电子政务建设模式研究

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1、电子政务建设模式研究内容提要：行政审批被行政机关广泛运用于国家公共事务管理领域,是依照相关规定对社会、经济事务进行前馈控制的管理手段,长期以来在管理社会综合事务中充当重要角色。随着我国的发展,其暴露出越来越多的弊病,而这也成为我国政治行政体制改革和社会经济发展的巨大阻碍。地方政府不仅是我国行政审批权的执行主体,也是当前我国行政审批问题频发的集中之处。地方政府行政审批改革成功与否关系到我国政治体制改革的成败,其也是我国地方政府是否能打破传统职能实现政府职能转变的要点之一。但是,行政审批制度改革历经多年,仍存在审批事项多,行政效率不高,配套措施不完善等弊端。论文主要从我国地方政府行政审批制度改革的

2、现状入手,从而指出我国地方政府行政审批制度改革所存在的问题及对其进行原因分析。在此基础上,针对我国行政审批改革中出现的偏差,提出地方政府行政审批流程再造和建立健全行政审批保障机制等改革的意见及措施。关键词：地方政府 行政审批 改革现状 路径引 言行政审批是一种重要的前馈控制手段,被现代国家享有公共权力的行政机关普遍用于管理和解决社会公共事务问题。在我国建立初期,因计划经济体制极度集权的影响下,行政审批被地方政府越来越普遍的运用于公共事务管理的众多领域,在保护和促进当地经济和社会的发展之中充当了重要角色,是地方政府管理当地行政事务不可或缺的重要制度。其建立和完善有利于地方政府对该地社会政治、经济

3、和其他事务的宏观管理;庇护国家公共利益不受不法分子的侵害和维持社会公共安全及维护相对方的正当权益不受侵害。但地方政府在历经多次行政审批改革之后,其改革成果却尚未得到巩固,且一些改革措施也尚未得到落实,致使地方政府在行政审批制度改革上举步维艰。行政审批制度改革在地方政府政治体制改革中占据着重要地位,其成功关乎着地方政府政治体制改革的成败。因此,对我国地方政府行政审批改革所获得的成果、存在的问题以及改革的路径选择进行分析研究对我国行政审批改革之路具有一定的现实意义。131、 行政审批制度概述（一）行政审批的内涵和性质从行政法的角度看,行政审批即是指行政许可。根据我国行政许可法规定,行政许可指行政机

4、关根据公民、法人或者其他组织的申请,依法审查,准予其从事某项特定活动的行政行为。其宗旨是保护公民、法人和其他组织正当权益不受侵害,保证公共利益的合理分配、合理配置资源及维持社会正常秩序正常运转,保证社会生活正常运行。行政许可是当代国家公共管理制度中惟一将国家强制力和灵活运用相综合起来的管理手段,是政府规制能力强弱的体现。（二）行政审批的实施机关行政审批是地方政府享有公共管理职能的部门对当地政治及经济事务进行管束的一种手段。在社会事务中,行政审批实施的效果程度关系到当地公共秩序和公共安全的维护，如:食物安全其标准高与低的制订、公共基础设施建立都需要政府加以管制;在经济生活中,由于市场经济本身具有

5、的缺陷,需要地方政府宏观调控加以协调和控制,保证经济的正常运行,而这都是运用行政审批的方法进行经济管制。 行政审批为国家享有公共管理职能部门依据法规政策等规定性文件详细规定而行使的具体行政行为。根据行政许可法的规定,行政审批的实施机关有三类:享有行政审批权的行政机关及其委托机关,具有法律、法规授权享有管理公共事务职能的组织,及符合法定条件的专业技术组织。其中,行政机关实施行政许可要按照精简、高效、统一的原则,由一个机关统一行使,如果行政许可是由两个或两个以上部门或机构实施,则确定一个部门或机构统一受理,统一送达其他部门或机构。（三）行政审批制度改革中的地方政府在不同的政治体制中,对“地方政府”

6、人们有不同的认识。比如:在英美地区,当地学者普遍认为地方自治既是地方政府的本意又是其对当地进行治理的目的,其观念来源于边沁的古典自由主义和洛克的分权理论,认为“人民自治”是国家统治的基础,人民固有的自治权利是国家管理机器所不能干涉。而在我国,有学者认为:地方政府即是一种区域性政府,其设立在中央政府之下,管理国家或地方行政事务,享有部分国家权力。二、地方政府行政审批制度改革的必要性（一）发展地方经济的客观需要自实行改革开放开始,我国经济发展快速。但同时,也发现了诸多问题,比如:各地区经济发展水平不均衡,表现出东快西慢态势,和城乡经济发展不协调，表现为城快乡慢等等问题。行政审批是地方政府管理和解决

