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1、提高地方立法质量之我见党的十六大报告明确指出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到 2010 年形成中国特色社会主义法律体系。”如何适应新形势提出的新要求，与时俱进 , 推进立法制度的完善和创新，不断提高立法质量 , 是地方立法理论工作者和实际工作者需要研究解决的重要课题。 在社会主义市场经济条件下， 随着政府职能向经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务方面的转变，地方立法工作重点也应作相应调整。创新观念 , 转变立法指导思想地方立法应该树立正确的立法指导思想， 处理好管理与服务的关系。可是在某些地方立法者看来，立法就是管理，因此，在
2、地方性法规中随意为公民和企业设置义务， 造成了许多不应有的纠纷。“依法治国”的一个重要体现，就是淡化政府权力意识，鼓励和引导公民正确使用自己的权利。 如果在地方立法中武断地为公民设置许多义务， 增加政府的管理权力， 就不但违背了法制的精神，而且容易引发社会矛盾。对于立法者，明乎事理之当然，究其精意之所在，是能否立出好法的关键。提高立法质量的落脚点是立法为民，衡量立法质量的高低，不仅仅是看立法的技术水平的高低，也要看立法所体现的公平、正义的价值取向， 更重要的是立法为民， 是否真正体现对广大人民群众根本利益的保护，并达到对各方面利益的和谐调整。观念的创新是推进立法工作的基本动力，没有更新的观念，
3、就不可能有创新的思路和发展的举措。 在立法工作中要坚持人民利益至上的根本原则， 牢固树立“立法为公、 以民为本”的立法理念。立法不仅要考虑地方利益和局部利益， 更要考虑国家的整体利益和人民利益， 这就要求所有从事立法工作的人员必须不断加强学习， 广泛汲取各方面的营养， 充分尊重广大人民群众的实践经验和创造精神， 对于传统立法观念进行反思和检讨， 更要将部门的义务和责任明晰化、具体化。树立“超前”观念，强化自主意识。长期以来，“先实践后立法”， “先政策后法律、 法规”的传统立法模式一直有很大市场，认为立法是对现行政策经过实践检验并已成为行之有效经验的确认与肯定。基于这一立法思路，立法往往是滞后
4、于实践。笔者认为，面对经济全球化和中国加入WTO的新形势， 立法工作要有前瞻意识， 要有预见性和超前性，如果我们立法还仅仅停留于“法只注重对现有经济关系的调整”这一传统观点，忽视法对经济发展的指导作用，将立法视为对过去事物的机械表述和总结，那么立法工作就会一直处于被动的落后状态，既不能适应我国改革开放和社会主义现代化建设发展的需要，也不能应对经济全球化这一世界经济发展的大趋势。因此，我们应当打破这种立法落后现实的被动论理念， 树立“超前性和主动性相结合”的立法新思路，遵循“需要一个，制定一个”的原则，积极从本地经济社会生活的客观实际出发， 加强创制性法规的制定工作； 结合本地的实际，尽可能地增
5、加一些具有超前性、创新性的条款，引进国际市场经济规则和借鉴国际法准则的立法理念， 从而充分发挥立法对现实社会生活的导向作用。完善地方立法程序，提高立法质量（一）优化立法项目选择目前，立法项目来源的通常做法是，通过政府法制工作机构征集政府各委、办、局和市、县、区人民政府关于制定、修改、废止地方性法规及政府规章的立法项目建议，人大直接列入立法规划和立法计划。这种做法，大大限制了立法项目的来源范围，往往存在立法机构依赖性强甚至“等米下锅”的现象，地方立法的主导性受到了极大约束。同时，政府部门在立法项目申报中也存在一些问题， 比如某些部门将制定法规当做部门权力和利益的法定化，从而出现申报项目中修改和废
6、止项目较少、从人民群众的普遍需要出发确定需要立法的事项少等弊端。申报来源的单一，削弱了立法视角的全面性。近期以来，各地立法机关纷纷打开“立法之门”， 面向社会公开征集立法建议项目， 提高了立法工作透明度，取得了良好的社会效果。笔者认为，在地方立法项目的选择上， 首先在于进一步端正立法指导思想，坚持立法为民，紧扣发展主题，把立法的重点放在牵动地方经济和社会发展的重大问题上， 以及广大人民群众关心的热点和难点问题上。 从制定立法计划工作所需环节来说， 一般有启动、征集、筛选、确定、实施等几个方面。从当前实际出发，需要建立和完善以下几个程序： 一是完善立法建议项目公开征集程序。面向社会公开征集法规项
