论公共财政的定位

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1、论公共财政的定位公共财政是市场经济体制下国内财政改革的目的模式各项财政改革都应在公共财政思想指引下进行并为这个总目的服务当务之急是如何定位公共财政只有精拟定位公共财政才干使公共财政建设少走弯路提高财政改革效率本文觉得公共财政实质上是市场经济财政公共财政改革应树立市场经济观念从市场经济出发运用市场经济一般原理定位财政各个范畴一、以市场失效作为财政职能定位的经济根据在市场经济条件下财政职能的定位应建立在对市场经济运营的分析基本之上从市场机制的成功和失败出发研究公共财政的定位市场机制一般能产生经济上的高效率这是由于一方面市场信号能有效地引导资源向高效率的公司、行业和地区流动从而带来整个经济效率的上升

2、；另一方面市场竞争机制可使低效的、成本高的、技术落后的、经营不善的公司在竞争中被裁减通过竞争筛选下来的公司必然是高效率的英国出名的经济学家亚当斯密早在8世纪就悟出了市场可以有效地配备资源的道理她觉得供求双方在市场竞争的环境下各自理性地追逐自身利益不仅不会导致整个经济的混乱恰恰相反会带来整个经济的高效率两百近年来市场经济的发展使她的这个思想得到了验证到0世纪中叶美国数理经济学家德布罗(Debu)更用严谨的数学措施证明了这个市场产生效率的命题德布罗因而获得87年诺贝尔经济学奖然而她在证明中也发现这个命题只在一系列假设条件下才干真正成立这些条件就是完全竞争的假设时至今日人们对市场机制已有了较为深刻而

3、又全面的理解市场机制在许多状况下可以带来效率但也有失败或无效的时候例如公共产品、外部效应、垄断、收入分派不公乃至经济失衡等这些都是市场失效的典型体现市场失效为政府干预经济提供了合理性根据西方经济学家觉得在以市场为资源配备主体的经济社会中只有在市场失效的领域政府部门的介入才是必要的政府的职能重要是克服市场失效的问题财政则是支持政府行使这些职能的重要手段政府应做的也就是财政要干的财政的职能应以市场失效为原则从纠正和克服市场失效出发进行界定财政所要解决的只能是市场不能解决的问题或者通过市场解决得不能令人满意的问题以此为衡量原则目前国内财政职能存在严重的“错位”(涉及“缺位”和“越位”两方面)问题与市

4、场经济发展的规定不相适应这是建立公共财政一方面要解决的问题一方面财政要从经营性竞争性领域的活动中尽快退出让位于市场;另一方面财政要切实保证国防、治安、基本产业、环保等公共需要把该管的事要管好管“到位”二、以公共需要作为财政支出定位的前提一般来说财政支出是财政职能的具体化财政职能服务于政府职能政府应做什么财政资金就应当支持什么而政府应做的事诸多应当拟定一种可用于决定一种是适合政府还是适合市场的原则对此西方财政理论界觉得所有社会产品可划分为三大类私人产品、公共产品和准公共产品其中私人产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排她性市场能有效提供相反公共产品则具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、

5、受益的非排她性不能通过市场有效提供尚有某些产品在性质上介于公共产品和私人产品之间既具有私人产品的性质又具有公共产品的性质被称之为准公共产品或混合产品其中有的可完全由市场提供而效率不高或供应局限性者则应由政府合适提供或介入提供这样政府的财政支出就是所有公共产品和一部分准公共产品这对国内财政支出范畴的界定不无借鉴意义但是不应照搬照搬不符合中国的老式思维并且也许产生某些误解一方面国内历来将财政理解为分派问题而分派是满足社会需要不是直接提供产品另一方面财政部门作为政府的一种职能部门既不直接生产产品也不直接提供产品而是为政府活动提供资金支持为政府干预经济提供物质手段如果觉得财政支出中的购买性支出是提供产

6、品还比较接近而转移性支出则相距甚远用公共产品界定财政支出的范畴涵盖面不全因而用满足公共需要界定财政支出的范畴更为确切所谓公共需要是区别于私人消费的需要是市场不能满足的需要是具有非排她性和非竞争性的需要满足公共需要的事务具有如下特性一是代表全社会共同利益和长远利益的事务;二是只有政府出面组织和实行才干实现的事务；三是公司和个人不乐意举办而又是社会存在和发展所必需的事务只有满足公共需要的事务财政才应提供资金支持若以公共需要为衡量原则国内目前财政支出与财政职能同样也存在严重的“错位”问题一方面财政对满足私人个别需要的产品和劳务的提供或者说对适合私人、公司活动的领域仍有较多的参与例如财政对竞争性国有公

7、司、非公益性事业存在包得过多弥补市场过度越位问题这不仅加重财政承当并且不符合政企分开、政事分开的原则规定另一方面对从事公共事务满足公共需要的资金供应局限性如用于维护社会经济秩序的公检法司等部门的正常经费基本科研、基本教育、卫生防疫、社会保障等事业经费用于基本设施、基本工业、环保的投资财政资金供应明显局限性制约了社会经济的发展目前财政应结合政府职能转变以社会公共需要为原则重新界定财政支出范畴优化财政支出构造逐渐减少对竞争性领域的资金供应加大对公共事务活动的资金保障力度尽快完毕财政支出的定位工作三、以公共权力作为财政收入定位的法律根据财政收入是财政支出的资金来源是满足公共需要的物质基本私人部门用于

