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1、基建领域加速推进PPP模式的策略探析 摘要：PPP是一种政府和社会资本合作的新型投资模式，受体制机制不健全、社会资本不匹配和退出机制不畅通因素的影响，市场推进情况不理想。完善与促进PPP市场健康快速发展，必须尽快健全体制机制、拓宽融资渠道和完善准入和退出机制。 关键词：PPP模式 基建投资 社会资本党的十八届三中全会以来，作为基本建设深化改革的重要举措，政府和社会资本合作（PPP）投资模式逐步兴起。截止2015年底，全国公布推荐的PPP项目6650个，总投资额达8.7万亿元。但就PPP市场近年来的发展状况看还存在一些阻碍问题，需要在分析原因的基础上加以解决。一、PPP市场推进不畅的原因（一）体
2、制机制不健全在政策法规层面，一是政出多头，层次不高，缺乏国家层面的立法；二是这些政策法规绝大多数是原则性、指导性规定，操作性不强，例如，至今没有出台关于PPP项目的合同范本，PPP合同谈判处于一个项目一议、一个地方一议的状态；三是PPP涉及财政、税收、招投标、融资、价格管理和公共服务等诸多方面。目前政府既有的法律法规体系缺乏与PPP项目的对接与专门规定，没有形成完整的PPP政策体系。在管理体制方面，PPP项目涉及环节多、决策链条长，但各级政府没有专门负责PPP项目的管理机构，且PPP项目的立项审批也沿用一般政府投资项目流程，PPP项目运作绿色通道;没有建立，导致运作过程普遍不顺畅。（二）社会资
3、本不匹配基建PPP项目投资大，少则几亿元，一般几十亿，多则上百亿，如果融资渠道不畅通，单个企业很难有实力独家包揽。但在现行金融体系中，充分吸引金融机构的资金流向基建PPP市场，存在很多难以化解的矛盾。一是政府公益性出发点与资本的逐利性存在矛盾。就PPP项目合作而言，政府和社会资本出发点是不一样的，政府希望通过PPP方式减轻负债压力，而社会资本关注的是项目的风险和盈利性。风险较小、预期收益大的盈利性项目，政府一般自己做，不愿意投放市场；纯公益性、预期收益不能覆盖成本的准公益性项目，政府愿意投放市场，社会资本又忌惮风险、非常谨慎。这就造成了PPP市场雷声大雨点小;，社会资本观望心态严重。二是金融资
4、本的诉求与PPP市场特点存在矛盾。例如，商业银行有着严格的风险控制体系，对PPP这种时间跨度过长、投资额度大的项目融资态度极为谨慎；信托融资成本比较高，在公益性或准公益性项目中很难找到成本收益匹配的项目；保险资金追求安全性，具有期限长、规模大的特点，比较适合基建PPP项目投资，但保险资金对项目的担保和增信要求较高。因此，很难在目前的金融市场中找到与PPP项目高度匹配的资金。三是刚性兑付与项目风险的矛盾。信托资金、银行理财资金等均存在到期还本付息的刚性兑付要求。而目前PPP项目多为政府回购服务的公益性项目，项目建设能否按期推进，回购资金能否及时到位，都是社会资本忌惮的问题。四是项目期限与融资期限
5、错配的矛盾。PPP项目投资回收期很长，一般都是十年以上，有的还包含特许经营几十年，而金融机构募集的社会资金还款期限很难与之匹配。五是金融机构与央企风险控制的矛盾。央企主导实施的PPP项目，金融机构一般要求央企提供担保或通过远期回购、差额补足承诺进行兜底；而国资委严令禁止央企为PPP项目提供任何形式的对外担保。（三）退出机制不畅通PPP项目公司的股权结构比较复杂，涉及到政府、实施主体企业、社会金融机构资本等方面。那么，控股与出表的股权关系处理、股东中途退出、项目移交后各方资本退出均较为复杂。同时，我国目前资产证券化、股权交易市场等资本退出平台发展滞后，且PPP项目投资退出审批严格、周期过长，成熟
6、的社会资本退出机制尚未形成，进入容易退出难;，导致社会资本对PPP项目顾虑重重。例如，作为PPP市场社会资本方主力军的国资企业，在参股入股项目公司后，项目公司内部股权交易或项目公司解体清算，都必须要进国资委资产评估交易平台，评估时间周期较长，具有很大不确定性。二、完善与促进PPP市场健康快速发展的建议（一）健全体制机制一是加速完善与推进有关PPP模式的制度和立法。从审批流程和管理程序方面整体规范PPP项目，明确界定政企的核心权利和义务，设定合同框架和风险分担原则，制定退出机制和纠纷处理机制，加强政府监管与鼓励公众参与，通过国家层面立法增强社会资本的信心。二是修改或修订原有的与PPP模式相抵触的
7、政策法规，使促进政府现行政策体系与PPP项目全面密切对接，形成适应PPP模式的宏观经济政策，作出有利于吸引社会资本的制度安排。三是制订PPP模式的操作指南。对关于PPP的法律法规和制度体系进行细化，出台PPP项目关键环节的操作指南，提供项目评估、参数设定等方面的统一工具，制定PPP标准合同范本等，促进PPP项目高效运作和规范实施。四是构建高效的组织管理体系。建议在PPP市场发展较快地区，在政府内试点建立PPP专门管理机构，对PPP市场进行统一组织和管理，打通社会资本进入PPP市场的绿色通道;。（二）拓宽融资渠道一是银监会应制定鼓励银行为PPP项目融资的金融政策，从PPP项目特点出发制定或重新调
8、整风险评估、考核评价规则，使之更加符合适合PPP项目融资的需要，引导银行资金规范流向PPP市场。二是进一步拓宽基本养老保险的投资领域，允许其把更多的的资金投向基础设施建设领域；更大程度的解除保险基金、社保基金投资限制，允许其投资基础设施建设领域参与基础设施PPP项目建设，为基础设施PPP项目建设投入更多的资金。三是设立PPP项目担保基金。为更好保护和调动各类资本投资基础设施的积极性，有必要设立PPP项目担保基金，一旦出现地方政府失信造成的PPP项目损失的现象，可使用担保基金给予相应的赔付。（三）完善准入和退出机制进一步放宽私营部门进入基础设施领域的准入限制，放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制；建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统，为企业提供便利的产权和股权流转服务，使各类社会资本在PPP市场中进退有序，避免出现无路可退的现象。参考文献：1曹远征.PPP模式开拓一带一路;基建新局面J.国际工程与劳务，2015（5）2蔡燕兰.基建新宠儿：PPP模式J.中国房地产金融，2015（3）（祁明寿，青海大通人，青海民族大学）
基建领域加速推进PPP模式的策略探析
