮动，其报销的比例和多少跟自己的检查和用药情况以及

20、医疗等级等因素有关。举个例子来说，A类药品可以享受全报，C类就需要全部自负费用，而B类报销80%，剩下的20%比例由自己自负。这看似报销比例较高，可是看病的人并没有从中得到切身的实际优惠，因为在报销比例提升的同时，药价也随之提高，比如以前5元/瓶的感冒药，现在就提高到10元/瓶，又如某人用掉医药费总计6000元，而报销公式是这样的:（6000-500起付线-自费药）*70%，如果说自费药占据很大比例，则报销金额相对很少。此外硬性规定的是一些门诊费用无法报销，而且有最低的门槛费限制等,这些都使得困难家庭户住院看病的经济压力没有真正得到减轻。（三）补偿标准低，救助资金不足且覆盖面窄这主要指的是农村

21、各项救助制度工作进展并不均衡，在靠近大别山地区的霍邱和金寨这些革命老区，由于地理原因和历史原因，历来被称为贫困县，救助人数偏多，农村救助的覆盖面范围小，无论是五保救济还是低保、医疗救助都达不到六安市整体救助水平的标准；另外，救助资金短缺是农村救助工作的主要“拦路虎”，也是制约社会发展的重要因素，表现在外力支持不足，内力供应不上。在1999年农村税费改革之前，农村社会救助资金主要靠县财政和乡村集体经济投入，2000年中央国务院关于农村税费改革试点工作的通知中，只规定“五保户”的供养资金列入农业税附加，而没有规定对特困户救济的资金来源加之目前的社会公益基金也因为一些舆论运行得不是很健全，募集资金和

22、捐助人群成下滑趋势，所以救助资金产生了“内忧外患”的局面。加上各地区经济发展水平不均衡，在制定社会救助的标准上相差各异。2009年4月六安市农村低保标准由原来的2008年860元提高到不低于1000元人/年，覆盖面仅4%，覆盖面相当狭窄。2010年7月六安市金安区农村低保按三类进行施保。一类保障标准不变，仍为1000元/年。二类保障标准由原来的540元/年提高到720元/年。三类保障标准由原来的200元/年提高到360元/年。提高幅度仍然比较小，覆盖面较低。（四）基层机构人员不足，待遇低且工作量大当前六安市正处于皖江城市带产业转移大好背景之下，但是农村乡镇的机构设置和人员编制还没有统一的规定，

23、加上农村有些地方没有设置专门的村委会民政部工作人员去从事社会救助工作，大多数由村委会副主任和委员兼管，或者只有13名民政助理从事民政工作，没有受过正规的培训和指导，专业化水平低，而且每个月只有1200元的工资，加上在农村敬老院养老的五保户绝大多数是残疾、慢性病患者或者是行动不便者，这样导致工作人员工作量很大，不利于提高养老服务质量。另外通过调查统计发现，虽然这几年六安市农村供养服务机构在不断增加，但是各个地区服务机构设置和救助水平质量依然存在着明显差异，“五县四区”中尤其是金安区和裕安区的机构设置和救助水平要普遍高于其它县城，这样公共服务基础设施没有突出均等化，导致整个六安地区的经济发展的瓶颈

24、，同时也制约着农村经济的健康发展。四、六安市农村社会救助的解决对策以上问题的存在不仅与我党提出的“以人为本”的要求相悖，而且也有碍于社会主义和谐社会的建设和社会主义新农村的建设，为此提出以下对策：（一）理顺救助管理体制理顺救助管理体制，一是针对条块分割、多头管理的实际情况，必须进一步理顺农村救助工作的领导体制。各级党委政府要提高认识，成立专门的农村救助管理机构，制定救助管理目标，提高决策能力，加大对农村救助的检查力度，完善信息的收集和检索，尤其是各部门相配套的资金、政策、信息、人力、物力等要形成一个有效的救助合力，根据不同的情况分配不同的力量。二是要建设“阳光操作”制度，制定规范救助对象的确定

25、程序，动员群众参与救助对象的确定过程，坚持公开操作。三是建立健全各项监督检查制度并严格执行，防止在运行管理中出现偏差。（二）完善救助运行机制和报销程序一是要规范农村社会救助准入机制和运行机制，应对不同的救助对象采取严格的分类，对于救助对象“身份”的真与假，村委会要深入基层调查，民主小组评议，乡镇人民政府审核以及县区民政局审核，要层层把关，层层监督到位，防止人情保、骗保、错保、漏保等现象的发生，确保真正需要救济的人得到救济；二是加强救助立法和监督。通过法律手段，对实施救助和享受救助人员都以法律加以约束，保障弱势群体的利益，使得救助运行程序有法律根据；三是共享救济资源，健全报销体制，加快建立市与市

