公路路政管理制度

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1、探讨公路路政基本管理制度 近年来，我国公路建设取得了突飞猛进的发展，至2005年底，总里程突破190万公里，其中高速公路里程近4万公里，居世界第二位。随着公路建设事业的发展，公路路政管理立法工作也取得长足进步。在国务院颁布中华人民共和国公路管理条例，交通部颁布实施细则基础上。1997年3月，八届全国人大常委会第26次会议通过公路法，随后各省、自治区、直辖市及国务院批准的有地方性法规立法权的较大的市人大也纷纷出台相应路政管理条例，省、自治区、直辖市人民政府及国务院批准的较大的市人民政府也纷纷颁布路政管理实施办法等。2003年，交通部以2号令正式颁布公路路政管理规定，目前，公路保护条例草稿也已拟定

2、。但在路政管理“立法热”的背后，却是立法技术的粗疏和缺漏，我们需要非常理性地看待这些立法工作，努力提高立法质量。其中之一就是要对现有路政管理基本制度存疑作逐一探讨，力求进一步完善公路保护条例立法，解决路政管理工作中的诸多困惑。一、什么是公路，什么是路政管理这是公路路政管理最基本的问题，但恰恰这两个问题并没有很好解决。什么是公路？公路法通篇没有一处条文给“公路”下一个定义。中华人民共和国公路管理条例第三十九条：“公路是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间行驶汽车的公共道路”。按此定义，问题一大堆，即拟建的，在建的都不是公路，实际上，许多地方公路刚开始规划时，一些群众、厂家即在公路两侧抢建

3、房屋厂房，交通部1991交函政法字第133号对这一问题，作出解释：“包括已经建成的由公路主管部门认定的公路，也包括按照国家公路技术标准进行设计，并经国家有关行政管理部门批准立项，由公路主管部门组织正在建设中的公路”，虽较好地解决了这一问题，但公路这个定义仍有缺陷，如现有公路因水毁、地震、战争等原因中断，为保障畅通，建设的起临时公路作用的的便道算不算公路？在公路法对公路未明确定义情况下，公路保护条例应对公路给予明确定义，如放在第三条，因为这是公路路政管理立法需要解决的首要问题。什么是路政管理？公路法、公路管理条例及其实施细则，乃至福建省公路路政管理条例均未明确定义。陕西省公路路政管理条例是这样定

4、义的：“本条例所称公路路政管理，是指县级以上人民政府交通行政主管部门及其所属的公路管理机构，依法对公路、公路用地、公路附属设施以及建筑控制区进行的行政管理活动”。安徽省公路路政管理条例第二条第二款规定：“本条例所称公路路政管理，是指交通行政主管部门及其所属的公路管理机构，依法管理和保护公路、公路用地及其公路附属设施(以下简称路产)，对破坏、损坏或者非法占用公路路产的行为执行检查、制止和处理的行政执法活动。”重庆市公路路政管理条例第二条第二款规定：“本条例所称的公路路政管理，是指公路路政管理机构依法管理和保护公路、公路用地及公路附属设施，保障公路畅通的行政行为”。郑州市公路路政管理条例第二条：“

5、公路路政管理，是指为保护公路、公路用地及公路设施，为发展公路事业所进行的路政管理”各地方性法规对公路路政管理表述五花八门，反映的是路政管理法律理论研究的滞后和立法的粗疏。中华人民共和国公路路政管理规定第二条第二款规定：“本规定所称路政管理，是指县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据公路法及其他有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施(以下简称“路产”)的行政管理”。路政管理仅限定为保护路产的管理，无疑违反公路法的有关规定，违背公路工作的实际，事实上，公路路政管理还包括影响公路通行能力的管理(公路法46条)，

6、建筑控制区的管理(公路法56条)，公路地质条件环境的管理(公路法47条)等等，因此，这一点也应在公路保护条例中以权威方式予以明确。二、公路产权保护制度存疑长期以来，由于公路建设基本都是政府行为，为节省造价，征地拆迁赔偿工作很不到位，公路、公路用地、建筑控制区的产权登记、变更、报废制度未走上规范化轨道。笔者在基层工作中曾遇到这样一件事，某县二级公路几十公里建成验收了，但公路建设用地规划尚未获得有关部门批准，某村一农民在新建的二级路上晒稻谷，理直气壮地说：“这公路原来强行征用我家的地，一平方米才赔6元钱(远低于市场价)，我有权在这里晒稻谷。”虽然令人哭笑不得，但是却反映出公路产权登记、保护制度的欠