8、满足私人需要的资金凭借对生产要素的所有权获得而公共部门用于满足公共需要的资金凭借公共权力获得所谓公共权力是由立法机关赋予公共部门代表公众行使的权力在现代民主制度下公共部门或政府机关的任何权力都应通过公共选择程序由立法机关审批、赋予否则就是滥用职权在组织收入方面政府可以凭借其行政管辖的权力获取财政收入此类收入都带有典型的管理和强制性征收的特色重要涉及税收、规费、使用费、罚没、基金等收入政府也可以根据经济所有权获取财政收入其具体形式由国有公司利润上缴、租赁国有资产的租金收入、国家参股所获得的股息和红利收入、国有资源管理费收入和其她国有资源收益所构成此外政府还可以根据国家信用关系获得财政收入此类收入

9、是政府按照有借有还的信用原则通过发行公债筹集的综上所述政府是根据公共权力获得财政收入的（涉及税收、规费和使用费、罚没、基金、国有资产收益、公债以及其她收入形式)多种收入形式均有其长处和局限性相对而言税收的强制性、免费性、固定性以及与市场经济的兼容性决定了其在财政收入体系中的优良性质成为各国筹集财政收入的首要选择在市场经济发达国家税收占财政收入的比重一般在9%以上其她收入形式的规范化和法制化限度较差收入功能和调控功能难以与税收相比只能作为财政收入的辅助形式而国内在改革开放后来由于非税收入项目多数不纳入国家预算管理收支自由度比较大不少政府部门、事业单位从自身利益出发擅自设立行政事业性收费、基金、罚

10、没等收入从而导致非税收入项目和规模数量的不断增长税收占财政收入的比重不断下降浮现了费挤税、费不小于税的问题这不仅导致政府收入分派秩序混乱分散国家财力不利于国家宏观调控职能作用的发挥并且会加重公司和个人承当助长腐败行为和不正之风损害党和政府在人民群众中的形象为了规范政府收入分派秩序强化税收组织财政收入的主体地位一方面必须按照“一清、二改、三转、四留”的方针做好目前正在进行的税费改革工作从指引思想上明确政府向社会提供公共产品或服务已有税收为其提供基本保障一般不应再对受益者收取多种强制性非税收入把收费、基金等限制在严格的特定范畴内另一方面将非税收入的立项、收费原则、违纪惩罚等纳入公共选择过程由立法机

11、关审批并赋予有关公共部门执收的权力除立法机关外任何部门和单位都无权决定财政收入的项目和原则从而使财政收入纳入法制化管理轨道再次要对的解决财政与政府的关系在法律上明确规定财政总揽政府收支一切政府收支纳入预算管理逐渐取消预算外资金制度不容许制度外收入存在四、以公共选择作为财政决策定位的理论根据西方公共选择理论把政府的预算决策当作是由公共产品的供求双方互相决定的过程政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿为了揭示社会成员对公共产品的偏好并把社会成员的个别偏好集中成为集体偏好从而作出符合公众意愿的决策预算决策必须通过一定的民主政治程序进行国家预算的内容要向社会公开社会公众有权监督预算的编制

12、和执行状况这就规定国家的预算在很大限度上步入民主化、法制化和程序化的轨道国内公共财政建设应当借鉴和吸取西方公共选择理论的合理成分采纳西方国家科学的预算决策措施进一步完善国内人民代表大会制度在立法机关、政府部门、人民群众(通过选举人大代表)之间形成互相监督、互相制约的财政分派权力制衡机制建立有中国特色的财政分派公共选择程序实现财政决策的民主化和科学化目前影响国内财政决策民主化和科学化的重要因素有一是与西方发达国家相比国内预算编制过粗二是预算涵盖面不全不符合预算的完整性原则为了变化这一现状根据预算的完整性原则应规定一切财政收支都应反映在预算中不得在预算外另列预算国家容许的预算外收支也应当在预算中有

13、所反映而国内政府提请人大审批的预算是不涉及预算外收支的使得相称一部分财政性资金脱离公共选择过程及人大的监督针对以上问题前年全国人大常委会向国务院财政部提出编制部门预算的规定国务院财政部不久作出反映部署编制中央部门预算的试点工作去年已把试编的部门预算与汇总的国家预算一起提交人大审议这是国内财政决策民主化和科学化的一种重大进步标志着国内财政决策公共选择化的开始为了加快政府决策民主化和科学化的进程必须加强民主与法制建设改革完善政治体制以法治替代人治建立起政府向人大负责受人大监督、人大向人民负责受人民监督、审计机关从属人大向人大负责的机制作者广东财税高等专科学校刘清文来源现代财经（天津财经学院学报）.5