县乡财政风险防范和化解是

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1、县乡财政风险防范和化解是 县乡财政风险的防范和化解内容提要多年来，县乡财政风险较重而且越来越重，已经成为妨碍经济社会可连续发展的重大隐患。为此，加强县乡财政风险的防范和化解工作，应该被立即提到议事日程，切实给高度重视。关键词县乡财政风险；化解；对策多年来，县乡财政风险较重而且越来越重，已经成为妨碍经济社会可连续发展的重大隐患。大量调查和文件研究表明，形成县乡财政风险的原因，关键在于5个方面： 1 在欠发达地域或农业主产区，因为区域经济增加的特点，来自工商业的财政收入增加缓慢，而增加潜力比较小的农业税费却成为县乡财政收入的主要或关键；所以，在大多数地域，县乡财政收入增加的艰苦性有其必定性。 2

2、多年来，自上而下的增支减收政策频繁出台，加剧了县乡财政支出刚性增加、收入增加缓慢的问题。 3 现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，从而加剧了县乡财政的困境。 4 自上而下的压力型体制及和此相关的政府职能转变滞后，加剧了县乡政府的弱势地位，也提升了形成县乡财政风险的可能性。 5 县乡政府的债务或风险管理处于混乱、失控状态，对于县乡政府及其关键领导人的道德风险缺乏有效的制衡机制。所以，要有效地防范和化解县乡财政风险，需要注意以下八点：一、采取有效方法，切实重视县乡财政风险的防范和化解工作鉴于目前中国的县乡财政风险问题比较严重，还有越来越重之势；而在经济社会的稳定发展和政权巩固中，县

3、乡又含有主要的基础地位；加强县乡财政风险的防范和化解工作，应该被立即提到议事日程，切实给高度重视。为此，我们提议：1、加强对县乡负债的清理整理和分类治理工作，在进行多方案试点比较的基础上，主动进行依法治债的探索工作根据“谁受益，谁负担”的标准，结合加强反腐倡廉和机关作风建设，清理取缔那些属于个人、机构搭车消费性质的县乡负债；对于官员含有垄断借款性质的县乡高息负债，如官员凭借其职业地位帮助其个人或亲属借款给政府，果断地做好降息工作。同时，对于县乡现有负债和以后新增的负债，在财政部门实施分帐管理，从严控制新增债务的增加。2、在先行试点的基础上，建立健全县乡财政风险的统计和预警体系，逐步建立规范化的

4、县乡财政风险披露制度，为加强对县乡财政风险的防范和控制提供依据结合财政体制的改革，明确财政部门作为县乡财政风险统一管理机构的权威地位。近期内能够借鉴HanaPolackova的财政风险矩阵分析法，探索对县乡财政风险进行分类管理和控制的路径，将对县乡财政风险的控制和管理逐步扩大到覆盖或有负债和部分隐性负债。现在，南非已采取类似做法，对财政风险实施预算管理；美国等也有建立地方财政风险预警机制的经验，2可供中国借鉴参考。在中短期内，县乡财政风险的披露制度应该包含三方面的内容，一是政府各部门向政府财政部门的披露，二是下级政府向上级政府的披露，三是政府财政部门向人大的定时披露。县乡财政风险的披露要和财政

5、收入规模的比较结合起来，方便完整地反应县乡财政风险的程度。经过逐步健全县乡财政风险的统计信息披露体系，科学确立防范和控制县乡财政风险的关键，探索或有负债显性化、隐性负债直接化的转化规律。也能够以此为基础，逐步探索建立县乡财政风险预算的方法。3、严格政府支出管理，依据不一样类型政府负债的形成规律，主动探索规范政府行为的路径，并对应加强对政府行为的约束机制建设能够采取定时审计、离任审计、随机审计相结合的方法，加强对县乡债务和财政风险的审计监督工作。把政府负债尤其是显性的直接负债和或有负债的相对严重程度，作为考评地方政府及其关键领导人政绩的主要考评指标。也可在开展试点、完善配套方法的基础上，依据政府

