关于企业环境信息强制公开制度的若干问题

《关于企业环境信息强制公开制度的若干问题》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于企业环境信息强制公开制度的若干问题（6页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、关于企业环境信息强制公开制度的若干问题 摘 要企业环境信息强制公开制度在我国是一项较新的制度,它规定了企业在环境信息公开中的义务,本文将在从各个角度对此项制度进行分析的基础上,提出一些自己的意见。 下载论文网关键词 环境信息;强制公开;义务中图分类号 DF523.2文献标识码 A文章编号 1008-4738(2010)04-0046-04收稿日期 2010-07-02作者简介 陶志平(1986- ),男,苏州大学法学院2008级法律硕士专业研究生。一、引言2007 年4 月,国务院制定颁布了政府信息公开条例,自2008 年5 月1 日起正式施行,这标志着我国政府信息公开法律制度的正式确立。此部

2、法律是我国政府经过多年的探索与调研,并结合国外类似法律的立法经验制定出来的,它意味着公民的知情权在法律上得到了进一步的认可,也是对宪法未规定公民的知情权这一漏洞的补充。在这部法律中,不仅规定了政府信息的范围,信息公开的途径,公民获取政府信息的权利以及保障政府信息获取权实现的监督制度和权利救济制度。政府信息事关公民的日常生活与政治生活,可是环境信息更是与公民的生活密不可分。从某种程度上,企业的环境信息与政府信息相比,它与人们的生活联系得应该更加紧密。所以在中华人民共和国政府信息公开条例公布后的第二天,国家环保总局就公布了环境信息公开办法(试行)(以下简称办法),对环境信息公开进行了比较全面和具体

3、的规范。由此,我国的环境信息公开工作走上法制化、正规化的渠道。本文将尝试去分析该办法中规定的企业环境信息的强制公开问题。二、环境信息公开概述1.环境信息的概念尽管办法已经施行,但是环境信息的概念依然存在很大的模糊性,这导致公开机关可以控制公开什么信息,不公开什么信息。这最终将直接导致该部法规被形式化,失去了具体操作的可能性。所以,要想让此部法规能够发挥其应有的作用,首先得对环境信息作出一个明确的定义。欧洲理事会在2003 年1 月28 日关于环境信息公开及废除90/ 313/ EEC 指令的指令(2003/ 4/ EC 指令)中指出:“环境信息的定义应该清楚以便包含任何正在影响或可能影响及用于

4、保护关于环境状况、要素、措施或行动、有关措施及行政成本效益和经济分析以及关于人类健康与安全状况(包括食物链的污染、人类生活条件、文化遗址、建筑结构)。”该指令明确把环境信息定义为利用书面形式、影像形式、电子形式以及其他任何物质形式记录下来的有关环境的任何信息。而1998年欧洲经济委员会环境政策委员会通过的奥胡斯公约给出的环境信息的界定相当宽泛,它是指包括环境、生物多样性(含转基因生物)的状况和对环境发生或可能发生影响的因子(包括行政措施、环境协议、计划项目以及用于环境决策的成本、效益和其他基于经济学的分析及假设)在内的一切信息。在中国,有的学者认为:“环境信息是指有关环境管理、保护、改善、使用

5、等方面的信息。”1也有学者认为:“环境信息是关于环境和发展的资料,包括已经或可能对环境产生重大影响的产品和活动的资料,以及有关环境保护事务的资料。”2笔者综合以上定义,认为环境信息应该是:环境信息是人类利用一切记录工具记载下来的有关环境现状与发展的数据资料。2.环境信息公开环境信息公开是指公开主体依据法律的规定以适当的形式将其所有或控制的环境信息向公众公开的行为。作为环境管理的手段,企业环境信息公开在发达国家中已经得到运用。在美国,因为实施了二氧化硫排放交易计划,参加交易的各企业的二氧化硫排放、交易和治理的信息均完全向公众公开,并随时可以在网上查到。企业环境信息公开不仅涉及环境管理部门、政府、

6、企业、公众和媒体等众多方面,还受到当地环境质量状况、企业排污情况、环境管理要求和公众环境意识水平等多因素的影响3。环境信息公开可以依据公开的主体的不同分为政府的环境信息公开和企业的环境信息公开,笔者认为,政府的环境信息公开应当纳入政府信息公开条例的调整范围,没有必要进行单独立法。企业的环境信息公开又包括自愿公开和强制公开。所谓企业环境信息强制公开是政府通过立法和制定政策要求企业公开有关环境信息,如美国的有毒物质排放清单、中国的企业排污申报等。国家环保总局发布的办法规定,对污染严重的企业,如超标排污、超总量排污的企业,国家强制要求公开包括污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况等方