7、当地综合事务问题的重要方法,对当地生产力的发展具有直接影响。地方政府通过行政审批这一手段,介入市场调节有限资源,以促进其合理配置当地资源，以保证其经济健康发展。随着我国市场经济的发展和扩大,行政审批事项过滥已较大程度的妨碍了当地市场经济的发展。因此,改革行政审批制度是发展当地经济的必然要求,让社会公共资源的配置从“政府主导”向“市场主导”转变,充分发挥市场对当地资源配置的基本调制功能。（二）转变政府职能的客观需要“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”是我国行政管理体制建立的目标也是我国进行改革的目标,这就要求地方政府在改革中要转换政府职能。精简审批流程是地方政府效能提高的突破口,要加大对行

8、政审批改革的力度。政府各部门人员之间存在着工作上相互推诿的现象,造成行政事项办理效率低下,其原因主要是部门间存在职能交叉,多头审批的事项十分常见,例如:一名外来投资者准备在某地投资某项目,可是过了一年项目仍未审批完,看好的投资收益也付诸东流。这样的例子在我国各地比比皆是,政府职能未转变到位,行政审批事项过多,行政效率低下,行政审批权力的滥用,这些都大大的阻碍了地区经济的发展。因此,改革行政审批制度是地方政府职能转变的根本要求,减少行政审批项目,规范行政权力以及结合现代信息技术转变传统的行政审批工作方式,提高地方政府的工作效率。将一些社会本身或市场本身可以实现自我控制的权力下放给社会中介组织,只

9、有这样才能实现政府行政职能真正转变。3、 我国地方政府行政审批改革的现状（一）行政审批制度改革所取得的成效从我国成立行政审批改革工作领导小组起,我国地方政府行政审批制度改革就正式拉开帷幕。其改革和调整在我国政治体制改革中政府职能转换是否成功占据着重要位置,对我国政府将来的执行机制创新产生重要的影响。我国的行政审批事项改革主要是通过自上而下方式进行,现全国各地正有效的推进当地改革的进程,也取得了一些成果。1取消了多项行政审批事项从行政审批制度改革工作全面启动开始,各地积极响应中央政策号召,开始着手于取消或调整一些不必要的行政审批项目,提高行政效率。例如:天津市自2003年11月开始,依据行政许可

10、法的规定,针对当地128件不必要的地方性法规实行了彻底清理,并且在2004年,十四届天津市人大常委会第十二次会议通过关于停止执行天津市地方性法规设定的58项行政许可事项的决定,其中涉及地方性法规28件。到2012年国务院十年来分六批共撤销和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%。2创新了地方政府行政审批手段伴随着现代信息技术的进步和发展,现代科学技术已逐渐参与到我们平常生活之中。互联网技术的普及应用,让我们国家领导人越来越重视信息技术的发展,党十六大提出:“要大力推进我国现代信息化进程,加快政府办公现代化建设”。在国家领导人的提倡下,电子政务应时而生。电子政务的建设属于政府管理手

11、段创新的一部分。在传统的政府工作方式中,假如一个人需要申报一个行政审批事项,需要跑到当地行政审批部门交各种各样的纸质材料,行政部门间也要将材料相互传递,行政效率十分低下。而通过实行电子政务,公民只需要将自己申报的项目在网上投递电子档资料,部门间也通过网络的方式交流,这就节约了大量的时间和流程。以标准化为纽带,实现公共信息共享,这是我国电子政务建设的未来发展方向,这不仅可以加快行政效率,也可加强政务公共信息资源的开发与利用。3“一站式”行政审批服务大厅的建立“一站式”行政审批服务大厅主要是将政府各行政部门的行政许可和相关配套服务事项聚集在一起,统一规范的受理和处理相关的行政审批事项。杜绝一个行政

12、审批项目,跑几十个政府部门,盖几十个章,但事情仍然没有办下来这类事件的出现。再则,将各行政审批部门及配套服务事项集中在一个大厅,减少工作流程,提高了部门间审批资料流转速度,提高了行政审批速度。在当前,大部分地区都已建立“一站式”行政审批服务大厅,大大提高了政府的行政效能,凸显了政府公共服务功能,促进了我国政府职能的转变。4规范了行政审批权要严格按照法律行事,规范行政审批事项的范围和程序,减少行政人员利用行政审批权乱收费,将行政审批作为其“权利寻租”的手段。从我国实行行政审批改革开始,便开始进行相关立法工作及政策的制定与规定。从2004年7月1日开始实行的行政许可法开始,相续颁布了关于行政审批制