6、显性的直接负债和或有负债的情况，建立对相关政府部门、政府领导人及相关责任人的责任追究制度，区分债务的风险责任、偿还责任和连带责任。4、结合完善县乡财政风险的统计和预警体系，逐步建立防范县乡财政风险准备金制度财政风险准备金的规模和资金渠道，应该依据不一样类型地域县乡财政风险的严重程度和抗风险能力，而有所差异。主动探索行之有效的方法，加强对政府负债项目标全程性风险评定和控制。二、根据健全公共财政体制的方向，加紧政府职能的转变公共财政是和市场经济相适应的财政，它有以下多个基础特点： 1 着眼于满足社会公共需要。 2 非盈利性。公共财政的收支安排是以公共利益的最大化，而不是以投资盈利为出发点和归宿的。

7、所以，健全公共财政体制，要求财政投资从竞争性、盈利性领域加紧退出。 3 收支行为的规范化和法制化。3以前文对目前县乡财政风险的成因分析可见，根据十六届三中全会经过的中共中央有关完善社会主义市场经济体制若干问题的决定的要求，健全公共财政体制，明确和重新调整各级政府的财政支出责任，有利于消除形成县乡财政风险的财政制度基础。而健全公共财政体制，必定要求加紧政府职能的转变。将健全公共财政体制和加紧政府职能转变有机结合起来，有利于实现二者的良性互动。论文联盟多年来，为了切实减轻政府的支出压力，精简政府机构和人员的工作，引发了相关方面的高度重视；不过，在政府职能未能有效转变的情况下，精简政府机构和人员的成

8、效，往往是难遂人愿的。前文的数据已经清楚地显示了这一点。我们认为，根据完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求，完善政府职能，首先需要重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其关键领导人的考评方法，主动实现政府由经济建设型向公共服务型的转变，加紧政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐，将政府的关键精力转向提供公共物品或服务、调整收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体尤其是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。结合推进政府职能的转变，加强政府的社会管理和公共服务职能，促进政府行为的规范化、决议的科学化和民主化建设，加强对政府行为的社会监督。三、科学划分各级政府的事权，根据财权和事权

9、相对称的标准，合适调整中央和地方政府及省以下各级政府之间的财力分配关系科学划分和明晰界定各级政府的事权，是推进财政体制改革的基础工作，也是完善分税制改革的主要基础。长久以来，中国政府间财政关系的改革，关键将目标定在怎样在各级政府间划分收入。不过，世界上很多国家正在试图逐步从关注收入分配转向关注政府支出事权的分配。美国财政学会主席罗依？伯尔 2021 认为，采取这一方法，能够更加好地将地方支出的事权划分和财政收入的划分进行匹配，做到事权支出和财权分配相对应。鉴于在现行财政体制下，县乡政府集中了过多的事权，和其掌握的财权严重不对称，要重新调整或深入明晰各级政府的事权，将已经不合适地下放了的事权合适

10、上收；或在事权不上收的前提下，明确中央或省市政府的投入责任，经过加大转移支付来填充由此形成的县乡财政缺口。如前所述，因为现行分税制改革的不根本，省级以下层层向上集中财权的做法，加剧了县乡财政入不敷出的困境。为了处理这个问题，除加强自上而下的转移支付外，适度重新调整中央和地方、省和市县、县和乡镇之间的财政分配关系，也是一个主要路径。比如，对于欠发达地域，能够适度增加增值税地方留成的百分比，稳定或在近期内适度提升县级财政对于所得税、营业税增量的分享百分比。同时，果断取消自上而下的包税制、收税分成和奖励政策。在适度降低对发达地域的税收返还百分比的同时，适度提升对欠发达地域的税收返还百分比等。四、强化

11、中央和省级政府在财政支农方面的投入责任在多数地域尤其是欠发达地域，因为财政困难较大，县乡政府在总体上已经无力支持农业，这种情况不是短期内能够根本改变的。所以，在切实保障政府财政支农总投入稳定增加的前提下，近中期内，要采取务实的态度，明确财政支农以中央和省级政府为主、 地 市县乡政府为辅的格局。详细地说，就是要在清楚界定各级政府的财政支农事权的基础上，明确要求中央和省级政府的财政支农投入，成为欠发达地域政府财政支农总投入的主体。明确这种格局，能够从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增加。首先，有利于预防各级政府相互推委财政支农的责任，造成财政支农行为难以真正地付诸实施；其次，避免因县乡政府财

