论新时期我国政府提高行政效率对策研究.doc

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1、哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文） 摘要行政效率是政府管理的有效性问题，它既是行政管理的目标，也是衡量政府职能的尺度，在行政管理活动中占据极其重要的地位。从行政学的创始人起就针对如何提高行政效率进行不懈地研究，因此如何有效提高行政效率无疑成为行政管理学研究的重点，同时也成为行政管理活动的中心。论文首先针对目前我国行政效率中存在的问题，深刻分析阻碍行政效率提高的深层次原因:传统观念的局限性导致行政效率的低下;政府职能没有随着经济社会发展而及时得到优化所带来的行政效率的滞后;现行的行政审批制度在一定程度上阻碍了行政效率的提高;政府是否具有适度规模是影响行政效率的重要方面;行政监督体系是否有

2、力也会影响行政效率提高的效果。文章的重点部分是探讨提高行政效率的具体途径，主要从进一步转变政府职能，建立适度的政府规模，完善科学化、民主化的决策机制，加快行政审批制度改革，提高行政人员素质，建立健全行政监督机制，加强电子政务建设，建立有效的绩效管理测评体系等八个方面来提出我国提高行政效率现实途径。关键词：行政效率，政府职能，行政审批制度，电子政务，绩效管理AbstractAdministrative efficiency is the effectiveness of government management, it is the administrations goal is to mea

3、sure the scale of government functions, administration and management activities in the occupied an extremely important position. From the founder of the school since about how to improve administrative efficiency and tireless efforts to study, how to effectively improve the administrative efficienc

4、y of administration will undoubtedly become the focus of the study, but also become the centre of administrative activities.My first view of the current paper administrative efficiency in the existing problems, and profoundly improve the administrative efficiency of impeding the deep-seated reasons:

5、 the limitations of traditional concepts of the lower administrative efficiency; With no government functions of economic and social development and timely has been optimized by the Administrative efficiency lags behind; current administrative examination and approval system to a certain extent, imp

6、eded the improvement of administrative efficiency; whether the Government is a moderate impact on the scale of the important aspects of administrative efficiency; administrative supervision system is effectively improve the administrative efficiency will also affect the results. The article is part

7、of the focus on improving administrative efficiency of the specific ways, mainly from further transform government functions and the establishment of an appropriate size of government, improve the scientific and democratic decision-making mechanism, speed up the reform of administrative examination

8、and approval system, improving the quality of personnel, establish a sound administrative Oversight mechanisms to strengthen e-government construction, the establishment of an effective performance management evaluation system, eight areas in China to make realistic way to improve administrative eff

9、iciency.Key words： administrative efficiency and functions of the government, administrative examination and approval system, e-government, performance management.目录摘要IAbstractII一、行政效率概述1（一）行政效率的含义1（二）行政效率研究状况1二、提高行政效率的重要意义2（一）提高行政效率对创造良好的经济发展环境具有重要作用2（二）提高行政效率是中国加入WTO后的必然要求2（三）提高行政效率有利于建立政府和社会之间的良性

10、关系3（四）提高行政效率是全面建设小康社会的题中应有之义3三、影响我国行政效率的因素及成因分析3（一）传统的行政理念影响行政效率的提高3（二）腐败会影响行政效率的提高4（三）政府职能能否进一步优化，会影响行政效率的提高4（四）行政审批制度有待进一步优化5（五）行政监督体系不力6四、提高行政效率的方法和途径6（一）进一步转换政府职能6（二）继续推进行政审批制度改革9（三）建立适度政府规模10（四）加强行政监督机制，加大惩治腐败的力度10（五）改革和完善决策机制11（六）提高行政人员的素质11（七）加强电子政务建设12（八）建立有效的绩效管理体系13结论15致谢16参考文献17附录一18附录二：2

11、2III一、行政效率概述（一）行政效率的含义被称为行政学创始人的伍德罗.威尔逊在他的行政学研究中曾经明确提出:行政研究的目标首先在于发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价，以及最大可能的效率来做这些事情。这表明从行政管理学的创始之日起行政效率的研究就被高度重视，它成为检验行政管理效果的重要指标，效率研究也成为行政管理学的核心课题。效率(efficiency)一词在英文中一般理解为“投入产出的比例关系”，一般也称为机械效率或技术效率。行政效率是指国家行政机关及其行政工作人员在处理社会公共事务，实现行政职能和行政目标活动中所得到的结果与所消耗的人力、物力、财

