信阳市国家主体功能区建设试点示范方案

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1、信阳市国家主体功能区建设试点示范方案 开展国家主体功能区建设试点示范工作，是深入贯彻落实国家主体功能区战略的重要抓手，是坚定不移实施主体功能区制度的重要实践，是信阳市统筹推进“五位一体”战略布局，走生态文明发展之路，建设生态宜居新信阳的重大战略举措。根据国家发展改革委、环境保护部关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知（发改规划2014538号）和关于修改完善国家主体功能区建设试点示范初步方案的通知（发改规划20142310号）要求，结合信阳发展实际，制定本方案。 一、总体要求（一）指导思想以科学发展观为指导, 深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中会全精神，牢固树立“宁要绿水青山，不要金山

2、银山，而且绿水青山就是金山银山”、“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的理念，加快转变发展方式，科学调整开发国土空间，以“一山一水”（大别山、淮河）为重点，着力保护和修复生态环境；发挥自然资源优势，大力发展生态经济；以人的城镇化为重点，加大民生保障投入力度；创新主体功能开发模式，探索建立完善的国土空间开发保护制度，把信阳市建成全国人与自然和谐相处的示范区和推进生态文明建设先行区。（二）基本原则 突出生态特色。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态建设和环境保护放在首要位置，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用

3、制度保护生态环境，推动形成符合生态文明要求的生产方式和生活方式。坚持集约节约。在国土开发中，实行严格的耕地保护制度和节约用地制度，推进城镇和人口集中布局和产业集聚发展，着力提高土地利用效率。积极探索创新。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制，积极推动先行先试，在实践中寻求解决主体功能区建设重点难点问题的各种途径，为全国主体功能区战略的实施提供经验。严格遵法守律。用严格的法律制度保护生态环境，认真落实国家制定的有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，各政府部门、企业和社会团

4、体等都要严格遵守国家和省已颁布的相关法律法规，同时工作开展也不能违反客观规律。（三）主要目标到2020年, 全市森林覆盖率达到37%，淮河出境断面水质稳定保持国家地表水三类标准，生物多样性得到全面保护，生态屏障基本形成, 所辖省级生态功能区生态保护系统功能全面恢复,上升为国家生态功能区；农产品主产区农业综合生产能力显著增强,在全省粮食生产核心区建设中占据更加重要的地位；全市主体功能区布局形成，人口和经济集聚度明显提高，城乡居民收入和城镇化率达到全省平均水平；基本实现城乡区域间公共服务均等化，建成覆盖城乡的教育、医疗和社会保障等基本公共服务体系，城乡一体化的社会保障体系健全完善；信阳成为全国重要

5、的生态产品供给地和主体功能区建设示范市。表一：信阳市国家主体功能区建设试点示范主要指标指 标2013年实际2020年预期森林覆盖率(）34.437森林植被总碳储量（万吨）3434.167257.48林地保有量(平方公里）5650.455852.55自然保护区面积（公顷）203154203154得到有效保护的国家和省重点保护野生动物例(）100100得到有效保护的极小种群野生植物种类比例(）100100基本农田(万亩）827.55827.55耕地保有量(万亩）685.22685.22万元生产总值能耗(）下降3.27累计下降5化学需氧量排放总量（吨）5421050600氨氮排放总量（吨）68816

6、300以下城区环境空气质量好于二级的天数平均值（天）313330二氧化硫排放总量（吨）3748036800以下氮氧化物排放总量（吨）5641652900累计治理水土流失面积治理程度（平方公里）6478（其中2013年180.98）2014-2020年预期治理850以上水功能区水质达标率(）国家重点8个水功能区水质达标率实际51%, 8个省控断面达标率95%95%集中式饮用水水源地取水水质常规监测因子水质达标率(）100（县级以上）100（县级以上）农村安全饮水率(）44（按农业人口约560万人计算）100市、县生活垃圾无害化处理率(）92.7395二、主要任务开展国家主体功能区建设试点示范工作

7、，涉及面广，信阳市需要从实际出发，加大对生态建设和环境保护力度；大力发展特色生态经济；在推进新型城镇化过程中努力改善民生；优化国土空间开发格局；制定一整套政策措施，保障试点示范工作顺利开展。（一）加大生态建设和环境保护力度开展国家主体功能区建设试点示范，要把生态建设和环境保护放在首要位置。1、 优化国土生态安全体系布局。在信阳南部山区，重点保护现有森林资源，大力开展人工造林和封山育林，强化中幼林抚育和低质低效林改造，保护生物多样性，充分发挥森林的综合效益。范围包括由大别山、桐柏山构成的豫南山地，涉及浉河区、新县、商城县，以及罗山县、光山县中南部，面积6900多平方公里，占全市总面积的36.9%

8、。在中部丘岗区，大力植树造林，提高混交林比例，加强中幼林抚育和低质低效林改造，提高林地生产力，增强生物多样性和生态系统稳定性。包括息县南部、商城县北部、潢川县中南部、光山县中北部、罗山县中北部、平桥区等，面积7000多平方公里，占全市总面积的38.5%。在北部平原区，积极稳妥地推进农田防护林改扩建，建立带、片、网相结合的多树种、多层次稳定的农田防护林体系，构筑粮食高产稳产生态屏障。范围涉及息县中北部、淮滨县、潢川县北部等，总面积4600多平方公里，占全市总面积的24.6%。在沿淮生态保育带，建设淮源水源涵养林、淮河生态防护林和干流防护林带，加强湿地保护与恢复，提高水源涵养和水土保持能力，防治水

9、患，维护淮河安全。范围是淮河沿线6个县（区），林地面积406.5万亩，森林覆盖率为22.6%。2、实施大别山生态安全屏障系列工程把开展试点示范工作与信阳市“国家级生态示范区”建设紧密结合起来，大力实施国家林业重点工程、省级重点生态工程和市级重点生态工程等系列工程，加大政策投入力度，建设大别山生态安全屏障。重点推进：实施国家林业重点工程，包括重点地区防护林、退耕还林、野生动植物和自然保护区建设、湿地保护、造林补贴试点、森林抚育补贴试点、生态公益林建设等系列工程。实施省级重点生态工程，包括生态廊道网络、“百千万”农田防护林、城镇社区绿化美化、山区营造林等系列工程。实施市级重点生态工程，包括生态文化