7、缺。尤其当前，我国物权法草案已拟就，立法呼之欲出，各级交通公路部门应对公路产权工作引起高度重视。此外，公路法第34条规定：“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘不少于一米的公路用地。”福建省南平市人民政府关于加强公路路政管理，保障公路完好畅通的若干规定第五条规定：“公路两侧边沟(或截水沟，下同)及边沟以外的水田一米，旱地三米，山地五米范围的土地属公路用地，禁止在公路及公路用地上构筑设施”，我国有的省级人大通过法规形式也确定了不同范围的公路用地。其实公路用地牵涉产权问题，不是简单地立法就可侵占农民的利益。它需要公路部门向县级以上地方人民政府提出申请，向公路沿线的村民

8、征田征地，会同国土部门、公路沿线的乡镇和村组及村民进行丈量、登记、绘制图纸造册立档，处理赔补偿，直到报批手续批准并核发了土地使用证书后才算是确定了公路用地，才能埋设界桩，合法使用，而这项工作在基层基本还是空白点。这样，对公路用地管理就理不直气不壮。所有路政管理工作，必须在公路、公用用地产权确认的基础上进行，不然就是无源之水、无本之木。三、路政许可制度存疑。行政许可法颁布实施后，路政许可工作主要有以下几个方面问题：1、有的路政管理机构没有许可权。全国公路管理机构隶属关系五花八门，有的条管，有的块管，有的条块结合，而路政部门的名称隶属关系更是多种多样，以福建省为例，路政部门隶属交通局，挂靠公路局，

9、由交通局委托执法，这符合行政处罚法的有关规定，但行政许可法出台后，事业单位编制的路政部门便丧失了行政许可主体资格。行政许可法第22条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”。第23条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可，被授权的组织适用本法有关行政机关的规定”，第24条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规或者规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可”可见，作为事业单位的公路路政管理机构，即使担负着保护公路路产路权的职责，却没有行政许可权。2、挖掘占用公路许可规章与法律规定存在冲突。公路法第44

10、条规定：“任何单位和个人不得擅自占用挖掘公路”，而公路路政管理规定第8条规定：“除公路防护、养护外，占用、利用或者挖掘公路、公路用地、公路两侧建筑控制区以及更新、砍伐公路用地上的树木，应当根据公路法和本规定，事先报经交通主管部门或其设置的公路管理机构批准同意。”考虑到公路部门事企分离、管养分离、养护市场化势在必行，交通部这一规定明显违背了公路法44条。3、公路用地、建筑控制区占用许可存在立法错误。表现为公路法第45条与56条存在矛盾，第45条规定：“跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施的，以及在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施的，应当事先经有关交通主管部门同意”。由上可

11、见，占用公路用地范围内架设管线，即在公路用地范围内设置通信电杆、电力电杆等架设管线可以许可。公路法56条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内埋设管线、电缆、修建建筑物和地面构筑物，需要在建筑控制区内等埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”。可见，建筑控制区内不能架设通信、电力等电杆，但可以埋设管线、电缆等设施。如果以保护公路，节约用地，公路事业与通信事业等和谐发展的愿望出发，应是公路用地范围内不能架设电杆、建筑控制区内经过许可可以架设电杆，但公路法却作出了相反的规定，在违法处罚上也体现了这一矛盾。违反公路法45条：在公路用地范围内架

12、设管线，可处3万元以下罚款，但并没有赋予公路部门责令限期拆除，逾期不拆除的由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担规定，而违反56条规定，依据81条，由交通主管部门责令限期拆除，并可处五万元以下罚款，逾期不拆除的由交通主管部门拆除，所需费用由建筑者、构筑者承担。另外，公路用地与建筑控制区的界定更是矛盾，公路法34条规定：“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道，下同)外缘起不少于1米的公路用地。”而公路法第56条规定：建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的有关规定划定，国务院的规定是公路管理条例第31条：“与公路

13、边沟外的间距为，国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米”。由上可见，公路用地其实是在建筑控制区范畴内，那么若要占用公路用地，依据公路法哪一条进行许可？若擅自占用公路用地，又依据哪一条处罚呢？4、公路路政管理规定路政许可有关规定不符合实际，如其第18条第(一)项规定：属于国道、省道的，由省级人民政府交通主管部门或其设置的公路管理机构办理，试问，若某人要在某省道土质路肩上埋设一条口径2cm长5米的水管，是否也要到省公路局或者交通厅办许可？这是否符合便民利民原则。5、公路法第47、48条许可存在不明确之处。公路法第47条规定：“在大中型桥梁和渡口周围二百米，公路隧道上方和