12、力、时间、信息、空间等要素之间的比率关系，即政府的投入与产出的比率。从一个政府的产出来讲，行政效率可以分为微观效率和宏观效率，微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释，即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系，政府结构和职能分工，政府的政策规则及其管理活动等等;总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。（二）行政效率研究状况早期的行政管理学效率的研

13、究主要因袭管理学的传统，采用技术效率即机械效率的研究方法，认为公共组织与私人组织在管理方法的本质上没有任何区别，因而效率的原则对于政府和企业都是适用的。到20世纪70年代，西方国家对于行政效率的理论研究和实践进入一个新的高潮。随着20世纪80年代以来英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起，新管理主义成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想，而对于效率的研究则强调在具体方面进行深入研究，如不同部门和组织行政效率的体现方式和评价标准，注重行政效率测定的技术和方法，引入绩效评估的概念。我国自改革开放以来，一直很重视行政效率问题的研究。1980年，邓小平同志在党和国家领导制度的改革中着重提出当前

14、存在的官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率的弊端，强调了提高行政效率的重要性。1988年以后的历次机构改革都把“精简、统一、效能”确立为改革的基本原则之一。党的十六大进一步提出了当前我国深化行政管理体制改革的目标就是要形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改进管理方式、提高行政效率、降低行政成本成为当前和今后行政管理体制改革的重要内容。在我国行政效率的理论研究方面，夏书章、周世述、黄达强等前辈对行政效率概念、行政效率的基本要素、测量标准和方法都进行了专门阐述，为我国行政效率的研究做出了重大贡献。随着行政学的发展和成熟，行政效率的研究逐步摆脱机械的、孤立的、局部的状态

15、，开始探讨“提高行政效率的途径”、“效率与公平的关系”等影响行政效率的综合性因素。二、提高行政效率的重要意义（一）提高行政效率对创造良好的经济发展环境具有重要作用政府机关工作作风和行政效率在很大程度上构成一个国家和地区投资与经济发展的软环境。无论是国外的还是国内的投资者，都把以政府工作效率为代表的软环境作为投资决策的重要依据。我们不难发现，那些政府办事效率高、服务质量好的地区，经济发展就迅速;而那些行政效率低的地区经济发展就相对缓慢。近年来随着我国政府职能发生多方面的积极变化，行政效率有了进一步的提高，这对促进我国经济发展产生了积极的影响。但是不可否认，我国的经济体制及运行机制仍不能摆脱计划经

16、济的影响，中央及地方政府管理经济的方式仍然存在计划经济的痕迹，政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理的关系等一系列深层次的矛盾尚待解决，这些都影响到我国政府的行政效率，在一定程度上影响了我国经济发展的环境。尤其是当前西方各国开始注重“体验经济”的发展，而低效率的行政服务显然与体验式的服务环境背道而驰。因此要优化投资环境，为国内外投资者创造良好的体验式服务，提高我国的综合竞争力，政府行政效率必须全面提速。（二）提高行政效率是中国加入WTO后的必然要求经过多年不懈的努力，中国人民终于在新世纪的第一年加入了世贸组织。随着多哈的褪声逐渐远去，我们的高兴和激动也随着时间的推移逐渐变为冷静和理智。我们

17、看到WTO是以全国的统一市场、全国一致的法律和法规作为前提条件的，世贸组织的最大特点之一就是为各成员制定各自的国际贸易政策提供了一套法律框架，即WTO原则。由于国际贸易壁垒都是政府设立的，WTO协议及其所有规则首先都是针对政府的，WTO协议规范了每一个成员国政府对国际贸易的管理，几乎影响到成员国行政管理的各个层面。据了解，在我国加入wTO的23项协议中，只有两项涉及到企业，其他的都与政府有关，特别是对政府的行政方式提出了一系列新的要求，如法制化、制度化的要求，透明化、公开化的要求，程序化、规范化的要求，民主化、科学化的要求等等，也就是说WTO的规则是政府治理经济的规则。相对于企业、行业和各个产