7、面的信息;对非污染严重的企业,国家则不作强制性要求,但鼓励自愿公开。目前我们正处在经济转型期,也是从“又快又好的发展”向“又好又快的发展”转变的关键时候,企业环境信息的强制公开将很好地促进企业加快转型速度,努力提高企业的排污减污的技术水平。三、企业环境信息强制公开制度的立法构建1.企业环境信息强制公开的主体办法出台之后,规定了凡是污染严重的企业都必须公开环境信息,这种规定在当前的经济大环境中是根本施行不了的,可以说它是一个理想化的规定。回归现实,我们可以看到,污染严重的企业绝大多数集中在能源、电力、化工、钢铁、水泥、电解铝等行业中,由于我国是全民所有制的经济体制,国有企业牢牢把握住了国家的经济

8、命脉,在一些重点敏感行业中,都是国有企业一家独大,所以在当今中国,污染严重的企业大部分都是国有企业。基于以上情况,笔者认为企业环境信息的强制公开的主体范围需要随着整体经济实力的提高而逐步扩大,切忌不顾实际情况的“一刀切”。如果不加以区分,要求所有企业进行环境信息公开,不但不利于企业的成长,不利于经济的发展,也不利于企业环境信息公开制度的建立和发展。既然要逐步扩大企业环境信息的强制公开的主体范围,我们就必须讨论下哪些企业应该起带头作用。基于以上分析的我国当前的经济背景,笔者认为以下几种方法可供参考: (1)按行业类别进行排序。每行每业都有其各自的特点,当然它们的污染程度也不一样。在我国,能源行业

9、肯定是环境污染的“龙头老大”,它对环境造成的污染远远超过其他行业,所以我们应该首先把能源行业纳入办法的调整范围,要求能源企业主动地定时公开环境信息,并对重大的环境事故做到不瞒报、不虚报。至于其他行业的顺序,则需要依据国家总局作出的相关权威数据。例如在2007年8月,环保总局发出通知,从事火力发电、钢铁、水泥、电解铝等行业的公司如果要申请上市或再融资必须向环保总局提请环保审核,并由该部门向中国证监会出具核查意见,环保部门还将在媒体公布审核意见。此处提到的一些重点污染行业就可以率先纳入调整范围。(2)按企业控股情况进行划分。如前所述,国有企业控制了大多数环境敏感型企业,这些企业也往往是环境污染严重

10、的企业,所以笔者认为有必要把国有企业首先作为企业环境信息强制公开的义务主体。国有企业占据着社会的大部分人力资源和资本,而且它们往往以“国家”的名义对外行事,所以在某种程度上国有企业的行为就代表着政府的行为,它们需要担负更多的社会责任,也就有义务向社会公布它们的环境信息。对于私营企业,我们要进一步划分为外资企业和内资企业。针对外资企业,笔者认为也要把它们纳入优先调整的范围,这主要是由外资企业的性质决定的。中国目前处于投资高发期,大量热钱涌入大陆,疯狂地在各行各业进行投资,而中国政府由于基于招商引资,往往给这些外商极大的优惠政策,而且监管也极其松懈,这就导致某些外资企业在中国反客为主,为所欲为,所

11、以笔者认为尽管我们可以给这些外资企业一个经济上的优惠政策,但是监管坚决不可让步,尤其是环境监管,我们有必要强制外资企业公开环境信息。对于内资民营企业,尽管也带来不少污染,但是相对于其他性质的企业仍然较少,所以笔者认为内资民营企业可暂不纳入办法的监管范围。 (3)按区域划分。目前中国的经济发展水平区域分化情况非常严重,各地经济水平参差不齐,以长三角和珠三角为代表的东部沿海城市发展迅速,各类企业快速成立起来,它们给城市带来繁荣景象的同时,也带了巨大的污染。而占据中国国土面积一大半的中西部却发展迟缓,很多城市经济还是以农牧业为主,它们给环境造成的污染就非常有限。基于这种情况,我们可以考虑将东部沿海城

12、市首先纳入办法的调整范围。 2.企业环境信息强制公开的内容我国国家环境保护总局发布的关于企业环境信息公开的公告(以下简称公告)规定必须公开的环境信息包括:(1)企业环境保护方针;(2)污染物排放总量;(3)企业环境污染治理;(4)环保守法;(5)环境管理。除了以上几点规定之外,企业必须公开的环境信息还应包括:企业产品的环境信息,包括企业产品是否符合环境标准、是否会对环境造成损害及何种损害、是否为转基因产品或存在潜在危害等;企业在生产过程中主要自然资源的利用信息,包括能源总消耗量和单位产品能源消耗量、原材料消耗量、包装材料消耗量等。尽管该公告规定了这么多强制公开的环境信息,但并不是任何属于此范围