10、建设、生态修复和生态功能区教育普及等系列工程。3、实施淮河上游水生态建设系列工程加快推进水利控制性工程，完成出山店水库建设，推进大中型水利工程建设，提高抗旱应急能力和应对突发事件的能力，构建较为完善的水资源供给体系，提高水资源保障能力。加快病险水库、水闸除险加固建设，完成对全市存在安全隐患的大中小型水库和大中型水闸进行除险加固，控制山区洪水。积极推进河道整治及堤防加固工程，对淮河上游干支流航道进行全面疏浚治理，提高通航防洪能力。对信阳市中心城区，淮滨、息县等县城和明港镇进行防洪排涝治理。完成淮河干流一般堤防加固建设。对淮干圩区洼地，白露河、潢河下游圩区洼地进行治理，提高防洪排涝能力。以河流清洁

11、行动为契机，开展城市内河综合治理工程。加强水生态环境治理工程，开展河流水系治理、湿地生态修复、水生生物增殖放流、城镇集中式饮用水水源地保护、入河排污口综合整治等水资源保护工程建设，加强地下水、水功能区和水源地保护；加快重点区域水土流失综合治理，采取小流域治理、生态移民、禁牧、封山育林、退耕还林等措施，逐步建立人与自然和谐的水生态环境。实施农村饮水安全工程，实施农村饮水安全工程和村村通自来水工程，让全市农民都吃上安全、便利的洁净水，提高农民的生活质量和健康水平。实施农田水利建设工程，开展以小型农田水利重点县、高效节水、末级渠系配套改造为重点的农田水利建设，对息县、淮滨等产粮大县实施连片配套改造，

12、大力推进小型农田水利重点县建设；加快高效节水灌溉建设；完成大中型灌区续建配套与节水改造工程建设，大力开展末级渠系配套改造；加快井灌区机电井更新改造，发展节水灌溉，提高农业用水利用效率。4、推进环境保护重点工程积极落实河南省“蓝天、碧水、乡村清洁”环境工程。通过“蓝天工程”，控制工业大气污染、城市燃煤和油烟等面源污染、城市扬尘污染和机动车尾气污染；通过“碧水工程”，改善全市重点流域水环境质量和保障群众饮用水安全，以优先饮用水源地保护，强化重点河流保护，加强地下水保护，逐步恢复河流生态功能；通过“乡村清洁工程”，改善农村生产生活环境，以“清洁家园、清洁水源、清洁田园”为重点，深化农村环境综合整治，

13、加强畜禽养殖污染防治，重点做好土壤污染防治，打造生态宜居乡村。继续推进“美丽乡村”建设。在全市范围全面推广建设天蓝、地绿、水净，安居、乐业、增收的“美丽乡村”。深入推进农村环境连片综合整治，解决农村生态环境突出问题。加快推进农村中心社区污水管网、垃圾收集处理站、厕所改造等建设。开展农村畜禽养殖污水粪便无害化处理，加快实施沼气工程、秸秆综合利用，实现垃圾资源化和无害化。实施农业面源污染治理示范工程，推广农作物秸秆综合利用、测土配方施肥等实用技术，加大有机肥施用补贴力度，减少农业面源污染。推进工业污染源头控制工程，推进重点排污企业深度治理，加强项目环评，推进清洁生产。提高产业集聚能力，实现集聚生产

14、、集中治污、集约发展。加强尾矿库、矿渣库除险加固。积极推进排污权有偿使用和市场交易试点，创新工业污染治理的市场化机制建设。实施城镇环保设施配套工程，为保障淮河水质安全，需要加大淮河上游城镇供排水、污水和垃圾处理等基础设施建设。重点完善产业集聚区、中心商务区、特色商业区污水处理设施。实施信阳市中心城区、各县城和乡镇供排水、污水处理厂、污水管网、垃圾收运和垃圾处理，以及城市中水回用、内河治理、城市绿化等系列项目建设。加强对养殖场粪污处理和病死畜禽无害化处理。制定扶持养殖场粪污处理和病死畜禽无害化处理的具体政策措施，加大财政支持力度，奖补养殖场科学利用畜禽粪便生产生物有机肥，对有机肥购买使用实施不低

15、于化肥的补贴。大力推广“沼气发酵+沼液沼渣还田”、“固液分离+污水达标排放”等技术模式，从源头预防污染和消减排放量。同时，鼓励和支持对病死畜禽进行集中无害化处理，加强设施建设，对处理费用予以补助。（二）发展壮大特色生态经济开展试点示范工作，需要把生态环境保护与发展生态经济结合起来，在生态农业、生态工业和生态服务业等各领域推动产业链条延伸、产业价值链提升和产业聚集区及产业园区（基地）建设，发展符合当地实际、资源环境可承载的特色经济、适宜产业，实现优势生态资源向生态财富转化。工作重点： 1、发展生态农业加快推进新型农业现代化。认真落实国务院关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见，

16、积极稳妥地推进全市各县区引导农村土地（指承包耕地）经营权有序流转、发展农业适度规模经营，以粮食优质高产为前提，以绿色生态安全、集约化标准化组织化产业化程度高为主要标志，以基础设施、机械装备、服务体系、科学技术和农民素质为有力支撑，着力推动新型农业现代化。充分抓住信阳被确定为全国第二批农村改革试验区的机遇，围绕深化集体林权制度改革试点、改进农业补贴办法试点试验、涉农建设性资金整合试验和扶贫开发综合改革试点四项农村改革试验任务，继续在农村土地流转、农村资金投入、农村社会化服务、农村社会保障、农业社会化经营和服务体系等体制机制创新方面进行探索和尝试，不断创造出农业现代化的“潢川模式”、“光山模式”等