13、度改革工作的实施意见等相关文件,地方政府也根据本地实际情况颁布了相关规定,例如:庆阳市出台了深入推进行政审批制度改革的意见及实施方案等配套制度,使庆阳市的行政审批制度改革有章可循。（二）地方政府行政审批制度改革所面临的问题在全面实行行政审批制度改革的这十几年里,地方政府在此过程中获得了一定成绩,但也遇到了其改革过程中所面临的难题。主要有以下问题:1行政审批制度改革流于形式很多地方的人民政府在改革中,大多只是做表面工程。他们大多只是为逢迎改革达到当地行政审批事项裁剪数目及比例的规定,“为减而减”,而并未真正领会到我们国家实行改革的真正精神去实施这项政策。例如:有的政府为了迎合行政审批制度相关规定

14、和政策,未认真调研当地哪些行政审批事项是需要废除或者调整,只是简单的给自己的下属部门下放指标,规定下属部门需在其原有审批数目上进行删减到最小比例,而下属拥有行政审批权部门又根据上面直属部门所下达的指标对自己的行政审批事项进行自行裁剪,最后,再将自己单位行政审批事项裁剪数量的情况报给上面,之后行政审批改革小组只是针对拥有行政审批权的部门对其审批事项裁剪数目和比例进行简单审核,然后向社会公布当地政府审批项目裁剪数量情况,就完成了国家关于行政审批制度改革这项政策规定。我国行政审批制度的改革注重的不是对行政审批事项只进行简单的削减,“为减而减”,而是为了转变我国政府职能,简政放权,权力机制透明化再造。

15、地方政府按规定比例减少审批事项此种模式,使得当地改革流于形式。2行政审批仍缺乏透明度在以前审批过程中行政部门与行政相对人的地位是不对等的。由于过去计划经济体制权力极度集中的影响下,加剧了政府部门与行政相对人之间的不平等地位。一些行政人员存在着“官本位”思想,认为自己比一般公民要位高一等,且自己在行政领域中拥有行政权力,自己办事的过程不需向一般民众公开。因此,在过去行政机关进行行政审批过程中,其操作流程是封闭起来,不对外公开。 3行政审批事项多、效率低等现象仍然存在我国现行行政审批制度进行改革后,虽然有众多审批项目被撤销或者调整,但是,仍存在审批事项多、审批流程多、审批过程时间长、审批效率低下现

16、象。在一些地方行政审改革过程中,某些地方政府部门将一些行政审批项目,列到日常行政管理之中或者瞒报、漏报一些行政审批项目,例如:一个部门报一个审批母项,但是里面却包含了几十个审批项目子项。再则,在一些地方政府设置的“一站式”行政审批大厅中,当地政府只是将一些无关紧要的行政审批部门集中到一个大厅办事。但是,最主要的一些行政审批部门并未在此之中,人们办事仍需要四处奔波,交材料,等待审批。某些行政部门保留的行政审批事项中,行政人员操作不规范,审批随意及自由裁量权较大。地方政府改革的效果并不是很理想,仍然存在着审批事项多、流程较多、过程时间长、效率低下现象。4配套管理措施不健全在现行行政审批制度改革中,

17、其目的是将政府权力下放,规范政府职能角色,让政府在社会事务和经济事务管理中的角色从划船者向掌舵者转变,将一些社会能实行自我调节和自我监控的权力下放到社会中介组织,在社会事务和经济事务管理过程中,就只充当推进者和监控者的角色。纠正行政部门在社会综合事务管理中其角色定位错误现象。例如,经济管理领域中,地方政府的经济职能主要是体现在其服务性上,为当地经济的发展提供良好的经济服务,建立宽松、透明有序的市场经济环境,维护良好的市场秩序,吸引外商来本地进行投资,发展地区经济。做好当地经济的敦促者、市场运行监管者的角色。 （三）地方政府行政审批制度改革所面临问题的原因 1来自既得利益者的阻碍在世界上任何领域