14、洞口外一百米范围内，以及公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土”。什么是“一定距离”？不明确。公路法48条规定：“除农业机械、当地田间作业需要在公路上短距离行驶外”。什么是短距离？不明确。这些将对路政许可工作带来新的困惑。6、不予许可条件不完备。如设置平面交叉道口的许可，如果都符合公路技术标准，一律办理许可，无疑就影响行车安全，但若部分不予许可，又无有关规定，且违背行政许可法中的申请人可享有的平等权利，其他许可也存在不予许可条件缺少不完善问题。四、公路行道树管理制度问题。公路法42条第2款规定：公路用地上的树木，不得随意砍伐，需要更新砍伐的，应当经县级以上人民政府交通主管部门同意后，依照中华

15、人民共和国森林法的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。那么，砍伐路树由谁许可？森林法32条第3款规定：“铁路、公路的护路林和城镇树木的更新砍伐，由有关主管部门依据有关规定审核，发放采伐许可证。”第33条：“审核发放采伐许可证的部门不得超过批准的采伐限额发放采伐许可证。”由此可见，路树采伐应由交通主管部门在森林主管部门核定的采伐限额内实施许可，但未经批准，擅自采伐护路树公路部门是否有权处罚呢？公路法第五十五条规定：“任何单位和个人不得擅自损坏、擅自改动、涂改公路附属设施。前款规定公路附属设施，是指为保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的公路防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、渡运、监控、

16、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物，构筑物等”。路树是植物，套为“设置的设施、设备”显然不妥，依此处罚法理依据不足。因此，公路主管部门对违法采伐路树行为，只能依据中华人民共和国森林法和刑法的规定向林业主管部门或公安机关报案，由林业主管部门或公安部门进行查处，但路树又确实是路产，如何加强保护的确是一个现实存在又迫切需要解决的问题。五、路政强制执行制度存疑。公路法赋予路政部门强制执行权非常有限。依路政管理规定仅有三项权限，即第三十八条规定的责令车辆停驶并停放于规定场所的权利(此强制权与公路法有关规定相矛盾)，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的强制拆除权，在公路建筑控制区修建建筑物、地面

17、构筑物或者擅自埋设管线，电缆等设施强制拆除权，更多的却是责令停止违法行为。如公路法第76条规定的擅自占用挖掘公路；未经同意或者按照公路工程技术标准的要求修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线、电缆等设施；从事危及公路安全的作业的；铁带车、履带车和其他可能损害路面的机具擅自在公路上行驶的；车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的，损坏、移动、涂改公路附属设施或者损坏、挪动建筑控制区的标示、界桩，可能危及公路安全的；违反公路法46条规定，造成路面损坏、污染或者影响公路畅通的；或者违反公路法第51条规定：将公路作为试车场地的行为；还有公路法第80条规定：对擅自设置交叉道口的，由交通主管部门责令恢复原

18、状。那么责令停止违法行为，责令恢复原状从法理上讲，不是行政处罚行为，又非行政强制措施，若当事人既不停止违法行为，又不恢复原状，公路路政管理法律法规并未授予强制权，路政部门虽然可以依法进行处罚，但却由于没有强制权，尤其是即时强制权，只能任由这些违法行为继续存在。这些都需要在将来的公路保护条例、行政强制法、行政程序法之中予以进一步完善。六、交通事故路产损坏索赔制度存疑。公路法第85条规定：“违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任”。道路交通安全法第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼，经公安机关交通管理部门调

19、解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”这些法律条款都表明交通事故对公路路产造成损害应通过民事诉讼途径，作为公路管理机构不能运用行政权力索赔，否则就是滥用行政权。但公路路政管理规定第34条明确了公路赔(补)偿案件的处理程序，即调查取证，听取当事人陈述和申辩或听证；制作并送达公路赔(补)偿通知书，收取公路赔(补)偿费；出具收费凭证。浙江省十届人大常委会第十四次会议审议通过浙江省公路路政管理条例第53条规定对公路造成损害的车辆，赋予公路管理机构指定停放权，要求提供担保权，乃至暂扣车辆权，这对路政处理交通肇事损坏路产无疑是一大利器，但其规定与公路法是否存在矛盾，值得质疑；其次是标准问题。民事赔偿无疑应等价，而各省在处理赔偿原则上，却规定由省人民政府交通主管部门会同财政、物价、建设主管部门制定，使用的是事业性收费发票，标准事实上偏高，使用票据不规范；其三，公路法第57条规定：“造成公路损坏的，责任者应当及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查”。第78条规定：“造成公路损坏，未报告的，由交通主管部门处一千元以下的罚款”，但实际上，路政部门并没有设置统一的交通肇事损害路产举报电话，在处理交通肇事损害路产案件时，处罚当事人显失公平。总之，路政管理基本制度存疑很多，需要更多热衷于路政执法理论工作的同志深入探讨。