18、业而言，政府面对的压力更大，政府成为加入wTO的主要应对者，政府处理国际经济事务纠纷的能力要大力加强，而这些方面的最终落实还要体现在政府的行政效率上。例如，“入世”条件下，中方企业与外资企业、外国企业发生经济纠纷，作为中方企业利益代表的政府，需要通过贸易争端机制与外国政府谈判协商解决，这对政府工作的效率和政府工作人员的素质提出了更高的要求，因为只有高效率地解决问题，才能使我国的企业在对外业务中不至于被动，才能够赢得更多的时间，从而增强竞争力，促经我国经济的整体发展。因此要想有效应对加入世贸组织后的挑战，有效应对经济全球化的挑战，就必须努力提高我国政府部门的行政效率和行政质量。（三）提高行政效率

19、有利于建立政府和社会之间的良性关系行政效率的高低直接影响到政府和公务人员在公众中的形象，高效率的政府会赢得群众和社会的好评，从而会树立起良好的社会形象，而良好的政府形象无疑会提高政府公共部门的权威，容易形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系，在此基础上行政管理活动中的阻力会大大减少，这样会降低公共政策的执行成本，推动社会的发展和进步。2003年春季一场突如其来的SARS给人们的生产和生活带来巨大的损失和不便，但是后来政府以负责任的态度，迅速采取行动，提高办事效率，采取多种措施引导群众，在整个过程中，人民群众感受到的是一个可信赖、负责任、高效率的政府，因此各界群众与政府部门积极配合，使疫情

20、很快得到有效控制。在这个过程中我们看到高效率、负责任的政府与人民群众之间很容易形成良性的互动关系，从而能够使社会经济生活健康发展。（四）提高行政效率是全面建设小康社会的题中应有之义我们建设的小康社会是包括政治文明、精神文明和物质文明在内的全面发展的小康社会，而提高行政效率是加强政治文明建设的必然要求。我们的政府部门只有不断提高行政效率，强化政府的服务功能，才能在坚持以经济建设为中心、解放和发展生产力的过程中，在发展先进文化、推动社会全面进步的过程中，在实现最广大人民根本利益的过程中，更快更好地解决面临的大量新问题、新情况，更好地带领广大人民群众聚精会神搞建设，一心一意谋发展。任何行政管理工作都

21、必须关注效率问题，因为效率是组织得以生存和发展的重要保障，无效的管理必然会导致组织竞争力的降低，甚至走向衰亡。在当前和今后一段较长的时间内，我国处于由传统社会向现代社会转型的阶段，社会主义市场经济的发展使中国进入经济高速增长的时期，在这种情况下，政府要成功地发挥其作用，就要构建一个高效能的行政体系。当前新一届领导集体正在依照党的十六大报告中提出的“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”这一根本目标积极推进政治体制改革，并且从建立民主科学的决策机制、依法行政和民主监督三个方面入手推进行政管理体制改革，目的是要建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，最终目标就是要不断提高行

22、政效率，加强政府的公共服务能力。因此，提高政府的行政效率就成为我国行政管理体制改革的核心。三、影响我国行政效率的因素及成因分析（一）传统的行政理念影响行政效率的提高首先，重管理轻服务的思想会阻碍行政效率的提高。传统观念认为政府部门的职责就是管理，行政活动重在管理，服务意识淡薄。基于这种观念，一些政府部门在从事行政管理活动的过程中，以管理者而不是服务者的身份出现，将主动权放在自己手中，办不办事、什么时候办事，以怎样的方式办事，都由政府部门来规定，这样就严重影响了行政效率的提高。其次，传统观念认为政府是全能的。在传统体制下，政府被视为无所不知、无所不能，扮演着一个高度集中化的资源配置角色。随着社会

23、主义市场经济在我国的发展，这种全能型政府的观念会使政府管理事务的精力过于分散，政府部门对于企业和社会的很多事务都要进行干预，对于该下放的权利不愿下放，对不该管的还想继续管理，管了很多不该管、管不了也管不好的事情，行政效率因此受到极大的影响。再次，传统观念重视微观管理，轻视宏观调控。由于存在计划经济的固有思维方式，对于深化改革中出现的新情况、新问题认识不够，使得思想观念相对滞后，特别是强调行政理就是审批，将主要精力放在设置的各种行政审批环节上，重视微观管理，轻视宏观调控，难以提高行政效率，也不能适应社会主义市场经济发展的要求。这些传统观念的产生是由于多种原因引起的:第一，我国是个有“官本位”传统