12、政支农能力的虚假增加，而影响宏观决议的科学性。目前，“三农”问题已成为影响中国经济社会发展全局的突出问题，经过财政支农缓解“三农”问题，在总体上是一项外部性很强的活动。明确财政支农以中央和省级政府为主体，既是对现实的客观认同，又是“三农”问题的强外部性特点所要求的。当然，近中期内，明确财政支农以中央和省级政府为主、 地 市县乡政府为辅，并不意味着能够对县乡财政支农能力的微弱情况听之任之。从中长久的角度看，依据发挥比较优势的标准，主动培育县级政府的财政支农能力、强化各级政府之间在财政支农方面的责任分工，仍是很必须的。4五、加紧完善适应分税制要求的转移支付制度，加大对欠发达地域的财政支持在目前县乡

13、严重负债、财政风险不停蓄积的背景下，完善转移支付制度需要关键做好以下工作：除少数发达地域外，鉴于中国县乡财政风险问题的普遍化和不停发展态势，提议在完善转移支付制度的过程中，合适增加按原因法确定的通常性转移支付资金的数量和比重，借此加大对欠发达地域的财政支持，以适度填补以欠发达地域为主体的县乡财政的收支缺口，缓解县乡财政风险问题。审慎评定各项新政策对县乡财政风险的影响，配套实施部分转移支付方法。结合取消农业特产税、减免农业税等新政策的出台，实施配套性的部分或全额转移支付方法，避免所以造成的财政支出增加超出县乡政府的承受能力。六、强化中央及省级政府在农村义务教育方面的投入责任农村义务教育含有提升人

14、口和劳动力素质的作用。义务教育的普及及其水平的提升，不但能够向社会提供更多高素质的劳动力，还能够改进大家的交往方法和生活习惯，提升社会的文明水平。所以，农村义务教育是惠及全社会的事业，含有提供公共产品的作用。以后，农村劳动力流动和就业空间的扩大，将会使农村义务教育的受益边界深入拓展，从流出地拓展到流入地、从以农业为主拓展到以工商业为主。假如继续沿用传统的以县乡为主的农村义务教育投入体制，不但会使县乡政府不堪重负，还会加剧农村义务教育在不一样地域、不一样产业之间成本收益的不对称性。因为，在县乡财政以农业税费为主要的背景下，以户籍地县乡为主的农村义务教育投入体制，实际上形成了农村义务教育的成本关键

15、由农业、由流出地 户籍地 负担的格局。不过，伴随农村劳动力流动和就业空间的扩大，工商业和流入地将越来越成为农村义务教育的关键受益者。鉴于农村劳动力流动在总体上存在着从农村向城市、从不发达地域向发达地域流动的趋势，前述不一样地域之间成本收益的不对称性，实际上也会转化为欠发达地域相对于发达地域、农村相对于城市在成本收益上的不对称性，欠发达地域和农村关键负担农村义务教育的成本，发达地域和城市则关键分享农村义务教育的收益。显然，这种成本？收益的不对称格局是不合理的。目前，在多数地方，尤其是欠发达地域，鉴于县乡财政的严重困境，农村义务教育假如继续实施“以县为主”或“县乡为主”的投入体制，不但不利于缓解日

16、趋严重的县乡财政困难和财政风险问题，还会增加农村义务教育的不可连续性。道理很简单：巧妇难为无米之炊，县乡政府不可能在本身全部难以正常运转的情况下，长久依靠负债来维持对农村义务教育的投入。县乡政府在政府人职员资全部难以确保的情况下，要长久确保老师工资的优先发放，实在是勉为其难。现在，确保农村义务教育工资发放的责任由乡镇上移到县，实际上增加了形成县级负债和财政风险的可能性。有些县 市 把老师工资的管理权收归县级后，用于发放老师工资的财政支出，关键来自各乡镇向县财政的上解收入。这种做法实际上并没有减小出现乡镇财政风险的可能性，反而因要求乡镇月月上解，而缩小了乡镇实现财政平衡的回旋余地。我们认为，中国