13、之内的信息都得公开。正如政府信息公开条例和办法中的规定,凡涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息都不属于公开范围。如此规定有几大弊端:(1)例外情况过于笼统。办法中只规定了国家秘密、商业秘密和个人隐私属于例外,但却没有具体规定哪些情况属于国家秘密、商业秘密和个人隐私,这使法规执行难度加大。(2)企业裁量权过大。正是由于规定笼统,这使得很多企业钻此法律漏洞,把很多本应公开的环境信息归入例外情况,从而拒绝公开环境信息,这也使得有关强制公开的制度流于形式。所以笔者认为,对于环境信息公开义务的豁免应当限定在合理的范围内,不应因为环境信息仅涉及国家、商业秘密和个人隐私就可以不予公开,同时应当具备以下条件

14、:(1)上述利益会因公开受到影响;(2)该影响应当为确定的、较大的危害,不包括轻微危害和不确定危害,并由该披露主体承当相应举证责任4。如果因保护一方的利益而伤害了其他方甚至是社会公众的利益,那么显然与法的精神相悖。在有关信息公开的制度上,国外先进立法一般采取“以公开为原则,以不公开为例外”,公开的环境信息的范围越来越大。立法不再立足于关注于什么可以公开,而是从相反的视角来关注什么不可以公开,对环境信息公开的限制越来越少。可见,我国环境信息公开范围依然较为狭窄,仍需进一步扩大。借鉴国外先进立法经验,我国环境信息公开立法应明确规定环境信息公开的例外情况,采取明确列举的形式将例外情况规定全面,而不是

15、在一个法条中的其中一款仅以区区几个字一带而过。3.企业环境信息强制公开的方式进入工业社会以来,环境问题大多是由企业的排污及过分开发利用自然资源造成的,环境信息主要包括这些污染源的排污情况,所以,企业必然承担向社会公众公开环境信息的义务。企业作为义务主体向社会公开环境信息的方式可分为间接公开和直接公开。间接公开是指排污单位要向当地环保部门进行排污申报登记。同时,环境保护部门还可以通过现场检查制度、环境监测制度等方式主动收集排污企业单位的环境信息。因此,对于企业单位的排污信息,当地的环境保护部门一般都已拥有,只要环境保护部门承担环境信息的公开义务,环境知情权人就可以通过环境行政的公开而获得其需要的

16、某一企业的环境信息。而直接公开是指企业直接面向社会公众公开本企业的相关环境信息,本文中讨论的环境信息的强制公开就属于此类直接公开。一般情况下,我们又可以把直接公开分为企业环境信息公开的主动公开和被动公开,但是既然是强制公开,所以本文讨论的必然是企业环境信息的主动公开。迄今为止,国际上常见的环境信息的主动公开的方式呈现多样化、具体化的趋势,越来越完善,但是一些主要的公开方式包括:在环保机构政府网站上公布;在企业网站上公布;在报纸和其他媒体公布;公布年度环境报告书等。 下面笔者将具体分析这几种公开方式:(1)在环保机构政府网站上公布。由于环保机构常常是由政府部门或绿色环保组织构成,它们具有中立性和

17、非营利性,所以此种方式可以在很大程度上增加企业公开的环境信息的可信度和权威性。但是笔者认为,在中国当前的环境下,我们应该摒弃政府机构,专门选择通过绿色环保组织的网站来公开企业的环境信息,这主要是因为:(1)当前的民众对于政府部门所公布的信息并不是完全信任;(2)政府部门与企业联系过于紧密,很多情况下甚至有利益关系,这就导致某些行政部门对一些企业会进行包庇,从而对企业的环境信息进行屏蔽,使民众很难获取正确完整的环境信息;(3)常常会发生政府不作为的情况,政府只会公开一些大而泛的消息,对一些新近发生的环境事件的公开并不及时。尽管我们选择一些民间的环保组织作为我们的公布途径,但并不意味着此种途径不需

18、要完善。首先,环保组织的专业水平必须提高。通过此种途径,企业会提供给环保组织大量的环境信息,但是这些信息可能并不完全真实可靠,所以环保组织必须组织工作人员对这些信息进行调研分析,删除不真实信息,而这个调研分析的过程就需要工作人员的专业技能;其次,环保组织必须提高工作效率,及时更新环境信息。企业的环境信息往往与公民的生活密切相关,所以信息的公布必须及时高效;最后,环保组织须更积极主动。例如环保组织的网站可设立BBS论坛,使公众能更好地进行关于本地区的环境保护的讨论,另外,对于一些社区的环境问题,与公民生活相关的环境污染问题也应及时在网上给予公布。 除了用文字或表格单纯公开环境信息外,还可对环境信