24、的国家，官本位的思想在一些领导者的头脑中根深蒂固，难以将行政同服务联系起来;第二，改革开放以后，由于在一段时间内对政府职能的界定不很明确，使得一些政府部门有机会私自设立管理项目，获得“寻租”的机会;第三，由于没有相应的法规作为限定，加之政府的许多职能及相关服务、相关信息具有垄断性，权力就成了某些人获得经济利益的祛码。同时，在相当长的时期内忽视了包括职业道德建设在内的精神文明建设，这些因素结合在一起导致了政府部门行政理念的滞后，影响了行政效率的提高。（二）腐败会影响行政效率的提高在经济转型时期，我国行政管理中的腐败现象呈多发之势，严重影响了行政效率的提高，影响了政府在公众中的形象。今年3月25日

25、，著名的反腐败国际行政非政府组织“透明国际”发布了2004年全球反腐败年度报告，对世界各地区腐败形势进行了评估。在133个国家和地区中，中国的清廉指数排在第66位。清廉指数采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁，0分表示最腐败，而中国的指数为3.4，可见腐败问题在我国当前不容乐观。腐败现象在我国的表现形式多种多样，但其结果都是阻碍行政效率的提高，阻碍社会经济的良性发展。透视这些腐败现象我们可以看到，产生腐败的原因是多方面的，有体制原因，有机制原因，还有管理上的问题，同时还因为市场经济的客观影响以及自身的因素等。是否能从源头上防治腐败，是影响行政效率能否提高的重大问题，同时也是影响党和政府的形

26、象、影响社会安定团结的重大问题，（三）政府职能能否进一步优化，会影响行政效率的提高政府职能转变是我国当前行政管理体制改革的重点部分。随着我国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府的职能也应当逐步转变，以适应经济发展的要求。通过一段时间的行政管理体制改革，我国的政府职能在不断发生变化，其成果是显而易见的。但是当前还没有完全实现“政企分开、政市分开、政社分开”，还没有完全把政府不该管的国有资产运营权还给企业，把政府管不了的资源配置职能完全转给市场，把政府管不好的社会服务交给中介，把政府没有力量管理的社会公益事业授权给事业单位或社区。影响我国目前政府职能转变的具体因素表现在:首

27、先，我国的国土面积广阔，区域间发展不平衡，人口众多，民族成分比较复杂，我国政府要管理的社会事务相对于其他发达国家来讲具有特殊性，制约了我国政府职能的优化;其次，由于我国目前正处于计划经济向社会主义市场经济过渡时期，作为市场经济主体的国有企业如何参与市场竞争的问题还未解决好，企业的投融资、并购重组等重大经济活动还不能完全按照市场规则运作，政府作为国有资产所有权的代表者和管理者与企业仍有千丝万缕的联系，这样就影响到政府职能的明确性，从而影响了政府职能的优化；第三，市场监管体制还不够健全，政府既要承担培育和监管市场的责任，又要将行政权力逐步从市场淡出，使职能转变成为相对复杂的过程；第四，我国目前的法

28、制还不健全，一些法律法规正处于建设阶段，从法律环境来讲，影响到政府职能的进一步优化;最后，我国中介组织的发育程度不高，不同于发达国家高度成熟的中介组织，在一定程度上一些可以由中介组织承担的职能只能由政府承担，造成政府职能下移，从而阻碍了政府职能的优化，降低了行政效率。（四）行政审批制度有待进一步优化行政审批是行政机关依法对社会经济事务实行管理的一种重要手段，随着社会主义市场经济的发展和改革的不断深入，我国现行行政审批制度的弊端日渐突出，成为阻碍行政效率提高的制约因素，具体表现在：首先，行政审批事项名目繁多。不少省级政府承担着上千项审批事项，多的承担着2000多项，例如，在进行行政审批改革之前，

