乡镇参与式预算运作机制研究5600字

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1、乡镇参与式预算运作机制研究5600字 摘要：本文以浙江省温岭市泽国镇开展参与式预算的实践为例，将乡镇参与式预算运作机制细分为参与主体、参与目标、参与规则与程序、参与控制、监督与评估机制等方面，强调每个因素都是该运作机制不可缺少的重要组成部分，并通过机制研究的相关过程，分析我国乡镇政府推进公共预算透明化的运行现状和存在问题，并提出解决问题的基本路径。 关键词：乡镇政府 参与式预算 运作机制预算是推进国家治理的重要手段，公共预算实现透明化是我国改革与完善政府管理体制的重要内容，也是推进反腐败斗争取得决定性胜利的关键要素。2014年，我国新的预算法颁布，提出“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，

2、对公共预算透明化提出了实践性要求。乡镇公共预算透明化实际上是一种参与式预算，在公共权力对公共财政做出预算决策时，公众通过开放的途径参与到公共财政预算的编制、审查以及修改过程中，形成公众与公共权力机关之间的反馈和互动。近年来，我国农村社会频繁发生的征地纠纷、村集体资产流失、村务财务不公开、贪污腐败等问题，都与地方政府的公共预算缺乏透明度有着密切的联系。我国学界近年来对乡镇参与式预算的含义、价值等问题进行了较为充分的研究，提出了许多有关参与式预算的理论观点和模式框架，为公共预算改革过程中出现的新事物做了理论上和实践上的探索，扩大了参与式预算的影响力。本文立足参与式预算的相关理论，以浙江温岭市泽国镇

3、参与式预算的实例为研究案例，着重探讨乡镇公共预算透明化的运行机制问题，力图通过系统的机制分析，探索参与式预算运行机制的主要特点，分析该机制的普遍规律及推广价值。一、参与式预算运作机制各要素分析参与式预算运作机制由不同的要素组成，是有机的、统一的整体，各要素之间的相互联系、相互促进使整个机制得到良好的运行。浙江省温岭市泽国镇于2000年开始实行民主恳谈制度，集合大众意见进行协商讨论，听取群众意见做出决策。2005年，泽国镇开始将参与式公共财政预算引入民主恳谈内容。在历年的民主恳谈过程中，泽国镇不断创新形式、总结经验，使其成为一种基层民主的丰富实践。2009年，在参与式预算方针指导下，泽国镇公共财

4、政预算的执行情况超出了预期效果，受到了社会各界的肯定。本文将从参与式预算运作机制的组成要素及相互关系中，结合泽国镇的具体情况进行机制分析。（一）参与主体在乡镇参与式预算中，参与主体主要指乡镇范围内的公众，包括农民、企业职工、企业家和企业管理人员、政府公务员、事业单位干部职工、社会团体相关人员等。在浙江温岭的乡镇中，普通村民、企业主和企业职工是最重要的主体，他们对公共资金的合理需求是参与式预算得以广泛开展的最重要的动力；乡镇政府机关的工作人员是参与式预算的主导者和组织者；村委会作为乡镇社会的最基层组织，对公共财政资金的运用导向极为重视，希望通过不断的努力为村级公共设施争取更多的财政资金投入；乡镇

5、企业作为乡村经济活动的主体，对政府公共财政资金的使用方向也极为关注，同样在参与式预算中起到重要作用；农村的相关社会组织有着各自独特的目的和使命，都会在参与式预算中努力实现自己的利益诉求。2005年，温岭市泽国镇政府首先选出一批本地事关民生问题的城建项目，组成专家组对这些项目的可行性方案进行研究，同时提出每个项目的资金预算，形成预算项目民意调查问卷。随后采用随机抽样方式，从本地成年人群中随机产生民意代表，参与恳谈。镇政府召开办公会议，讨论恳谈会上民意代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果，根据财力情况按顺序形成一份优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并票决通过。2

6、010年，温岭市泽国镇的民主恳谈会选取户籍在泽国镇的18周岁以上的公民为目标群体，分农业、规模工业企业、非规模工业企业、现代服务业、文教社会事业和城乡事务等行业进行抽样挑选，同时邀请在泽国工作3年以上，热心泽国事业的新泽国人共10人参加恳谈，收效很好。随后，泽国镇政府在每个行业都设立人才库，需要时在人才库里随机抽样，产生民意代表，每一个行业代表人数控制在20人左右；最后根据民主恳谈效果和会场、资金投入等情况，以随机抽样和邀请的办法确定240名参加本次初审活动的代表。（二）参与目标每一种组织和机制都有其特定的目标，参与式预算的运作机制将政府和公众召集起来，通过协商恳谈的方式讨论公共资金的分配方案