18、的改革,都会面临着利益的再次分配,每一次改革都会遭到该领域既得利益者们的阻碍,行政审批制度的改革也不例外。拥有行政审批权的部门享有社会公共资源的分配权,某些行政人员利用职权之便,给自己亲属开“后门”或者接受社会上的一些不法分子的贿赂进行“权钱交易”,“暗箱操作”一些行政审批事项,对社会公共资源进行不公平分配,以权谋私。随着改革的进行,原既得利益者的既定利益受到威胁。他们不愿放弃自己手中的审批权,为维护自身的利益,于是,他们为达到上面的裁剪指标就将那些已经过时,不符现在国情被淘汰的审批项目充当削减内容或者将一些对自己利益没什么损害或没油水的审批项目进行裁剪,以达到上面给的指标要求。再则,他们即使

19、裁剪了一些行政审批项目,他们一边又为本身设立与之前利益相当的行政权利。换句话说,那些利益既得者们所裁剪的行政审批项目就只是一些无用或对他们影响很小的项目,而最核心,对他们利益最有利,含金量最高的行政审批项目在改革中未受一点伤害,他们仍然拥有大量的权利“寻租”空间,而这也偏离了我国对现行行政审批制度进行改革的初衷,将一些公共权力进行下放,增强普通民众对公共资源分配的权力。2行政人员思想观念未转变我国现行行政审批制度改革,其牵涉到政府部门管理方式及其工作人员思想观念的改变。受过去高集中的计划经济体制影响,权力高度集中,不少行政部门工作人员存在着“官本位”思想,认为自己与普通民众就只是管制与被管制的

20、关系,自己的社会地位要高于普通民众,自己理所当然拥有自己所在行政区域的行政权力,并且认为行政审批是政府进行社会和经济事务管理的唯一方式,不审批就无法管理。他们甚至担心政府如果取消了那些行政审批事项会造成政府管理出现混乱的局面。所以在行政审批制度改革过程中,当要求取消一些行政审批项目,以及下放自己手中的行政审批权,对于存在“官本位”思想的行政人员是不能理解的。3未建立有效的监督机制整个改革过程,缺少一个具有制约力的有效监督机制。在各个地方改革中,对于地方政府改革进程和效果的监督,最主要来自行政审批制度改革小组,而其他监督方式对其制约力微乎其微,即来自行政体制外的监督对其的制约力不大。这就相当于说

21、,地方政府在改革过程中中既当“运动员”又当“裁判员”。对于各地方政府改革的程度怎么样?效果好不好?这一切评判标准都是来自其自身的判断,而对于利益直接相对人普通民众来说,并未参与到行政审批制度改革过程中去,而只充当一个“观众”角色。对于行政审批制度改革的怎么样?效果好不好?普通民众并未有发言权,所有都是由地方政府评断。 4未健全相关的法律法规在当前的行政审批制度中,由于法律的不健全,使拥有行政审批权的行政部门拥有较大的自由裁量权,因此,也给予了一些作风不良的行政人员较大的权利寻租空间。在行政审批制度改革的过程中,某些行政人员利用职权之便,一边裁剪行政审批事项,一边又为自己设立相关的权力。在改革过

22、程中,自己的核心权力并未受到实质性损害。再则,由于缺乏统一的改革标准,各地方政府各行其是,各减各的、各改各的,行政审批制度的改革也流于形式。再则,有的行政审批事项限于国家相关的法律规定不能废除,即使相关行政部门想废除,但碍于国家的法律规定也无可奈何。例如城市规划区内用地要经过国务院相关部门的批准,这增多了建设用地的行政审批项目。因此,在行政审批制度改革中,应从上而下清理一些不必要的相关政策,如果只清理行政审批事项,而不清理相关行政审批政策,这样的改革也是没有实效的。因此,在改革过程中,应建立和健全相关的法律法规且废除不符合当地改革的政策规定。严格按照法律行事,依法行政,以行政责任约束权力,加快

23、建立健全地方政府行政责任制。减少怀有动机不纯的行政人员权力寻租机会,促进我国改革的进程。四、我国地方政府行政审批制度改革的路径选择（一）明确限定地方政府行政审批的权限在过去地方政府行政事项审批过程中,由于相关法律法规尚未健全,且行政许可法规定:“地方人民政府根据确实需要可设置暂时性行政审批事项”。因此,地方政府在一定程度上拥有设定行政审批事项的权利和自由,再则拥有行政审批权的行政部门有自由裁量权,造成了相关行政人员的行政审批不规范行为的出现,某些行政部门自行设定一些行政审批事项,而这些事项是没有相关的政策和法律依据,甚至有些行政审批事项是没有具体的程序和条件说明,只简单说明了些原则性要求,并且

