浅析土地征用的若干法律问题

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1、浅析土地征用的若干法律问题内容摘要 土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和权限，给予农民集体及个人补偿后，将农民集体所有的土地转变为国家所有。随着我国经济的高速增长、城市化的快速发展，国家对城市建设用地、工业建设用地的需求不断增大，土地征收已经成为我国新增建设用地的主要来源。在土地征收规模不断扩大的过程中，土地征收与补偿的矛盾逐渐显现，这对我国的土地征收制度提出了新的挑战。土地管理法第二条第四款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，本文明确了我国现行土地征收制度，针对土地征用中存在的问题及其原因进行分析，对完善我国土地征收的法律制度提出了一些建议

2、。关键词 土地征用 制度 问题 成因 建议近年来，我国农村特别是城乡结合部的农村土地被大量征用，有时甚至是一个村或几个村的土地被整体征用。出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路的“五无农民”群体。从而引发了大量群体性事件和上访事件。而在反映征地问题的上访中，又有超过一半的是集体上访。因此集体土地征用中存在的问题是导致政府和农民关系紧张的关键问题。这一问题不仅关系到政府的公信力以及农民合法权益的保障，而且也关系到社会的和谐与稳定。因此，很值得我们认真去思考和探索。一、土地征用涉及的现行土地制度土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和权限，给

3、予农民集体及个人补偿后，将农民集体所有的土地转变为国家所有。我国现行土地征用制度主要有：（一）土地所有权制度现行的法律规定，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。中华人民共和国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”中华人民共和国土地管理法规定的更清楚，第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度

4、即公有制是相适应的。土地所有制也有公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。（二）土地使用权制度我国的土地所使用权制度，应视使用土地的所有权性质而定，一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地，对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。中华人民共和国土地管理法第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。中华人民共和国城市房地产管理法第三条规定也有类似规定。（三）土地所有权的转移制度中华人民共和

5、国土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情况致使土地使用权依法发生转变的除外”。同时，国家对集体所有权土地的征用也作出了相应的法律规定。原宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”土地管理法第二条第四款亦规定：

6、“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”该法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。这是我国关于土地所有权转移的法律规定。二、现行土地征用制度存在的问题（一） 土地征收“公共利益”界定不明确土地征用以“公共利益”为前提，但我国法律并没有对“公共利益”的范围做出明确说明。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。 中华人民共和国土地管理法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。中华人民共和国物权法第四十二条第一款也明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权

7、限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益”的需要，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”需要，或者界定哪些项目用地不是为“公共利益”需要。根据中华人民共和国土地管理法实施条例第二十三条对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实

8、施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。法律上的缺失为“公共利益”这一概念的任意解释提供了空子，也为政府与房地产商相互勾结滥用土地提供了便利，导致在我国的城市和乡村建设中存在着大量的土地浪费现象。（二） 土地征收制度程序设计不完善1审查阶段缺乏是否符合公共利益需要的认定程序。我国土地管理法只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准，但对土地征收是否基于公共利益的需要没有任何审查认定的程序，这一重要程序的欠缺成为我国农村土地征收权经常被滥用的重要原因。2.操作过程缺乏土地权利人的主动参与程序。土地管

9、理法实施条例第二十五条规定：“市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡( 镇) 村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”从“两公告一登记”的程序来看，大多被征地的农民只是被动的参与而不是主动地参与征地过程。征地方案、安置补偿方案的公告，只是相当于征地的通知，通知农民土地被征的事实，征与不征、补偿与不补偿、补偿多少，农民并没有真正的发言权。3征地争议解决机制缺乏司法诉讼程序。关于争议解决的程序，土地管理法实施条例和征用土地公告办法虽然均规定了征地补偿安置争议裁决制度，但是缺乏具体的程序性规定，现在我国绝大

10、部分省( 市) 尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。按照现行规定，征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，以致征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。由此可以看出，司法救济被排除在救济手段之外，政府裁决是唯一的救济手段，政府这种“既当运动员又当裁判员”的做法，难免有失公平，不利于对农民利益的保护。（三） 土地征收补偿标准不科学物权法确定的农用地补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费用等，农民的其他损失不予补偿

11、。土地补偿费为该耕地征收前3年平均年产值的610倍；安置补助费为耕地被征收前3年平均年产值的46倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。物权法对这个问题相对于土地管理法没有太大的突破。这种按照土地原用途的年产值倍数来进行补偿的方式，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律，属于低层次的不完全补偿标准，在市场经济条件下，显然是不科学的。（四）征地补偿费及土地增值收益分配不合理对于征地补偿费的分配，一般来说：土地补偿费给集体经济组织，安置补助费给安置单位，地上附着物和

12、青苗补偿费给农民。而实际上，村级集体经济组织面对巨额土地补偿款，投资理财能力不高，存在管理使用不善，甚至个别村委会、村干部挥霍浪费的现象。给农民的征地补偿款在一些地区被层层截留，农民所得甚少。在征地过程中，特别是非“公共利益”的征地，土地用途的转变产生了大量的增值收益，这部分收益却归政府和开发商所有。据有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%-70%，村一级集体经济组织得25%-30%，农民只得5%-10%。这种分配状况，对于真正的利益损失主体农民来说，显然是不公平、不合理的。三、土地征收存在问题的成因（一）观念上受困于计划经济体制的惯性思维当前土地征收制度与195