7、，解决公共财政预算的资源配置问题，需要有效地消除长期以来公众对政府“暗箱操作”的怀疑，努力提高公众参与的积极性，增强政府预算的透明化，拓宽民主监督渠道，避免腐败问题的发生。传统的预算中，支出项目和数额被当作机密文件保存，不向公众公开，一定程度上导致不少腐败和寻租案件出现。参与式预算的决策和实施过程全部公开透明，各个运行环节规范有序，公众可以通过各种有效途径对公共预算进行全方位的监督，从而抑制乃至消除各种腐败现象。从所追求的目标看，参与式预算是乡镇政府推进财政民主和依法执政的有效途径，公众在公共预算项目分配领域进行的民主协商和恳谈过程，充分体现了大众参与和依法治国的原则。参与式预算还有利于优化财

8、政预算的科学性，公众的参与使得政府能够掌握更多有效的信息，进而优化财政预算方案，增强预算的使用效果，实现公共资源的有效配置。参与式预算的基本目标就是通过公共资源的合理配置，为公共服务资金短缺的地区把有限的财政资金用到最需要的项目提供最有力的支持。（三）参与规则与程序参与式预算需要一定的规则和程序进行良好的运作机制规范，才能较好地进行运转。规则应当包括：参与者平等讨论协商规则、独立无涉的主持人规则、随机抽样选取代表规则、信息公开规则等。程序应当分为项目额度测算、拟定项目计划、选举代表议事、推行民主恳谈、公开公示项目、人大审批复议等。 何包钢和王春光等学者曾在泽国镇扁屿村进行调研，他们在论文中具体

9、阐述了扁屿村进行参与式预算试验并取得成功的实例，认为参与式预算的创新性规则包括：独立无涉的主持人制度、随机抽样选取代表制度、信息公开先行制度、问卷调查表决制度等。他们认为，这些规则更多地给予了每个人平等协商、讨论的机会和权力，提高了决策的合法性。在参与程序方面，他们谈到扁屿村进行参与式预算的具体做法：如按人口比例随机抽样，产生代表参与协商发言和讨论；扩大居民预算知情权；监督落实民主恳谈会的意见和建议；对预算的成效进行质量监控和评估等。（四）参与控制、监督与评估机制从治理的理念衡量，对参与式预算的实施应该构建一定的控制与监督机制，控制与监督的主体应当是政府与公众，并进行严格意义上的分工：掌控参与

10、式预算实施进程的是乡镇政府，而掌握参与和决策建议权限的应当是经由一定程序推选出的公众代表。对参与式预算的监督，是公众对政府掌控进程、做出决策、具体实施而进行的督促和监察，是有效监督政府政策和政府行为的有效手段。而对参与式预算实施结果的评估，则是乡镇政府自身以及公众对参与成效的不同评价，目的是对已有乡镇预算的资源分配方案在实施过程中出现的问题进行严格的审视，用以发现问题和解决问题，并作为下一步开展参与式协商民主活动的经验依据。以温岭市泽国镇为例，在预算方案实施过程中，公众通过政府信息的公开，了解、探讨预算的实施过程和结果，及时发现预算实施过程中的问题并通过特定的途径质询政府部门，为问责制打下扎实

11、的基础。（五）参与成效参与式预算过程中提出的意见和建议能否得到有效落实，直接关系到乡镇政府的预算方案能否持续地为公众所接受，从而实现财权的可控性治理，推进乡镇经济与社会事业的可持续发展。参与式预算的实施绩效，是检验预算透明化改革的有效标准。从温岭市泽国镇的具体情况看，镇政府通过开展参与式预算，并较为严格地遵循商讨结果，2009年镇域内经济和社会发展指标都保持了较快的增长，全年实现税收收入5.8亿元，规模工业产值112.6亿元，农民人均纯收入11778元，与2008年相比，农民人均纯收入增长16.44%。正因为2009年的公共财政预算执行情况超过了预期的效果，因而具有创新意义的参与式预算得到了社

12、会的肯定。二、实行参与式预算运作机制的现实困境从温岭市泽国镇参与式预算的实际运作情况看，目前我国乡镇实行参与式预算存在着以下四方面的困境：（一）预算涉及范围有限目前，乡镇政府的参与式预算涉及面较窄，通常的做法是，由政府在总预算的盘子里选出一批与农民的切身利益相关的项目，通过民主恳谈会的方式进行由公众参与的预算案制定过程，这只是一种局部性的预算参与，并未实现全局性的预算参与，在预算的公开性、透明度方面仍然存在着一些问题。而参与式预算作为一种促进公共预算实现透明化的制度安排，显然不能停留在局部预算参与的水平上，其参与的范围有待扩大。（二）参与主体的范围有限通常情况下，参与式预算都是由政府推动和主导