26、的报销网络体系，简化报销程序，提高报销的比例，让老百姓真正得到优惠。（三）整合救助资源，提高补贴和救助标准首先，整合各相关救助部门的资源，应根据六安不同地区的经济发展状况和生活水平以及当地政府的财政承受能力制定“有差别、有侧重”的补偿标准和覆盖范围，这里的“有侧重”指的是适时加大对贫困地区的救济力度，让贫困地区的救助对象能够越过“生命线”的杠杆，达到“温饱线”的要求，并最终能够创造“发展线”的成果；其次，由于物价不断升高，县级民政部门应根据农村当地居民基本生活必需品消费支出和农民纯收入的实际状况，加大同财政部门、物价部门和统计部门的合作，据实测算当地实际的农村低保标准，这里可以参照经济学上的市

27、场菜篮法或恩格尔系数法进行测算，适时提高补贴和救助标准，让农村低保居民能过上相对满意的生活。2011年安徽省在实施的民生工程中对城乡困难群体有很多照顾政策。包括：农村居民最低生活保障标准为人年均1000元，农村五保户供养标准由1200元提高到1400元。六安也在向这个目标不断努力。2011年六安市裕安区率先提高农村居民最低生活保障标准，由2010年度的家庭年人均纯收入1000元的保障标准提高到1200元；设置三类补差标准，A类月补差由70元提高到100元、B类每补差由50元提高到80元、C类月补差由25元提高到50元。（四）拓宽救助渠道，建立健全救助资金保障机制首先政府要加大财政转移支付力度和

28、政府补贴力度。国家整体经济在加速发展，但是农村生活水平依然很低，尤其是近几年，国家税收收入不断增加，但是“蛋糕”再大，吃到“蛋糕”的人却没有相应增多，这就需要政府在“切蛋糕”的同时，适时地侧重给农村地区“切多点”，只有这样才能从根本上解决“内忧外患”的局面。其次，我们中华民族自古以来的优良传统就是“一方有难，八方支援”，尤其在自然灾害面前，社会各界人士都愿意奉献自己一份爱心，积极地帮助他人渡过危难，所以政府要积极拓宽救济渠道，规范社会捐赠行为，积极调动社会参与力量，充分挖掘和整合社会救助资源。社会互助力量的强大不仅显示了中华民族的凝聚力和感召力，同时它也是募集社会救助资金的重要渠道。针对近些年

29、我国贫富差距明显存在拉大的情况，政府可以主导、推动社会力量举办基金会，慈善会，福利会等，筹集更多的资金来源，让更多的贫困人群得到救济。（五）提高救助人员素质和业务能力一是要在农村设置专门的村委会民政工作人员去从事社会救助工作，并根据业务量的大小，解决相应的编制，提高工作人员的工作待遇，尤其是乡镇敬老院，住的大多都是鳏寡孤独的老人且身体状况差，这里工作人员工作量大，因此要落实配备相应的工作人员贴心照顾这些老人的生活，并相应提高他们的工作待遇。二是建立相关的规章制度，落实工作职责，实行责任追究机制。敬老院每天都要有人值守当班当夜，以便老人们及时出现紧急状况及时解决。三是加大工作人员的业务培训，定期

30、对乡镇社会救助人员进行政治理论和业务培训，提高基层人员的素质和业务能力。（六）加强救助机构建设，提高救助水平应根据不同地区的经济发展水平和当地的实际情况，整合救助资源，因地制宜地建立服务机构，不是数量多就是最好的，根据意大利著名经济学家和社会学家帕累托提出的帕累托定律即“80/20法则”可以得出：适当的投入才会有适当的产出，适中的规模才能够提供相对较高的服务质量。同时也要缩小不同地区的救助水平，建立高效灵活的救助手段和救助项目，不能救助资金紧缺时就不给救助资金或者干脆取消救济。应恰当适宜地投入资金救助，减小救助人次的增幅差。五、总结语总之，农村社会救助体系的良好运行需要社会中每位成员每股力量的

31、参与和支持，形成一股合力，这样才能不断解决和完善农村社会救助中出现的问题，积极探索并创新救助体系项目，使得社会主义和谐社会中人人都能共享成果，从国富走向民富的目标才能真正得以实现。【参考文献】1郑功成.社会保障学理念、制度、实践与思辨M.北京：商务印书馆，20002潘保兴.当前农村社会救助制度存在的主要问题及对策J.农林科技，2005(9)3贾毅等.农村社会救助体系构建与民族和谐发展研究以宁夏回族自治区为例 J.社科纵横，2009(3)4乐章.社会救助学M.北京：北京大学出版社，2008.55曾庆福.完善我国农村社会救助制度的思考J.内蒙古财经学院学报.2009（27）6李华明等.我国农村最低生活保障标准的测算J.甘肃金融，2008(3)7陈淑君.社会保障研究北京：中国物资出版社，2010.611