国有资产管理体制改革思考

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1、国有资产管理体制改革思考衣维忠提要 本文以国有资产管理为研究视角，针对国有资产管理体制改革思路与路径展开分析讨论。首先分析现阶段我国国有资产管理体制中存在的主要问题，然后基于市场经济体制改革深化落实的时代背景，立足产融结合的现实需求提出国有资产管理体制改革思路与路径，以期为进一步提高我国国有资产管理水平贡献绵薄之力。关键词：国有资产;管理体制;改革中图分类号：F27 文献标识码：A收录日期：2018年3月23日一、国有资产管理体制中存在的主要问题社会主义公有制视域下，国有资产的有效管理受到集中的关注，随着市场经济改革的深化落实，国家对国有资产管理的重视程度与日俱增。2003年国家成立国有资产监

2、督管理委员会，有效提高了国有资产管理水平。但是受到诸多方面因素的影响，国有资产的管理依旧存在系列问题，集中体现在以下几个方面：（一）管理比较混乱。就目前发展实际情况来看，我国国有资产的管理依旧处于分散化的管理模式，具体来讲：一方面横向的角度分析，中央是国有资产出资人，国资委对于国有资产的管理仅限于非金融类的国有资产管理，也就是对113家央企40亿元左右的资产进行集中管理，而这一部分国有资产仅仅占全部国有资产的15%左右。国务院部委办局对8，288万户的金融企业，以及邮政、文化、出版等垄断性质的国有资产实施管理，在实践中这些资产并没有形成统一化的发展路径，没有集中性的管理模式与管理机制，在对其进

3、行核算、清算与统计的过程中所使用的规则是不尽相同的，管理上是比较混乱的;另一方面从纵向的角度上来看，中央与地方对于国有资产的管理框架存在明显性的差异。国资委作为中央国有资产管理负责对113家央企进行管理，管理范围限制在非金融类的国有资产管理;地方国有资产管理则是将各类型的国有资产划分给了地方国资委进行管理。虽然在管理实践中，中央对地方可以进行有效的指导，但是二者的管理范围存在一定的差异性，使得中央对地方的管理指导基本上不具备可操作性。分散化的国有资产管理框架，使得我国国有资产管理过渡性特征比较明显，随着市场经济的快速发展，管理过程中的诸多缺陷逐渐暴露出来。国有资产职能被分散给了多个部门，而每一

4、个管理部门在管理过程中的管理目标、所使用的管理方法都是不一样的，同时由于缺少集中性的评价标准，不仅不能对国有资产进行合理性的统计，而且不能对国有资产进行有效的划分与清晰的界定，这给国有资产改革与发展带来了一定的阻碍。（二）国资委定位不够清晰。国资委的建立，在理论上来讲的确实现了管理与监督的有效分离。中共十六大工作报告明确指出，国资委要在实践中充分履行出资人的责任与义务，在地位上来看国资委属于国务院下设的非政府的特设机构，国资委作为国有资产出资人的特殊任命者，实际上应该具备出资人与监督者的双重身份与职能。但是，就目前发展实际情况来看，国资委成立十多年的实践中，其到底属于政府机构还是企业，到底应该

5、发挥管理职能还是发挥监督职能，一直存在较大的争议，定位上始终比较模糊。国务院给了国资委6项基本职能，其中包括出资人对于国有资产保值与增值的目标，也包括了国有资产的整体布局调整的社会性目标，这两个方向上的目标实际上是存在着矛盾的。此种制度上的设计使得国资委在开展国有资产管理的过程中兼具着双重属性，是国有资产的运营设计者，也是运营规则的执行者。国资委成立已经十多年，从其具体工作的落实情况来看，兼具出资人与监管人的双重身份，使其没有全面摆脱政企不分的限制，也没有挣脱所有权与经营权“二合一”的桎梏。在实践中，国资委对于国有企业的管理是十分具体化的，在开展相关管理工作的过程中，呈现比较明显的行政化特点。

6、与此同时，在部分企业游说与公关能力较强的时候，国资委的监管职能不能被落到实处，难以发挥时效性的作用。（三）监督力度不足。党的十六大对国有资产的管理机制进行了有效的明确，基本实现了管人、管事、管资产的三维一体化，在这一过程中国资委被赋予了更多的职能与权力。在一定程度上提高了政府的行政管理效率，消除了之前国有资产管理机制中存在的诸多弊端，但是在这一过程中，有谁来对国资委的相关工作开展情况进行监管成了一个现实性的问题。国资委在国有资产运营与管理中兼具出资人与监管人的双重身份，在实践中具有管人、管事、管资产的多种权力，职能定位不够清晰，同时缺少有效的外部监管，久而久之就形成了我行我素、自我激励的模式。