24、这些行政审批事项通过与否,大多是凭行政人员的主观判断来决定。这就造成了地方政府在行政审批事项上权限及内容的设定不明确,滋生了各种不合法的行政审批事项的出现和权力寻租的空间。因此,在行政审批改革过程中,应加快建立和完善相关的法律法规,明确地方政府行政审批的权限以及确定每项行政审批事项都有明确审批的内容、条件,并且要对地方政府设立临时行政许可事项的权力要有一定限制,限定地方政府行政许可设立的权限和内容。（二）建立科学、有效的行政审批流程在过去的行政审批中,由于审批环节及流程过多,加上传统的手工操作,造成了行政审批事项行政效率十分低下。例如:一个建筑商建房,在动工之前便在跑各项行政审批事项,但到了房

25、子建好了,行政审批事项却还未下来,建筑商只能望楼兴叹。由此可见,行政审批的办事效率是十分低下的。要本着精简优化的原则,重塑行政管理工作中的流程,在行政审批改革过程中,应建立既科学又效率高的审批流程。首先,对审批流程中一些不必要的审批事项进行清理,切实改进审批方式,推进政务公开程度,通过多种渠道向普通民众公开保存和确定的审批事项,并向民众公开每项审批事项所明文规定的内容、条件等,增大审批办事流程的透明度。其次,改进行政审批人员的工作方式,加快建设“一站式”行政审批大厅,将行政审批权较大的行政部门集中在审批大厅,提高审批资料在各行政部门工作人员间的流转速度。再次,加快“电子政务”的建设,结合现代信

26、息技术,结合政府工作内容,加快政府工作特别是占“分量”较大的审批事项实现“电子化”,实现政府办公电子、纸质双轨制运行。政府部门将审批事项相关信息挂在政府门户网站上,公民根据网上所给出的信息指示,准备相关资料,并在网络上进行行政审批事项网上申报,然后,相关的行政部门根据公民的申请,在电脑上进行审批操作,实现真正的“无纸化办公”。（三）建立健全地方政府行政审批保障制度在地方政府过往的行政审批之中,出现行政审批事项过多、多头审批、乱审批现象的原因之一在于我国地方政府行政审批保障机制尚未健全。行政审批保障机制应分为三阶段即前馈、事中、后馈。首先,应重视专家的作用。在行政审批项目设立之前,地方政府应该组

27、织该领域的专家们在一起,对该审批事项的设立进行相关的评估,并提出书面论证意见,政府相关部门再根据专家的意见,对是否设立该行政审批事项作出决定或者调整。减少设置不合理的行政审批事项的出现。其次,注重民众的意见。在审批过程中,地方政府应积极推进当地听证制度的实行,保障当地民众的知情权。普通民众是行政行为客体,他们有权知道行政审批事项的相关内容、条件、程序等方面信息,并对地方政府行政部门不合理的行政行为提出异议。提高政府工作流程透明程度,有利于规范行政人员的具体行政行为,促进行政审批事项审批的公平与公正。再次,建立地方政府行政审批追究责任制。以行政审批与行政责任相挂钩为原则,建立责任机制。明确地方政

28、府各部门行政审批设定的权限和内容,以其自身所必须承担的责任去制约相对应的权力,建立行政审批追究制。对滥用职权的行政部门工作人员究查其行政法律责任,减少工作人员不正当的行政行为。（四）建立健全地方政府行政审批监督制度绝对的权力造成绝对的腐败,即每一项公共权力的赋予，都必须建立与此相对等且有力的约束机制，即所谓的监督机制。在当前的行政审批制度中，对地方政府实施行政审批权的监督主要分为两部分,其分别是行政部门内部监督和行政部门外部监督,行政部门外部监督又分为司法部门的监督和社会民众的监督。而在此之中,对地方政府行政部门最具牵制的监督部门是来自行政部门内部的监督,外部对其牵制较小,这样的监督机制是极其

29、不合理的。在地方政府行政审批制度改革过程中,应改革监督机制从“内强外弱”到内外监督相结合且以外部监督为主的转变。五、结束语随着我国地方政府政治体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立和发展,改革地方政府行政审批制度,规范地方政府工作人员具体行政行为是大势所向。只有改革现行审批制度,才能促进地方政府行政职能转换,从而推进我国政治体制改革进程。也只有这样,才能顺应我国社会主义市场经济的发展要求,促进地区经济健康的发展。参考文献1金太军.政府职能梳理与重构M.广东人民出版社，2002.2赵立波.政府行政改革：走向21世纪的中国视点M.山东人民出版社，1998.3黄永东.WTO与政府创新M.中国社会

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