17、典型经验。积极发展无公害、绿色、有机农业。继续实施高标准粮田“百千万”建设工程，在稳定提高粮食综合生产能力的同时，发展高产、高效、生态农业。息县、淮滨县、潢川县等农产品主产区，以种植优质弱筋小麦、优质水稻为重点，强化无公害农产品、绿色食品、有机食品认证，加强原产地保护，进一步完善农产品质量追溯制度，打造一批特色农产品品牌。在淮滨、息县等县区，建设油菜、花生、棉花等高效经济作物基地。加强“菜篮子”产品供应，建设浉河区、平桥区、罗山、光山、潢川等一批无公害、绿色和有机蔬菜生产基地。积极发展沼气型循环农业、生态农业。大力发展特色林果经济。推进茶叶、油茶、板栗等基地建设，促进信阳特色林果经济快速发展。

18、浉河区、新县、商城县、罗山县、光山县建设一批优良茶叶基地；新县、商城县、光山县建设油茶产业基地；商城县、新县、罗山县、平桥区、浉河区建设一批优良板栗生产基地；潢川、罗山、光山等县建设花卉和林木种苗产业基地；新县、息县、商城、淮滨等县建设中药材基地。鼓励发展地方品种鸭梨、西瓜、甜瓜、菜瓜、甘蔗、柿子、桃、李、杏、枣等水果，丰富信阳特产品种内涵，扩大农民增收渠道。适度发展畜牧养殖和水产养殖业。推进生态养殖基地建设，加快养殖业发展方式转变，全面实现规模化、标准化养殖，推广优良品种，加快无公害产品认证，保障养殖产品质量安全。结合信阳畜牧业发展实际，加快发展肉牛肉羊产业。在大中小型水库大力发展水库优质鱼

19、等信阳优势水产品；在河塘湖堰突出发展甲鱼、小龙虾、青虾、鳜鱼等信阳特色水产品。树立发展现代水产业理念，推广生态健康水产养殖，推进优质无公害水产基地建设，发展生态型、环保型、休闲型水产养殖业。 加强信阳地方畜禽品种资源保护与开发利用。地方畜禽资源是生物多样性的重要组成部分，是培育畜禽新品种、培植畜牧优势产业、实现畜牧业可持续发展的重要战略性资源。出台相关扶持政策，设立专项资金，主要用于信阳水牛、淮南猪、豫南黑猪、淮南麻鸭等地方品种保种场建设，切实保护好信阳地方优良畜禽品种，逐步建立地方品种良种繁育供种体系，加快推进产、加、销一体化的产业链，打造具有信阳特色优势的畜禽品牌。推进生态休闲农业发展。大

20、力推进农旅结合、种养结合，促进休闲农业与乡村旅游不断发展，打造豫风楚韵特色乡村旅游品牌。各县区结合本地资源优势，因地制宜开发建设一批集种植、养殖、餐饮、住宿、娱乐为一体的万亩鲜花特色产业示范园、万亩珍贵苗木观光园、万亩油菜观光园、万亩生态茶园、万亩油茶园、百里板栗银杏长廊、采摘园等生态休闲农业园区，丰富地方旅游产品，带动当地农民致富。2、发展生态工业坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式。以信阳高新技术产业开发区、潢川经济开发区和各县区的产业聚集区为载体, 着力培育绿色食品、现代家居、新型建材、新能

21、源、电子信息等五大产业集群。工作要点：大力发展绿色食品产业集群。做大做强粮食加工、畜禽产品加工、茶叶加工三大优势产业，培育壮大油脂、水产品、饮料、特色农副产品加工四大特色产业，建设木本粮油、果品等加工产业化集群3个。 重点推进潢川黄国粮业优质糯稻生产基地、华英集团禽肉类屠宰加工产业园区、息县绿色安全食品产业园等食品项目建设，把信阳打造成绿色食品基地。着力培育现代家居产业集群。支持和发展一批木材加工企业，以龙头企业为依托建设1个木材加工业产业化集群。依托信阳国际家居产业小镇建设，大力发展现代家居产业，做大做强家具上下游多样化产业, 把信阳市建设成为家居生产基地和分销中心。积极培育新型建材产业集群

22、。依托信阳市上天梯产业集聚区丰富的矿产资源，借助河南省产业集聚区联席办提出百亿元特色产业集群的契机，着力培育重点龙头企业。加大招商引资力度，引进国内外建材行业百强企业入驻上天梯产业集聚区；加快产业转型升级，以珍珠岩、膨润土为主要原材料，大力发展珍珠岩新型节能保温材料、珍珠岩装饰一体化板等产品形成的主导产业，把上天梯产业集聚区建成新型节能保温建材生产基地。加快培育新能源产业集群。推进生态风电、生物质能、大型养殖企业（场）沼气内燃机发电站和小水电站项目建设, 适时推进垃圾发电、太阳能光伏发电、地热能开发等项目建设, 打造豫南新能源产业基地。大力发展电子信息产业集群。以创建国家高新技术产业开发区和打

23、造千亿元产业集群为目标, 加快推进信阳高新技术产业开发区软件产业园、光电产业园、物联网产业园、罗山县产业聚集区电子信息园和南湾软件园建设，加快伯皇IT产业园、智能终端手机产业园等重大项目建设，做大做强智能通讯终端、智能显示终端、数码影音终端三大产业链，把信阳建成重要的电子信息产业集聚示范基地。3、发展生态服务业信阳试点示范建设，重点发展两类生态服务业，一是依托自然生态资源开发利用的产业，包括生态旅游、特色餐饮、健康养老服务等；二是服务于生态农业和生态工业发展的产业，包括现代金融、农产品商贸物流业、农业科技服务、工业设计和信息服务等。工作要点：大力发展生态旅游业。充分发挥信阳市综合生态和交通区位

24、优势，树立全域旅游发展理念，主推“信阳旅游”大品牌，着力推动信阳大旅游发展。以“山水信阳休闲茶都”为总体旅游形象，大力推进旅游基础设施建设，完善旅游要素配套建设。开展国家5A级旅游景区创建，精心培育鸡公山、南湾湖、灵山寺、新县红色首府、商城金刚台、黄柏山、汤泉池等成为国内外知名景区，合理规划旅游精品线路，大力发展山水度假、生态休闲、红色圣地、温泉养生、美丽乡村、根亲文化、茶文化等特色旅游产品，建成中国山水旅游休闲度假目的地，打造独具魅力的区域性生态旅游中心城市。积极提升特色餐饮业。政府组织搭建平台，充分发挥行业协会作用，加大政策扶持和宣传推广力度，着力提升“信阳毛尖”和“信阳美食”两大品牌，不