17、幅员广阔，各地经济社会发展和文化教育的基础条件也有较大差异。在此情况下，农村义务教育采取“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，有利于调动各级政府支持农村义务教育的主动性，也有利于农村义务教育的发展更加好地做到因地制宜，提升投资效益。不过，这种“以县为主”的管理体制，应该关键表现在事权负担上以县为主替代中央和省市政府负担这部分事权；不应简单地了解为农村义务教育的投入责任也应“以县为主”。如前所述，在农村劳动力流动和就业空间不停扩大的背景下，鉴于农村义务教育日益显著的公共品属性，应该明确并不停强化中央和省级政府在农村义务教育方面的投入责任，不停加大中央和省级财政在农村义

18、务教育方面的专题转移支付。这么也有利于处理农村义务教育在产业、地域之间成本收益的不对称性。提议在加强调研的基础上，参考不一样类型地域的物价和所在区域工资的平均优秀水平等，分类 如初中或小学 分地域合理核定农村义务教育的生均最低公用经费标准 可从义务教育的固定成本和可变成本两方面考虑 。调研可采取省地县联合调查、中央抽查或督查的方法进行。依据义务教育生均最低公用经费标准和对应年度对应层次的农村中小学学生数，确定该年度该地域农村义务教育所需的最低公用经费总投入水平。对于不一样地域农村义务教育的总投入，中央和省、市、县应该负担不一样的百分比。发达地域可实施完全由省及其以下负担的方法；欠发达地域以中央

19、和省级负担为主，地、县负担为辅。当然，要在近期内达成这一目标，首先可能失之仓促，因为很多基础数据有待经过调研来确定；其次，在短期内可能显著加大中央和省级政府的负担，甚至可能给中央和省级财政带来较大的风险。所以，可用35年时间逐步达成这一目标。现在，中央已经明确提出，要将新增教育经费关键用于农村。这为增加中央和省级政府的义务教育投入，提供了良好的开端。我们认为，可在提升财政透明度的基础上，综合考虑所在县的人均可用财力、农民人均纯收入、人均农村义务教育最低公用经费标准等原因，按原因法确定对不一样县市农村义务教育的转移支付总量。现在，农村中小学教育的支出，在县乡财政支出中占有主要地位。在老师工作关键

20、由乡镇发放时，农村中小学的老师工资往往要占乡镇工资总额的50%以上，多的高达70%、甚至超出80%.多年来，老师工资改为由县发放后，老师工资开始成为县级财政的主要负担。以黑龙江省海伦市 县 为例，在2021年末的财政决算支出中，教育事业费支出5达成11378万元，占年末决算支出总额的%.假如能够将农村义务教育支出的关键责任上移到中央和省级政府，即使其它情况保持不变，在大多数地方，6县乡政府的支出压力将大为减轻，县乡负债增加的势头也可望得到有效抑制。七、因地制宜，加紧预算管理制度和财政收支制度的改革创新根据建立公共财政体制的要求，财政收入的方法和数量、财政支出的去向和规模，全部必需以法制为基础；

21、政府预算应该保持透明度和公开化，不许可有不受监督、游离于预算之外的政府收支；财政税务部门应该总揽政府收支 高培勇，2021，第6263页 。中共中央有关完善社会主义市场经济体制若干问题的决定已经明确了预算管理制度和财政收支制度的改革方向。多年来，各地在规范政府收支行为、清理和规范行政事业性收费、实施综合预算或全口径预算管理、国库集中收付、强化预算全程的制衡机制建设等方面，也进行了主动的改革探索。对此要采取激励和支持的态度，在各地探索的基础上，逐步探索完善的方向和可能性。八、加紧行政体制的改革和政府级次的调整，取消地市级政府，因地制宜地探索乡镇级政府的改革方向中共中央有关完善社会主义市场经济体制

22、若干问题的决定已经明确了加紧形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的改革方向。行政体制的改革应该结合政府职能的转变，合理划分各级政府之间的管理责权，逐步建立上下合作的行政体制。在此过程中，要注意调整对县乡干部的政绩考评标准和考评方法，加强对县乡政府及其关键领导人的民主和法律监督。我们认为，从现有各级政府的运转情况及其对经济社会发展和县乡财政风险的影响来看，行政体制的改革还应注意科学调整政府级次，为完善财政体制、转变政府职能，甚至精简政府机构人员发明条件。1、取消 地 市级政府，合适增加省级政府的数量，对应取消 地 市级财政多年来，在转变政府职能、精简政府机构的同时，原先作为省