13、的，较少会有非政府组织的主动参与。主导参与式预算试点的政府领导人对参与试点的项目和资金的拨付可能带有一定的随意性，缺乏制度性的规范；领导人的更换也会影响试点的进程；试点的“任务型”取向较为明显 ，尤其是在扩大试点范围后，如何防止“形式化”或“政绩攀比”已成为不得不关注的重要问题。（三）参与主体的审查能力有限一般情况下，普通农民很难理解和掌握必要的公共预算知识，更多的是根据常识和理性来判断预算资金投入哪些项目是好的、投入哪些项目是不好的。参与主体缺乏基本的审查公共预算的职业化素养，是今后需要花大力气努力改善的问题。（四）参与过程的法制化程度有限参与式预算的实施过程需要监督、控制和评估，完善的规则

14、、程序的法制化和规范化是参与式预算合法有序运行的基本保证。然而，在现实中，由于规则程序的不规范、不系统导致参与式预算过程中问题迭出，程序运行不顺畅；实际推进的过程还不能做到公开透明；缺乏完善的监督体制等，都使得预算的控制和评估难以为继。三、完善参与式预算运作机制的重要途径（一）扩大公共预算的参与范围目前，我国乡镇公共财政的参与式预算往往局限于财政部门筛选的预算项目的评审，这个范围比较狭窄，需要不断扩大公众预算参与的范围来加以弥补。另外，预算包括编制、审批 、执行、决算四大环节，公众应通过各种渠道和方式全程参与乡镇公共预算的全过程。（二）激发公众参与公共预算的主体意识激发公众参与公共预算的主体意

15、识，尤其需要鼓励社会团体参加公共预算的制定和审查过程。在我国，公民个人的参与力量较为单一，应鼓励相关社会团体或中介组织通过一定的渠道参加到参与式预算的决策和监督中来。（三）增强参与主体的知识水平和审议能力参与式预算是一种新兴的公众参与的民主决策机制，这种决策机制对于正处在民主法治进程中的中国公众来说还比较陌生，普通民众很难理解和掌握必要的公共预算知识。因此，必须通过有效途径向公众传授公共预算方面的基本知识，使公众具备一定的专业知识和素养，增强他们对参与公共预算过程的热情。（四）完善参与式预算的制度化法治化进程目前，各地乡镇政府进行的参与式预算实践，大多是被动的、局部性的财税民主化改革，其动机或

16、为转变政府职能，或为完善公共财政管理制度，或为促进社会和谐等，其中又伴随着个别领导的推动和某些研究者的支持，具有较大的随意性和偶然性。随着新预算法对公共财政预算民主、公开理念原则的确认，完善参与式预算相关制度、实现参与式预算的制度化和法治化具有越来越大的可能性和必然性。相关政府部门既可根据预算法的相关立法旨意，制定和修改适合地方政府公共预算的实施办法，又可借鉴国内外成功的立法范例，制定适用于国内所有政府部门的参与式预算法。四、结束语当前，我国乡镇政府正在进行的这场参与式预算改革，已经不是一场简单的预算编制的技术性变革：因为在这场变革中，传统的公共权力在制定公共财政预算过程中不再封闭，而是通过向

17、社会公众和体制外专家开放，从公众和利害关系人那里获得意见和支持，从讨论和博弈中，公众对公共财政预算和最后的决策产生影响，实现了预算编制的实质合法。在此过程中，我们更加强调完善参与式预算的运作机制对预算改革全局性发展所起的重要作用，通过更加有效的途径推动公共财政预算的制度化和透明化。参考文献1 林兴初.基层协商民主与乡镇善治研究基于浙江温岭新河实验分析J.学术论坛，2013（9）2 王益.社会资本与基层民主治理以泽国镇2010年民主恳谈会为例J.浙江社会科学，2011（4）.3 王益.社会资本视角下的泽国镇民主恳谈会EB/OL. http：/ 5178.htm 2016-01- 014 何包钢，王春光.中国乡村协商民主：个案研究J.社会学研究， 2007（3）： 56- 73.5 代大为. 地方政府公共财政参与式预算的实证研究以安徽省淮南市为例J.安徽理工大学学报，2014（6）.6 曾正翠.浅析乡镇财政预算改革J. 经济师，2015（3） .7 何包钢.中国协商民主制度J. 浙江大学学报（人文社会科学版），2005（3）.8 何包钢.今年中国地方政府参与式预算试验评析J. 贵州社会科学，2011（6）.9 徐娟娟.巴西与中国的参与式预算比较：财政选择和制度思考J. 黑龙江对外经贸，2011（10）.