25、断扩大其国内外行业影响力。从两个角度扶持信阳特色餐饮业发展: 对于本地店铺，有关政府部门积极服务，加强管理和规范，尽可能减少店铺经营成本；对于在信阳之外经营的店铺，重点实施“信阳农产品采购便利化工程”和“信阳特色餐饮全国连锁工程”，既方便外地店主采购安全健康、物美价廉的信阳农产品，又融入信阳文化元素统一标示，采用星级管理模式，提高服务水平。着力发展农产品商贸物流业。以商务中心区和特色商业区建设为载体，根据不同定位加快推进商贸业发展，增强全市服务城乡的商贸业功能。以“豫鄂皖三省结合部重要的现代物流中心”为目标，加快物流发展平台建设，着力发展粮食、茶叶、食品、啤酒饮料、水产品、医药、建材、农资等行

26、业物流，提升信阳粮食物流散化量占粮食流通总量的比重，确立信阳在区域粮食物流体系中的枢纽地位。积极发展生态型新兴服务业。围绕特色生态产业发展和新型城镇化建设，积极培育发展现代金融、农业科技服务、工业设计和信息服务、健康养老服务等一批新兴服务业。努力建设高校和科研园区。依托信阳市优美自然生态环境、交通信息区位优势和基础教育好、历史文化积淀深厚等条件，引进中外高等院校和科研院所在信阳设立分校（分院）。以信阳师院为中心，在南湾湖东北部逐步建立以师范教育为重点的多学科、多门类的教育科研基地。（三）在推进新型城镇化中改善民生信阳市需要以推进新型城镇化为抓手，促进生态功能区建设和改善民生。一方面，通过新型城

27、镇化倡导绿色、低碳、节约、清洁等健康生产生活方式，吸引越来越多的农村居民进城务工安居，最大限度地减轻人类生产生活对资源环境的压力；另一方面，通过新型城镇化完善城乡基础设施和公共服务，改善广大城乡居民的生活条件。重点工作是： 1、优化城镇发展格局在原有城市格局基础上，根据主体功能区建设需要和固始县已划为省直管县的实际，对信阳全市城镇发展格局进行调整。继续实施中心城市带动战略，统筹推进中心城市、县城和中心镇协调发展，加快推进新区开发、老城改造、产业集聚区建设。重点建设信阳市区，加快发展7个县城，积极建设小城镇，加速落后地区城镇化步伐，构建“一主一副三轴”新型城镇体系（即信阳中心城市、潢川副中心、沿

28、宁西、大广、东部城镇发展轴），加快建设鄂豫皖三省交界区域性中心城市。2、建设“山水园林城市”深入贯彻生态文明理念, 转变城镇发展方式，以“林在城中、城在林中”为发展目标，深入推进城乡一体，着力实施绿化、美化，积极探索重点生态功能区和农产品主产区资源节约、环境友好、人口均衡、低碳生态的新型城镇化模式。在城市形态上，努力建设一个产城融合、生态宜居的山水田园城市，让广大城乡居民既享受高品质城市的生活，又同时享受惬意的田园风光。为此，需要重点实施城市生态卫生、生态安全、生态园林、生态景观和生态文化等五大建设。3、建设“文化城市”转变城市发展理念，结合信阳的厚重历史、山水文化，借助现代科技和文化创意手段

29、实施传承创新，塑造城市文化个性，凝聚城市文化精神，努力建设一个以“豫风楚韵”为特色的文化城市。重点实施：用传统的建筑语言，对信阳市区和其它7个县的城区及乡镇的老建筑进行修饰改造，新建筑在规划设计和建设阶段融入当地传统文化元素，形成豫南建筑城市特色；全市规划建设1-2个文化创意产业集聚区，鼓励发展文化创意产业，如软件园、动漫基地等；7县2区分别规划建设一个文化休闲街区，开发购物休闲、餐饮娱乐、康体养生等多样化、综合性旅游休闲产品。4、建设“智慧城市”智慧城市是城市发展的新兴模式，是城市信息化的高级阶段。推动落实信阳市政府与中国联通河南省分公司签署的“智慧信阳”战略合作协议，完善信息基础设施，丰富

30、信息基础数据，构建城市发展的智慧环境，形成基于海量信息和智能过滤处理的新的生活、产业发展、社会管理等模式，面向未来构建全新的城市形态，努力把“智慧信阳”打造成省级示范性工程。5、建设区域性综合交通枢纽以区域性综合交通枢纽为目标，加快实施航空、铁路、公路、水运等系列项目建设，打造立体交通网络，使一条条道路成为广大城乡居民发家致富的“黄金通道”。6、加强市政设施建设根据城镇化快速发展需要，加强城镇供排水、供气、环卫、园林、综合交通、污水垃圾处理、中水回用、城市地下管线综合管廊、信息等市政设施建设，进一步提升城镇综合承载能力。加快推进城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸，促进公共服务均等化。7、保障

31、基本公共服务 加大财政投入，创新投资建设和管理模式，进一步增强教育、医疗卫生、计划生育、文化体育、就业社保等基本公共服务功能，让广大市民充分享受生态环境保护与城镇化良性互动成果。8、实施大别山扶贫开发坚持开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加快解决集中连片、特殊困难地区的贫困问题。因地制宜地实行整村推进扶贫开发，加强以工代赈，改善贫困地区基础设施条件，提高贫困地区自我发展能力。加大对山区、革命老区、贫困地区、行蓄洪区的扶贫开发力度，实现社会救助制度与扶贫开发政策有效衔接。重点加快山区生态移民居住小区、淮干滩区移民迁建、库区移民安置、渔民上岸等扶贫安置工程及配套设施建设。 （四）优化国土空间格局信阳市

32、国家主体功能区试点示范建设，应严格执行国家和河南省主体功能区规划，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力以及河南省发展战略布局，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，将市域国土空间分为城镇、农业和生态三大空间（详见表二），构建主体功能鲜明、布局合理、区域发展协调的空间开发格局。1、城镇空间信阳市城镇空间是重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域，具体包括7县、2区已经形成的城镇建成区、规划的城镇建设区和产业集聚区以及羊山新区、信阳工业城、上天梯非金属矿管理区，国土面积2182.36平方公里，占全市国土面积的13.67%。该区域是支撑未来信阳市经济发展的重要增长板块，是新型工业化和新