23、级政府派出机构的地级政府不但没有虚化，反而在撤地建市的过程中深入硬化，市委、市政府、人大、政协四大班子一应俱全。撤地建市工作，首先，造成机构人员的快速膨胀及行政成本的对应增加，从而部分抵消了精简政府机构人员的成效；其次，市级政府领导人数量的增加，不但有可能增加传统体制的运行惯性从而妨碍县乡政府职能的转变，还会驱使县乡领导人陷入迎来送往的礼仪之中而难以自拔，甚至造成其无暇顾及区域经济和社会发展。贾康等 2021 的研究表明，政府层级过多，还大大降低了分税制收入划分的可行性；中国现行的五级政府架构和分税分级财政的逐步到位之间，存在不相容性质；多年来地方财政困难的加剧，在一定程度上正是因为这种不相容

24、性日渐明朗和突出所致。所以，取消 地 市级政府，并对应取消 地 市级财政，将现有的由 地 市级财政负担的财权下放到县，第一，可能促进政府职能的转变和政府机构的精简，甚至“强迫”政府职能的转变；7还有利于降低县乡财政负债和县乡财政风险。取消 地 市级政府后，能够由省级政府直接管辖县 市 级政府。鉴于中国经济社会发展的区域差异较大，由省级政府 包含省级市和区 直接管辖县 市 ，在政府职能未能实现有效转变或维持现实状况的同时，可能因县 市 数量较多，而超出省级政府的有效管理半径。但这恰恰为我们根据市场经济的要求加紧转变政府职能，提供了一个难得的契机。当然，也应该看到，陡然增加的工作压力也可能造成政府

25、放弃了本该加强的职能，从而使其工作重心深入转向本该逐步淡化的职能 如对很多竞争性项目标行政审批 ，为此要加强对政府行为“自上而下”和“自下而上”的双重监督。也能够考虑在基础维持现有行政区划总体格局不变的前提下，将南京、沈阳等少数区域性中心城市功效较为完善的省会城市，直接改为直辖市。2、除少数发达地域和发达乡镇可继续保留乡镇财政体制外，在多数地域尤其是欠发达地域，逐步取消乡镇级财政体制关键理由是：从中长久趋势看，因为以下两方面的原因，这些地域的乡镇财政难以逃避萎缩或停滞的趋势，因此会逐步丧失其作为一级财政存在的意义。伴随乡镇企业或农村中小企业发展阶段的转变，在大多数地域，尤其是欠发达地域，依靠乡

26、镇企业支撑乡镇财政收入快速增加的局面已难认为继；况且，中央已经明确了取消农业特产税和逐步取消农业税的改革方向。所以，最少从近中期的趋势看，由农业税和农业特产税支撑的乡镇财政收入的增加，将呈萎缩态势。取消乡镇财政的工作，还可同乡镇行政机构的改革结合起来进行。详细思绪能够是，在大多数欠发达地域，将乡镇改造为县 市 级政府的派出机构，其人权、财权和事权统一收归县 市 级政府管理；乡镇依据县 市 级政府的授权行使相关事权，其支出在县级财政的收付中心报帐。也可结合政府职能的转变，将乡镇政府逐步改造为专门负责辖区农村社会事务的机构。九、调整区域经济发展战略，加强对县域经济的财政金融支持，培育县乡财源发展县域经济，借此培育县乡财源，做大县乡经济和财政收入这块“蛋糕”，是县乡财政走出困境的根本出路。所以，坚持全方面、协调和可连续的发展观，结合政府职能转变和区域发展战略的调整，为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成，提供良好的环境条件，是防范和化解县乡财政风险的治本之道。县域经济问题和“三农”问题是高度重合的，县域经济的可连续发展，也有利于“三农”问题的缓解。所以，中央和省级财政及金融部门，也应从处理“三农”问题、促进全方面小康建设的高度，加强对县域经济的财政、金融支持，促进其可连续发展。1