7、这对于国有资产的管理来讲是十分不利的，国资委在实际工作中很可能会滥用职权，不利于国有资产管理与经营效率的有效提升。与此同时，使得国资委与国有企业在一定程度上成为了利益的共同体，导致其在实践工作中往往为了追求国有资产保值与增值的经济目标而忽视发挥国有资产的社会性目标的问题出现。2008年中华人民共和国国有资产法颁布實施，其中规定国资委作为国有资产的出资人要接受地方人民政府的有效监管。但是对于国资委复杂性的实际工作来讲，人大会议的定期约束力是十分有限的，并不能对其职权的使用进行有效平衡与监督。二、国有资产管理体制改革思路与路径（一）按照国有资产分类监管的思路实现国有资产管理机制改革。就目前发展实际

8、情况来讲国有资产被分为公益性与经营性两种类型，为进一步实现国有资产管理机制改革，笔者认为应该进行分类化的管理，具体思路如下：第一，对公益性国有资产的管理应该由人大国资委负责。公益性国有资产如军工企业、中储粮等在社会发展中具有特殊的地位，在属性上来看属于特殊法人，所以对其进行管理的过程中，国家人民代表大会应该设立国有资产管理委员会，基于特殊的法律法规以及企业管理流程对其进行有效的监督与管理。该类国有资产在运行中主要的职能都是社会公共服务类型的，其承担着社会公益产品的生产与经营的神圣使命，所以应该接受公共补贴，始终以国有独资的形态存在于社会经济体系中;第二，对于经营性国有资产的管理应该按照决策、执

9、行、监管三者相分离的思路实现管理体制的改革。首先，在国家人民代表大会层面设置国有资产管理委员会，并将其作为经营性国有资产管理的决策机构;其次，将现行经营性国有资产企业进行有效的改组，变整体性的资本投资主体为多个国有资本投资运营企业，并将其作为经营性国有资产管理的执行主体;最后，将现有国资委进行有效的改组，使其成为独立性的监管部门，在实践管理的过程中集中发挥监督与管理的职能，使其成为真正意义上的监管层。（二）进一步完善监管统一的国有资产管理机制。目前，我国国有资产分别由国资委、财政部、行政管理部门进行分散化的管理，在管理实践中存在诸多的弊端与缺陷，为切实保证国有资产管理有效适应产融结合的时代背景

10、以及国有资产重组的基本需要，在实现国有资产管理机制的改革过程中应该进一步完善出资多元化、监督与管理相统一的国有资产管理机制。将金融类、资源类、行政事业类国有资产，以及出版类、烟草、邮政等经营性质的国有资产全部纳入到国有资产管理机制中进行统一化的纵深管理。在管理实践中，国监委应该根据国家的相关规定对国有资产的管理情况进行有效的监管，实现对各类型国有资产运营与使用情况的统一监督与评价。在监管职能发挥的过程中，不仅要充分利用行政手段，还应该有效地利用审计监督与社会性监督手段，逐步构建人大监督、行政监督、社会性监督多维度监管的长效机制。基于社会主义市场经济体制深化改革的时代背景，笔者认为现阶段构建完善

11、的国有资产管理制度，推动国有资产管理机制改革应该注意以下几个方面：第一，按照构建统一化国有资产管理机制的构想，积极组建人民代表大会国资委国有资产投资经营企业国监委投资企业的监管管理机制，为有效管理金融类、非金融类的国有资产奠定坚实的基础;第二，鉴于现阶段金融类国有资产的运营已经发展的比较成熟了，在产融结合背景下，逐步将金融类国有资产以汇金公司为基础整合到国有资产管理体系中，在这一过程中行政性的监督职能依旧由国监委负责，而对于金融类国有资产的运营情况由财政部负责监督管理;第三，积极组建资源性、行政事业性国有资产运行管理机构，并将邮政、烟草、铁路等领域的经营性国有资产全部纳入到这一管理体系中进行规范化的管理。从而形成多元化出资、监督与管理统一化的国有资产管理机制，实现对国有资产的高效管理，全面适应市场经济发展的实际需求以及产融结合的时代背景。主要参考文献：1王新红.论企业国有资产管理体制的完善兼论国资委的定位调整J.政治与法律，2015（10）.