13、3年12月颁布的国家建设土地征用办法没有多大差别，实践上沿袭了计划经济的思路与做法。在计划经济体制上，一切经济发展活动都由国家统一进行，根本就不存在非公有经济，任何一个具体的经济发展项目都属于公共性质，在农地征收时当然不必区分公益目的与非公益目的。虽然农村集体经济与国有经济仍有区别，但失地农民的生活和就业问题全部由国家解决，行政征地在实施中就不会遇到农民的反对。在重工业优先发展战略的指导下, 牺牲农业利益为工业化提供原始积累，农村集体土地的价格自然也被压低，不可能也没有必要实行完全补偿制度。在多种所有制共同发展、国有经济重在把握国家经济命脉的今天，如果我们仍然沿用这套做法来规范土地开发的市场行

14、为，必然会对农民和农村集体利益造成巨大伤害。（二）动机上根源于地方政府的利益驱动土地是稀缺性的资源，在市场经济下，土地价值会随着土地数量的减少而不断上升。对农村土地低征高卖能获得可观的土地增值收益，土地增值收益历来归地方政府所有，属于地方政府预料外财政收入的重要来源。中央政府目前还未找到解决地方财政收入来源的其他有效办法。受畸形政绩观GDP值作为考核干部标准的影响，在巨额利益驱动下，一些地方政府的领导干部片面追求经济效益，置农民利益与国家长远发展于不顾，超出公益用地征收范围，利用工业园区、农业园区、科技园区建设等巧立名目、变相圈地，对征占的农村土地进行转手炒作，赚取差额。（三）制度上归咎于承包

15、经营权的产权残缺承包经营权存在产权残缺，导致农民无法有效地保护其土地产权。尽管我国农民在长期的历史文化传承中形成了极为深厚的土地情结，而且土地承包法等法律也对农民的土地承包经营权给予一定程度的保障，然而,农村土地集体所有制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。这导致农民土地产权的保障程度偏低，当政府或国家以公共利益需要之名征收土地时，农民的土地财产权益往往受到集体性侵害。土地承包经营权存在的产权残缺使农民在土地征收中无法有效地维护自身的土地利益。（四）地位上归因于农民组织资源的极度缺乏尽管随着改革开放的深入进

16、行，我国农民组织化程度不断提高，但就总体水平而言，并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织。各种合作经济组织在为农民提供技术、信息、资金和产品销售服务等方面发挥的作用也十分有限，普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等缺陷。组织资源的极度缺乏使我国农民在与各种利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府政策和制度安排并没有多少发言权。由于缺少一个能反映农民利益、平衡的政治结构，单个农民面对庞大的政府永远是渺小的。当农民土地权益受到侵害时，他们不仅无法与政府进行有效的谈判，而且被排除在土地征收政策的制订和执行过程之外。四、完善我国土地征收法律制度的建议（一）明确界定“公共利益”

17、的概念和范围公共利益是法定的行使征地权的前提条件，只有将这一法定条件明确化、具体化，才能将为公共利益而实施的征地与一般经营性用地严格区分，有效防止集体土地所有权的被侵犯。法定条件应当具有特定性和唯一性，否则不同阶层的人对“公共利益”做出各种不同的解释，法律也就形同虚设。因此，笔者建议国家立法机关对宪法和土地管理法中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的相应内涵。参照国外有关国家成型的限定，可考虑逐步将土地征收限定在以下公共利益性用地范围内：1.国家机关用地和军事用地；2.城乡基础设施用地；3.国家重点扶持的能源、水利等基础设施用地，如煤矿、机场、大坝等；4.特殊用地，如监狱、治安拘

18、留所等；5.享受特殊优惠政策用地，如经济用房建设用地、迁移户用地等；6.公益及福利事业用地,如学校、医院等；7.其他公认或法院裁定的公共利益用地。在严格界定“公共利益”的基础上，国家应编制“建设项目土地征收目录”，目录内的建设项目涉及使用集体土地的，国家可以直接动用土地征收权。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。（二）确保被征地农民的合法权益1.建立土地征收合法性的认定程序，在审查程序中增加征占用途审查内容，对是否符合“公共利益”进行实质性认定。可规定由一个中立的权威专门机构按照界定公共利益的条件，对征收土地的公益性进行

19、认定。建设项目单位认为拟建设项目属于国家土地征用项目目录或属于“为公共利益需要”的，应当提请认定组织机构进行土地征用合法性审查。经审查认定属于“为公共利益需要”的建设项目用地，政府可以依法行使国家土地征收权。土地征收合法性审查认定材料应当作为土地征收审查报批的必备材料。2.建立被征地者的主动参与程序强化公告制度和听证制度，保证农民在征地过程中有充分的知情权和参与权，改变现有的先批准、后公告的做法。需要征收农村土地的，地方政府土地主管部门收到建设单位（包括地方政府）用地申请后上报审批前，要先进行公告，让土地权利人知情并有权对征地的合法、合理性提出质疑，若有不同意见或者要求召开听证会的，审批部门应