7、目， 并使之制度化、 长期化。解决立法机关与社会对立法需求之间的信息不对称问题。 二是推行立法计划项目专家论证制度。 在初步筛选阶段， 就邀请专家进行论证，使立法项目的筛选一开始就有理论上的支持和中立的意见，从而不受有关利益群体的左右。 专家审查论证的主要内容包括立法的必要性和可行性， 与国家法律法规及本地相关法规的关系，以及立法条件是否具备，是否符合本地实际情况等。三是建立立法计划项目的听证制度。因为立法项目的确定是制定“良法”的基础， 由于立法项目选择不当而使所立之法没有发挥作用的教训也是发生过的。通过听证，可以更广泛地听取民意，反映民情，可以使“立法为民”的指导思想落在实处。（二）改革和
8、完善起草和审查程序1. 在地方立法程序中应当推行“立法回避”制度， 建构遏制部门利益的程序性屏障。 在立法起草工作中， 凡直接涉及某部门利益，或部门之间存在“灰色地带” （职能交叉， 相互扯皮） 的，该相关部门原则上都应当回避 （尽量不让其参与， 当然更不能让其主持或组织立法起草工作） ，而由“地位相对超脱”的国家权力机关有关专门委员会或工作委员会、 政府法制工作机构组织起草，或委托大专院校、科研机构的专家学者起草，割断维系部门利益的纽带。2. 要发挥各方面专家在地方性法规起草中的作用。为了保证这类法规草案能够及时、准确地起草， 必须吸收有关方面的专家参加起草工作。可以邀请专家对正在起草中的法
9、规草案提出意见，帮助修改。有些专业性很强的法规，可以采取委托起草或者招标起草的方式， 直接把法规草案交给大专院校、科研单位的专家、学者起草。3. 要发挥人民群众在地方性法规起草中的作用。 近年来，在人大及其常委会接待的人民群众来信来访中， 关于立法的建议日见增多，有的还在调查研究的基础上，递交了法规草案。这些草案虽然粗糙， 但贴近实际， 内容实在， 有其独到之处。 这类法规，如果得以立项，可以吸收建议的提出人参加法规草案的起草工作，或者直接将该草案作为法规草案的蓝本。4. 应充分发挥立法机关在立法工作中的主导和核心作用。 对于内容重要、 综合性强的地方性法规， 尤其是规范政府权力行使的立法，立
10、法机关应亲自组织起草， 不能完全放手让地方政府部门“单干”。 政府法制机构除了搞好法规起草的协调工作外， 在条件成熟的情况下， 可以考虑由政府法制机构统一负责起草需要由政府提出的地方性法规草案， 因为政府法制机构是政府法制建设的综合职能部门， 基本上不承担具体的执法任务， 地位相对超脱，又拥有一批素质较高的法律专业人员， 熟悉法律知识和政府工作。由它负责起草工作能够避开部门牵制，加强宏观统筹，减少人力财力的浪费，提高立法质量。5. 改革和完善法规草案的调研、 论证制度。 为了保证相关部门，特别是利害关系人的意见得到充分的反映， 利益得到合理安排，可采取主要由法案利害关系人参加的调查会、听证会、
11、座谈会等，专门听取意见。同时，他们还可以用其他各种形式，如通过大众传媒的广播、 电视、报刊、信件、电话、电子邮件等渠道 ,反映个人或者团体等对起草的法案的意见。强调立法程序的过程价值，首先意味着实现开放性的平等参与，使各种利益都有被告知和陈述意见的机会，使法律贴合民意。6. 要大胆吸收、 借鉴国外的立法经验。 而一些市场经济发达的国家，在长期市场经济发展的过程中， 积累了很多有用的经验，制定了很多行之有效的规范、法律、法规。我们进行地方立法，应大胆吸收和借鉴国外的立法经验，在起草有些地方性法规时，可以采取“拿来主义”， 直接吸收国外某些成功的相关法律法规或其中的一些条文。 但不能照抄照搬， 而是吸取那些符合共同规律的内容， 再根据本地的实际情况和经济发展的需要，加以修改完善，为我所用。倘若我们说司法是社会正义的最后一道防线， 那么立法可以视为社会正义的第一道堤坝； 倘若我们将法官的使命定位为“护法”，那么立法者的使命堪称“铸法”。 随着国家法律覆盖面的日益周全， 地方立法纯粹的创制性空间已越来越小， 在这种情况下，怎样能把地方立法质量提高到一个新的水平， 是我们地方立法工作者应当长期思考和探索的课题。
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