19、息进行评论,主要是对所公开的环境信息的后果及影响进行评论,从而使公众更理解环境信息的重要性。(2)在企业网站上公开和在报纸或其他媒体上公布。笔者认为这两种方式并不十分可行,这主要是因为无论是在企业网站和报纸或其他媒体上公布,环境信息都得不到很好地筛选,而且企业的随意性很大。企业会因为它的利益而选择不公布一些信息,而报纸或其他媒体则会因为缺少相关专业人员而对企业提供的信息无法进行核实。(3)公布年度环境报告书。此种方式在目前来说是运用得最多的一种方式,其中一个著名的案例就是美国的紧急计划和公众知情权法(EPCPA)中关于此种途径的规定。美国在1986年颁布的紧急计划和公众知情权法(EPCPA)中

20、规定某些行业必须每年提供一份环境报告,这份报告需要公示的内容涉及生产部门该年度向环境排放有害物质的总量以及输送到处理、储存和处置装置中的有害物质的总量。进入20世纪90年代之后,法律的新增条款又要求在报告中所提供的信息要包括有关污染源的减少和回收利用的结果。这些报告送交美国环保局后,所有的信息最终将由环保局汇总在一份称作有毒物质排放清单的报告书中,这份报告书是向社会公开的。同时美国还展开了产品环境信息公示制度,借用标签等方法将环境信息传播到消费者手中,从而影响消费者的购买决定,通过这些措施的实施,美国有毒物质排放总量已经从1988年的15.88亿公斤减少到1998年的8.16亿公斤,可谓效果显

21、著。4.企业环境信息强制公开制度中的责任救济在分析责任救济时,我们首先必须明确责任主体和救济对象。责任主体就是我们之前分析过的企业环境信息的强制公开的义务主体,此处不再赘述。关于救济对象,其实就是企业环境信息强制公开的权利主体,但可惜的是,办法中只规定了义务主体,对于权利主体并没有作出规定。笔者认为,企业环境信息公开的权利主体是公众与政府环保机构,自然人、法人、组织、外国人都包括在内。 在责任救济上,办法第28条规定:“违反本办法第20条规定,污染物排放超过国家或者地方排放标准,或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业,不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的

22、,由县级以上地方人民政府环保部门依据中华人民共和国清洁生产促进法的规定,处十万元以下罚款,并代为公布。”可见,对企业只规定了处以罚款的规定,且没有根据公开信息的情况不同加以区别:(1)企业拒绝提供应该公开的环境信息或提供虚假的环境信息时,环保机构应对其实施警告、罚款等行政处罚,而且还可以根据相关情节,对警告或罚款进行分级,具体分为警告或罚款一、二、三级,对于多次违法或情节特别恶劣的给予停业整顿或行政关闭的处分;(2)政府借环境信息公开侵害企业经营自主权时,企业可以向行政机构提出复议,对复议结果不服,可向法院提起行政诉讼,也可以直接提起行政诉讼;(3)特定主体借环境信息公开窃取企业商业秘密时,应

23、按照知识产权法的规定进行民事赔偿。 四、结语企业环境信息强制公开制度目前还很不完善,仍处于摸索阶段,我们必须借鉴外国立法经验,建立和完善我国的环境信息强制公开制度,促进环境信息公开、保障公民的信息知情权是我国实现法治必须经历的道路,也是我国入世后WTO 环境规则的要求。只有不断制定和完善我国的相关立法,完善环境信息强制公开制度的各项内容,明确政府、企业环境信息披露责任,才能使这个制度能够真正地发挥提高企业环保意识的作用,并可以改善公民的生存环境,为构建和谐社会的工程添砖加瓦。环境问题是21世纪人类面临的一大难题,当我们看到很多影视作品给我们展示的世界末日的景象时,我们无不为之心悸,但这些作品更

24、像是一壶冰水浇在我们的头上,它让我们清醒地认识到如果不作出改变,人类就可能在未来的某一天生活在废墟之中,我们将居无家园,行无大道。参考文献1 王 忻.确认环境知情权的可能性、必要性和可行性分析J.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2004(2):53-55.2 马 燕,焦跃辉.论环境知情权J.当代法学,2003(9):20-23.3 皮纯协,刘 杰.知情权与情报公开制度J.山西大学学报(哲学社会科学版),2000(8):16-22.4 韩利琳,张 力.环境信息披露制度研究J.安全与环境工程,2006(1):5-8.SomeIssuesontheMandatoryOpen Systemof

25、Corporate Environmental InformationTAO Zhi-ping(Kenneth Wang Law School, Soochow University, Suzhou 215006, China)Abstract:Mandatory open system of corporate environmental information, which formulates the obligation of the corporation, is a relatively new system in China. This thesis tries to analyze this system from many angles, and then puts forward some opinions.Key words: environmental information;mandatory open;obligation