33、型城镇化的重要践行地，是提升综合实力和产业竞争力的核心区，推动经济发展方式转变的示范区，重要的人口和经济密集区。2、农业空间信阳市农业空间是主要承担农产品生产和农村生活功能的地域，是7县、2区农业空间的集合，国土面积6667.47平方公里，占全市国土面积的41.75%。该区域以保障农产品供给安全和提高农产品供给能力为重点任务，形成重要的粮食生产和现代农业基地，农村居民安居乐业的美好家园和社会主义新农村建设先行区。3、生态空间信阳市生态空间是主要承担生态服务和生态系统维护功能的地域，是7县、2区生态空间的集合以及南湾湖风景区和鸡公山管理区，主要包括国家级和省级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地

34、质公园、湿地公园和水产种质资源保护区。该区域国土面积7119.37平方公里，占全市国土面积的44.58%。该区域以保护和修复生态环境、改善生态环境质量、增强生态服务功能和生态产品供给能力为首要任务，形成保障生态安全的主体区域和人与自然和谐相处、可持续发展的示范区。表二：信阳市主体功能区空间格局信阳市城镇空间浉河区城镇空间车站、民权、老城、五里墩、五星、湖东、金牛山、双井8个街道办事处、金牛物流产业集聚区和十三里桥乡十三里桥村、肖家庙村、何湾村、叶桥村4个村及董家河、浉河港、东双河、吴家店4个镇的镇区平桥区城镇空间甘岸、平桥、五里店3个街道办事处、产业集聚区、平昌关镇的镇区以及明港、洋河、邢集、

35、五里4个镇罗山县城镇空间宝城、龙山、新城3个办事处、县产业集聚区和楠杆、竹竿、东铺、莽张、周党、潘新、灵山、铁铺、青山、子路、彭新11个镇的镇区潢川县城镇空间定城、春申、老城和弋阳4个街道办事处、产业集聚区、经济技术开发区和踅孜、伞陂寺、付店、桃林铺、卜塔集、双柳树、仁和、江家集8个镇的镇区息县城镇空间谯楼、淮河、龙湖3个街道办事处、城东新区、县产业集聚区和项店、夏庄、小茴店、东岳、包信和曹黄林6个镇的镇区淮滨县城镇空间顺河、滨湖、栏杆、桂花4个办事处、产业集聚区、台头乡和马集、期思、新里、防胡、赵集5个镇的镇区空间光山县城镇空间弦山、紫水2个办事处、十里镇、官渡河产业集聚区和孙铁铺、寨河、砖

36、桥、马畈、泼陂河、白雀园6个镇的镇区商城县城镇空间赤城（原城关镇）、鲇鱼山办事处（原鲇鱼山乡）、河凤桥乡、县产业集聚区和双椿铺、鄢岗、上石桥、汪桥、余集、观庙、汪岗、丰集、达权店9个镇的镇区新县城镇空间新集镇、县产业集聚区和吴陈河、沙窝、苏河、八里畈4个镇的镇区羊山新区信阳工业城上天梯非金属矿管理区信阳市农业空间浉河区农业空间十三里桥乡（除十三里桥村、肖家庙村、何湾村、叶桥村4个村以外的区域）、游河乡和吴家店镇（除镇区以外的区域）平桥区农业空间肖王乡、平昌关镇（除镇区以外的区域）、龙井乡、胡店乡、长台关乡、肖店乡、查山乡和彭家湾乡罗山县农业空间尤店、高店、东铺、楠杆、周党、竹竿、子路、庙仙、莽

37、张9个乡镇（建制镇镇区除外）潢川县农业空间踅孜镇、来龙乡、上油岗乡、魏岗乡、谈店乡、伞陂寺镇、付店镇、隆古乡、传流店乡、张集乡、桃林铺镇和黄湖农场（建制镇镇区除外）息县农业空间孙庙乡、项店镇、夏庄镇、长陵乡、彭店乡、路口乡、杨店乡、张陶乡、小茴店镇、白土店乡、东岳镇、包信镇和岗李店乡（建制镇镇区除外）淮滨县农业空间王店乡、期思镇、芦集乡、张庄乡、谷堆乡、新里镇、防胡镇、固城乡、张里乡、赵集镇、马集镇、栏杆街道办事处、台头乡、王家岗乡、三空桥乡和邓湾乡（建制镇镇区除外）光山县农业空间仙居、孙铁铺、寨河、北向店、罗陈、砖桥、斛山7个乡镇（建制镇镇区除外）商城县农业空间李集乡、鄢岗镇和上石桥镇以及双

38、椿铺镇的北半部（即原三里坪乡以外的区域）（建制镇镇区除外）新县农业空间吴陈河镇（除镇区以外的区域）和浒湾乡信阳市生态空间浉河区生态空间四望山自然保护区所涉及的范围以及东双河、董家河、浉河港除镇区以外的区域和柳林、谭家河2个乡平桥区生态空间天目山自然保护区、震雷山风景名胜区、两河口湿地公园所涉及的范围以及城阳城址保护区、兰店乡、高粱店乡和王岗乡罗山县生态空间董寨自然保护区、灵山风景名胜区所涉及的范围以及青山、朱堂、灵山、潘新、彭新、铁铺、山店、定远8个乡镇潢川县生态空间小潢河中华鳖保护区所涉及的范围以及卜塔集镇、双柳树镇、仁和镇、江家集镇和白店乡息县生态空间息州森林公园、淮河湿地公园所涉及的范围