20、组织召开听证会，充分听取土地权利人意见。具有审批权的行政机关在审批前应将征地方案、补偿安置办法予以公告，若有不同意见或者要求召开听证会的，审批部门应组织召开听证会，通过听证制度来保障土地权利人行使参与权，确保其利益不受侵害。在补偿方面，增设与被征地农民集体和农户的征地补偿安置协商程序，即先由用地者与被补偿者协商补偿标准，征地补偿方案要与每一个被征地农户直接见面，充分协商，签订补偿安置协议。如果达不成协议，再按照法律规定的标准强制征收。3.建立征地争议解决的司法诉讼程序。征地引起的纠纷主要表现在两个方面：一是因对征地行为的合法性存在质疑引起的纠纷，主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法

21、引起的纠纷；二是因补偿问题引起的纠纷，主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属等问题引起的纠纷。对征收行为的合法性存在疑问引起的纠纷，属于行政复议、行政诉讼及国家赔偿的范围。公民、法人及其他组织对政府征收不服的，可以先申请行政复议，对复议决定不服的，还可以向人民法院寻求救济；亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼。因补偿问题引起的纠纷，也应纳入行政复议与诉讼范围中来。因政府征收而使其财产权遭受损害的公民、法人及其他组织可先通过行政程序解决补偿争议。如果被征收人与补偿义务机关就补偿方式、数额不能经协商达成一致意见并对补偿裁决不服的，可以向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼属于一类特殊

22、的行政诉讼，原则上适用行政诉讼的程序，但人民法院审理行政补偿案件可以使用调解，调解不成的，由人民法院依法作出判决。（三）确立科学的货币补偿标准目前按被征土地原用途进行补偿的“产值倍数法”已经越来越不适应市场经济发展的要求，应予以摒弃。土地的补偿标准一般以市场价格作为主要参照依据，这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定。由于失地农民是整个征地过程中真正的利益群体，相关专家在土地补偿标准的制定过程中应该让失地农民也介入其中，根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准，目的是使被征地农民的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为

23、失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。其中，土地补偿费可按照与被征土地同类地块土地的市场价来确立新的征地补偿标准，即参照同类地块土地的平均市场价来确定被征土地的市场价。地块的划分可参照行政分区、规划分区进行。被征土地市场价的确定还应经过专业部门的评估，并作为听证制度中重要的听证内容。安置补助费以保持被征地农民原有生活水平的标准测算，农民生活水平的确定以统计部门出具的当地农民年平均收入为依据。地上附着物和青苗补偿费按照实际损失进行补偿。（四）完善征地补偿费及土地增值收益分配机制关于征地补偿费分配的问题，既涉及法律，又涉及到相关政策；既涉及集体利益，又涉及到公民权益。在制定补偿分配政策与方案时，

24、应遵循以下原则：1.坚持村民自治原则。征地补偿如何分配应严格按照村民委员会组织法规定的程序，依据重大村务民主决策程序，召开全体村民大会讨论哪些人享有征地补偿费分配权及怎样分配等事宜。分配方案拟订后要及时向全体集体成员公布，经大家讨论无异议通过后才能形成决议由村委会执行实施。2.坚持依法公正、加强监督的原则。征地补偿费分配方案在制定过程中有关部门应加强监督管理。首先，指导村民委员会或村民小组，通过合法的程序，制定征地补偿款分配方案，而不能一味地遵守风俗习惯；其次，组织联合成立监察组，以检查各镇、村、组对被征地补偿安置费的分配和使用情况，加强征地后对监督检查工作力度。 五、结语总之，土地征收法律制

25、度的改革和实施，关系到及时为经济建设和社会发展提供建设用地，关系到广大农民的切身利益，关系到改革、发展、稳定的大局。如何做到依法征地、科学合理补偿、妥善细致安置，是当前各级政府和广大农民群众十分关心的问题，也是一个十分敏感的问题。因此我们要按照宪法和有关法律的规定，抓住时间，大胆实践，尽早制定出让农民满意，又能有利于国民经济的高效与可持续发展、具有中国特色的土地征用法律制度。【参考文献】1 刘俊.中国土地法理论研究.北京：法律出版社,2006:3532 周其仁.农地征用垄断不经济.中国改革,2001(12):28-293 程信和、刘国臻.房地产法.北京大学出版社2000年12月版4 符启林.城市房地产开发用地法律制度研究.法律出版社2000年7月版5 黄河.房地产法.中国政法大学出版社 6 梁书文 黄赤东.土地管理法及配套规定新释新解.人民法院出版社7 付强.土地管理法新释与例解. 同心出版社 8贺卫华、闻洪涛.农村土地征用中存在的问题及对策，辽宁教育行政学院报2005年第9期 9黄松有主编.中华人民共和国物权法条文理解与适用，人民法院出版社2007年版，第163页10王民忠近年地方政府违法问题扫描，中国土地2003年第8期