39、以及陈棚乡、临河乡、关店乡、八里岔乡、曹黄林镇和濮公山管理区淮滨县生态空间淮南湿地自然保护区涉及的范围、县城区东西湖、大西湖及赵集镇光山县生态空间紫水森林公园、泼河和五岳水产种质资源保护区所涉及的范围以及中部的文殊乡、槐店乡、净居寺管理区3个乡镇和南部的马畈乡、殷棚乡、南向店、晏河乡、泼陂河镇、凉亭乡、白雀园镇7个乡镇商城县生态空间鲇鱼山自然保护区、黄柏山林场、黄缘闭壳龟自然保护区、金刚台自然保护区所涉及的范围以及双椿铺镇的南半部（原三里坪乡）、汪桥镇、观庙镇、余集镇、吴河乡、汪岗镇、金刚台乡、丰集镇、苏仙石乡、冯店乡、达权店镇、伏山乡、长竹园乡和汤泉池管理处新县生态空间连康山自然保护区、黄缘

40、闭壳龟自然保护区、金兰山森林公园、黄毛尖森林公园所涉及的范围以及香山湖管理区、田铺乡、泗店乡、箭厂河乡、陈店乡、周河乡、郭家河乡、沙窝镇、卡房乡、苏河镇、千斤乡、陡山河和八里畈镇南湾湖风景区鸡公山管理区（五）完善国土空间开发保护制度，确立长效发展机制信阳市国家主体功能区建设试点示范，需要进行一系列的体制机制探索和创新。1、推行实施环境保护“负面清单”管理制度根据信阳市人民政府关于印发信阳市产业发展和区域开发环境保护负面清单（试行）的通知（信政文201419号）要求，严格落实“产业发展限制性规定、产业布局约束性规定、区域开发限制性规定、环境容量和污染物排放总量控制性要求、环境质量控制性要求、产业

41、发展和区域开发环境保护负面清单”，为全市招商引资、产业集聚区健康发展提供积极导向，为严防“两高一资”项目落户信阳把好关口，为区域开发划定不可逾越的生态红线。2、执行自然资源资产产权制度和用途管制制度根据中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定关于“生态文明制度建设”的要求，对全市水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立自然资源生态保护和用途管制制度，对领导干部实行自然资源资产离任审计，落实领导责任。3、推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新落实国务院关于引导农村土地经营权有序

42、流转发展农业适度规模经营的意见，积极稳妥地推进全市各县区引导农村土地（指承包耕地）经营权有序流转、发展农业适度规模经营。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。4、 探索推行生态农业新模式按照构建环境友好型、资源节约型社会的要求，鼓励养殖户流转周边土地，发展农牧结合，推行“猪-沼-果”、“猪-沼-菜”、“猪-沼-粮”等种养结合的生态养殖模式，科学处理和利用畜禽废弃物，对实施种养结合模式的规模养殖场给予奖励，实现畜禽养殖废弃物的资源化利用，努力实现生产和生态的融合统一。5、推行“机械化”

43、的秸秆处理方式。农作物秸秆处理一直是困扰地方政府的一大难题，秸秆焚烧对大气污染严重。实践证明，采用现代化农机随即粉碎还田是生态化、可持续的秸秆处理方式。制约这种方式推广的主要因素是增加一部分农机采购成本。探索市财政设立专项资金，国家和省给予专项补贴，用于农户购买具有自动随即粉碎秸秆功能的收割机，逐步推行“机械化”的秸秆处理方式。6、探索建立生态农业发展激励机制。转变目前在有些方面不可持续的生产方式，培育适当的、可持续的经济发展形式，保护该区域固有的生态功能和生物多样性价值。在信阳水稻、茶叶、畜牧、林业等各主要行业，均建立完善的生态发展激励机制，并将激励机制纳入本级财政预算，促进生态农业发展。7

44、、有关政策建议：建议国家尽快健全和落实生态受益地区定向援助、对口支援等机制。国家设立生态补偿专项资金，并推动建立开发地区对生态保护地区、受益地区对受损地区、开发受益企业对受损群众间的生态补偿制度，同时，逐步引入市场机制，真正使破坏环境者付出代价，生态产品提供者得到实惠，让群众享受到生态功能区建设带来的实惠。建议加大对生态功能区域提高一般转移支付规模。生态功能区未来因开发活动的减少会减收，同时因生态保护修复力度的加大需要增支，资金需要更大，财政压力增大，难以保持平衡，应逐步增加上级转移支付规模。建议取消市县级配套资金。以往国家在多项政策中都要求省市县进行资金配套，实际上大多不能实现，导致事倍功半

45、。生态功能区大多是欠发达地区，建议不再要求市县配套，补助标准能够切合实际，切实解决问题。建议优先将重点生态功能区的林业碳汇、可再生能源开发利用纳入碳排放权交易试点。这既是对生态环境的保护，也可以增加当地收入。三、保障措施实施主体功能区战略是一项从根本上改变唯经济增长这一发展模式的长远工作，关系到多项重大改革，为保障试点示范工作顺利开展，全市上下必须统一思想，提高认识，积极筹谋，确保试点示范建设各项目标如期实现。（一）加强领导，精心组织各级政府要高度重视国家主体功能区建设试点示范工作。信阳市已经成立了由市长任组长、两名副市长任副组长、市相关局委和6个管理区、9县区政府一把手为成员的“信阳市国家主

46、体功能区建设试点示范工作领导小组”。领导小组下设办公室，负责组织试点示范方案的编制、实施及试点示范日常工作。办公室设在市发改委，发改委主任兼任办公室主任。发改委负责日常组织协调工作，其它部门要按照国家和省主体功能区规划中的部门责任划分，切实履行职责，并制定具体实施细则，落实到具体部门及责任人。各县区要成立相应机构，政府主要领导亲自“挂帅”，自上而下形成体系，便于试点示范工作的统筹推进、协调落实。 （二）加强对接，落实政策国家和河南省主体功能区规划中都明确了财政、投资、产业、土地、信贷、环境等各项政策，支持重点生态功能区的配套政策也陆续出台，领导小组办公室、各有关部门和县区要认真研究政策，找到对

47、接点，积极争取国家和省里在项目投资、转移支付、产业发展、基础建设、民生保障、土地利用等方面的支持。在“十三五”规划编制时，充分融入主体功能区的发展理念，把生态功能区建设任务细化落实到经济社会发展各个领域。（三）财政引导，社会合力信阳是以生态、农产品生产为主的功能区，应积极争取国家和省里给予较大力度的支持。但在市级层面，也要发挥主观能动性，加强财政资金的支持引导力度，从财政层面对现有生态方面的各项引导资金进行整合，把生态保护和修复作为公共财政支出重点；在企业集聚发展方面，探索重点生态功能区根据全市产业集聚区主导产业的定位和布局将企业进行异地建厂的模式与路径。出台相关政策，引导金融机构加大信贷支持

48、力度，政府担保机构优先担保扶持。鼓励和引导社会资本开展资本运作，进入环保基础设施建设和经营领域，集政府、市场、社会多方面力量做好试点工作。（四）强化监督，落实检查建立专门针对国家重点生态功能区的协调监管机制。对全市各类资源开发、生态建设和恢复等项目进行分类管理，依据其不同的生态影响特点和程度实行严格的生态环境监管，完善区域内整体联动监管机制。全面实行矿山环境治理恢复保证金制度，严格按照提取标准收提并纳入税前生产成本，专户管理和使用，全面落实企业和政府生态保护与恢复治理责任。健全生态环境保护责任追究制度，加大惩罚力度。市及各县区主体功能区建设领导小组定期向市委、市政府报告试点示范任务进展情况，向

49、同级人大、政协报告或通报工作进展情况。定期向社会公布节能减排、生态建设、环境质量情况。（五）加强宣传，营造氛围在传统媒体和新媒体全面展开主体功能区战略的宣传，一方面，引导各级政府部门正确认识好经济发展与环境保护的关系，把生态建设和环境保护作为当前和今后工作的重中之重，贯穿于经济社会发展的全过程。另一方面，抓住水资源短缺、环境污染、气候变暖等形势严峻而引发的大众对生态保护愈加迫切要求的时机，普及主体功能区建设的有关知识，通过完善环境保护信息发布和重大事项公示、听证制度，建立企业环境行为诚信和环境监督员制度，保障公众知情权、议事权和监督等一些具体措施，引导全社会树立生态价值意识、生态忧患意识和生态

50、责任意识，提高全民生态文明素质，倡导全社会形成勤俭节约、绿色健康的生产生活方式。四、时序安排和重点工作围绕发展目标，市委市政府要迅速行动起来，在全市自上而下形成对主体功能区划分的认知，特别是在决策层面扭转长期以来形成的、以完成GDP考核指标为目标的发展思路，将主体功能区发展理念与“十三五”发展规划相结合，通过成立领导和协调机构，加大财政资金投入，积极调动各部门、各县区组织开展一系列重点工作，争取形成生态、生活、生产协调发展良好局面，建成“美丽富庶新信阳”。第一阶段： 2014年12月至2015年12月，是方案实施的启动阶段，开展的重点工作有：1、信阳市和9县区制定开展试点示范三年行动计划。2、

51、信阳市和9县区召开国家主体功能区建设试点示范专题工作会议，制定工作方案，布置落实工作。3、信阳市制定新的考核评价体系，引导政府领导和各有关部门人员围绕主体功能区积极开展工作。4、结合“十三五”规划编制工作，将主体功能区建设试点示范作为重点内容纳入规划。6、组织各县（区）开展具体功能区划分、划定生态红线、明确保护区域范围等工作。5、组织省、市、县（区）各媒体单位对信阳市开展国家主体功能区建设试点示范工作进行全方面多角度的报道和宣传，编著“信阳市国家主体功能区建设试点示范”教育普及教材，制作专题教育宣传片，强化宣传引导，营造良好氛围。7、组织开展试点示范集中教育培训计划，对各级领导、部门人员进行轮

52、训。第二阶段：2016年1月至2017年12月，是方案落实加速推进阶段，开展的重点工作有：1、信阳市和9县区召开国家主体功能区建设试点示范推进工作会议，检查方案落实情况，布置未来工作。2、完善信阳市主体功能区建设配套政策。3、加强对引导性重点项目落实情况的督导，协调解决困难和问题。4、从市级层面和县区层面召开国家主体功能区建设试点示范现场观摩会。5、邀请国家级、省级专家为市领导、市直部门、6个管理区和9个县区开展主体功能区建设试点示范专题讲座。6、组织有关部门、各管理区和各县区到全国一些主体功能区建设先进地区考察学习。第三阶段：2018年1月至2020年12月，是方案全面落实和深入推进阶段，开

53、展的重点工作有：1、全领域参与实施。2、全民教育普及。3、全方位宣传报道。4、在全市、县（区）内及时总结推广先进经验，解决存在的突出问题。附件:信阳市国家主体功能区建设试点示范的现实基础信阳市位于河南省东南部，淮河上游，大别山北麓，鄂豫皖三省结合部，素有“三省通衢”之称。全市总面积约1.6万平方公里，辖两区：浉河区、平桥区；七县：罗山县、潢川县、息县、淮滨县、光山县、商城县、新县；六个管理区（开发区）：羊山新区、南湾湖风景区、上天梯管理区、鸡公山管理区、信阳工业城、潢川经济技术开发区。2013年末，全市总人口 859.83万人，城镇化率39.7%；生产总值1581.16亿元，财政总收入93.1

54、1亿元，三次产业结构为26.5: 40.5: 33.0；全年城镇居民人均可支配收入19150元，农村居民人均纯收入7982元。信阳市是“国家级生态示范区”， 已获得“中国最具绿色竞争力城市”、“中国最具生活品质城市”等称号，五次蝉联“中国十佳宜居城市”。全国主体功能区规划已明确将商城县、新县列为国家级重点生态功能区；河南省主体功能区规划已明确将浉河区、罗山县、光山县列为省级重点生态功能区，将潢川县、淮滨和息县列为农产品主产区，将平桥区列为省级重点开发区域。（一）自然生态环境优良，建设保护任务艰巨信阳地处我国气候、流域、山脉等地理要素的分界线上，南部大别山山势巍峨，逶迤市境270公里，是信阳屋脊

55、和江淮水系分水岭；北部淮河干支流斗折蛇行，横贯北部六县一区，淮干流经信阳市的长度约363.5公里，占淮河全长的三分之一，是信阳的母亲河和水旱作物分界线；中部岗川相间，湖泊、水库成串，沟塘渠堰密布。特殊的地理位置，特殊的气候条件，造就了信阳丰富而有特色的生态资源。全市森林覆盖率34.4%，高出全国12.7个百分点。境内现有动物2031种，占河南省种类的83%，其中野生动物530多种；高等植物189科2700多种，占河南省同类总科数的95%，居全省之冠。拥有3个国家级自然保护区、6个省级自然保护区、3个国家级森林公园和1个国家地质公园，总面积9.8万公顷, 占全市总面积的5.18%，绝大部分都位于

56、国家和省重点生态功能区内。园林绿地面积2510公顷，公园绿地面积626公顷，绿地率、绿化覆盖率和人均绿地面积分别达到36.9%、42.4%和13.9平方米。空气环境质量居全省第一，全年平均符合优良标准天数在330天左右。水土保持良好，水环境质量是河南省最好的两个市之一，出境地表水达标率100%。然而，信阳市生态环境正面临较为艰巨的建设保护任务。一方面，随着经济社会快速发展，人类各种开发建设活动对自然生态环境造成不可避免的影响和破坏，当前还有不断上升的趋势，特别是土壤污染、空气污染、水污染、水土流失等问题依然存在；另一方面，“国家级生态示范区”、“国家主体功能区建设试点示范单位”等国家战略实施给

57、信阳市提出了更高要求：迫切需要在现有基础上，下大力气推进生态文明建设，迅速扭转自然生态环境质量下降的趋势，大幅度提高质量和水平，建设好中国中部重要的生态安全屏障。 （二）豫楚文化与红色文化交相辉映，品牌影响力不足信阳市位于“楚头豫尾”，是中原文化和楚文化交融之地，文化兼具楚文化细腻浪漫、绵密柔美特色和中原文化的威武阳刚、大气雄浑特质，传承了信阳民歌、光山花鼓戏、罗山皮影、信阳毛尖采制技艺等众多国家非物质文化遗产。同时，信阳是土地革命时期仅次于中央苏区的第二大革命根据地，是鄂豫皖苏区首府所在地，是红军摇篮、将军故乡。革命战争时期，培育出了红二十五军、红二十八军和红四方面军等多支红军主力部队。新县

58、、光山县是著名的将军县，罗山县是红二十五军长征出发地，许世友、李德生、郑维山等百余名信阳籍将军从这里走向全国。信阳还有历史悠久、品味高端的茶文化。信阳是国家旅游局确定的全国十二个红色旅游区之一。然而，如此优良的红色文化资源和绿色生态资源却没有得到很好的开发利用，文化旅游产业发展仍处于初始阶段，迄今没有形成具有国内外影响的旅游产品和品牌，全市缺乏整体旅游形象标识，生态效益和文化效益还没有得到充分显现。（三）区位交通优势明显，综合交通功能仍需加强信阳市地理区位优越，处于中原经济区、武汉城市圈、皖江城市带“金三角”的交汇地带，同时受到三大国家战略区域的辐射带动。信阳已成为全国重要的交通枢纽地区，京广

59、、京九、宁西三条普通铁路和京广高铁，京港澳、大广、沪陕三条高速公路，106、107、312三条国道在境内形成多重十字交叉，随着京九高铁的即将修建，信阳的交通枢纽地位更加突出。然而，信阳尚未形成立体交通网络，东西向交通仍然不便，面对周边地区竞争，自身原有优势有相对下降的趋势，适应未来发展，综合交通功能仍需加强。目前，信阳明港机场已经进入前期准备阶段，淮河上游水运正在拓展提级，通过航空、水运的加速建设和区域内部交通网络的进一步细化，立体交通网络的形成必然更有助于信阳区位经济优势突显，更可带动人流、信息流、资金流的交汇。 （四）物产丰富，产业开发利用程度有待提高信阳是河南省重要的农副产品生产基地，水

60、稻、油菜、茶叶、板栗、银杏、水产等年产量均居河南省首位；肉类产量居全省第4位，拥有全国闻名的甲鱼养殖基地和亚洲最大的樱桃谷鸭繁育基地；信阳毛尖饮誉海内外，是全国十大名茶之一，茶产业优势进一步突显；信阳是全国18个、全省5个粮食产量超百亿斤的地级市之一，占全省的十分之一，全国的百分之一；全市水资源总量90亿立方米，占全省总量的22%，现有总水面162万亩，其中渔业可利用水面123.07万亩, 可种植水面23.63万亩，还有200万亩旱涝保收田和27万亩沿淮低洼地可进行渔业开发利用。绿色食品是信阳市的战略支撑产业之一，绿色发展更是产业发展的方向。近年来，信阳市建设了一批无公害、绿色、有机和地理标志

61、认证农产品基地，大力发展农产品精深加工业，培育了一批现代农业产业化集群。2013年，农副食品加工业增加值达到85.50亿元，位居全市工业之首，物产资源优势正在转化为经济优势。但是由于企业规模相对较小，大多数企业以粗加工为主，处于产业链的低端且产业链条短，产品附加值较低，品牌优势没有充分发挥，产业开发利用度亟待提高。（五）经济实力不强，主体功能区建设财政支撑能力弱近年来，尽管全市经济社会持续稳定发展，但是由于人口多，底子薄，工业化程度低，贫困县较多，地方经济实力不强。2013年，全市生产总值1581.16亿元，人均GDP居全省第14位，地方财政总收入93.11亿元，地方公共财政预算收入67.93

62、亿元，财政支付能力弱。尽管如此，信阳市并没有以牺牲生态环境为代价追求经济快速增长，却以较高的投入保护和优化生态环境，大力实施生态建设，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。大规模绿化造林，切实加强森林资源保护、水源涵养和保护生物多样性，建成了137个省级生态村、55个省级生态乡镇和新县省级生态县。作为国家级生态示范区，信阳市投入了大量人力、物力和财力，为全省、全国生态建设做出了重大贡献，但是经济总量在全省却处于相对落后的位置。因此，在主体功能区建设过程中，需要国家和省财政加大扶持力度，一方面加强转移支付，让“保护环境和提供生态产品就是发展”的理念深入人心；另一方面推动生态经济发展，把生态优势转化为产业优势和发展优势，以生态产业发展带动就业，以就业增加收入，努力增加生态财富，提升生态价值，促进信阳市经济社会稳定健康发展，让全市人民共享主体功能区建设成果。35