29、河南省清理后上报的审批事项有2706项，上海市经核定的审批事项有2027项，就连以“小政府、大社会、大服务”为基本理念运作的深圳市也有1091项审批事项。5一些政府部门的审批到了事无巨细的程度，在这些项目中，有关经济管理事务的行政审批一般占总数的50%以上，依据国家法律、行政法规、部门规章和党中央、国务院文件及部门文件设定的项目在60%左右。其次，行政审批过程中的职责不明确，影响行政效率的提高。在行政审批过程中，由于在赋予一定权力的同时没有明确相应责任，权力行使者在运作的过程中缺乏责任约束和结果评价机制，使得在诸如投资项目中因重复引进、重复建设造成严重浪费，以及科技含量较高经济效益看好的新项目

30、在长时间审批过程中丧失良好机遇等问题无人负责。有些权力主体在审批过程中权责不对称，缺乏责任、承诺及制约，“人治”色彩浓厚，非理性因素往往起到重要作用。第三，行政审批缺乏时效限制。有些行政审批项目周期长、环节多、手续繁、透明度不高、随意性较大，缺乏明确的条件、步骤、时限等规定，导致行政审批时间过长，影响行政效率提高。行政审批在执行过程中要过可行性研究、审核、评估、开工报告等层层关口，有的行政审批事项需要盖上几十一个、上百个公章，需要有几年的时间完成，大大增加行政成本和社会经济成本，降低行政效率，也容易导致一些企业因此失去商机。第四，行政审批多缺乏法律依据。目前由于相关的法律法规不够健全，行政审批

31、的随意性和自由裁量权过大，加之部门保护和地方保护现象时有发生，使得行政审批项目随意设置，而设置的一些行政审批项目透明度和可预见性差，行政审批成为“权力寻租”和腐败现象滋生的温床。在进行行政活动的过程中，多一次审批就意味着多一项收费，这实际是将国家权力部门化，部门权力个人化，这些都严重影响政府的公众形象，影响了行政效率的提高。产生上述现象的原因有多方面:首先是缺乏统一的法律和法规对行政审批的设定和实施进行规范;其次是由于行政管理体制改革还没有完全到位，上下级政府之间、同级政府之间以及同级政府的不同部门之间存在多头管理，导致多头审批;第三是由于出于利益的原因，取消审批对于习惯于审批的一些政府部门来

32、说，意味着减少了权力和利益，因此不愿意积极主动地实行行政审批制度的改革。行政审批的效率不能提高，会使整个行政管理活动的效率得不到提高，因此，必须加大力度进行行政审批制度改革。（五）行政监督体系不力行政监督是否有力也是影响行政效率的一个重要因素，强有力的行政监督体系会保证行政管理活动有序进行，使得行政效率较快提高。我国的行政监督体系庞大，在世界上来说还没有任何国家能够比拟，它不仅具有政府外部的人大监督、司法监督和社会监督，而且政府内部还有各种监督，使得国家行政机关及其工作人员的行政活动都受到来自上下左右各方面的监督。但是行政机关中出现的各种不正之风和腐败现象说明，尽管行政监督体系庞大，但是监督的

33、力度还不够大，行政监督的作用没有能够充分发挥。四、提高行政效率的方法和途径（一）进一步转换政府职能政府职能是指政府的行为方向和基本任务。冯克思和恩格斯认为，从大的角度来看，政府有政治统治和社会管理两大职能。政治统治职能是指维护本阶级的政治、经济和文化利益，是政府职能的核心;政府的社会管理职能是政府存在的基础和前提。国内的学者在此基础上将现代政府的社会管理职能又划分为经济职能、社会职能和特殊的社会职能三大类。而无论如何分类，现代社会政府的职能内涵主要包括社会管理、社会服务和社会平衡。世界银行在1997年世界发展报告:变革世界中的政府中提出了一个有效政府的五项职能:建立法律基础;保持非扭曲性的政策

34、环境，包括宏观经济的稳定;投资与基本的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护环境。5政府在行使这些职能时，要求充分考虑效率问题，如果一个政府长期没有效率，政府本身的运行就会停止，从而职能也就无法行使，另一方面，要提高政府的行政效率，政府职能的优化是必不可少的。虽然目前我国政府所面临的现实问题和经济发展的侧重点与其他国家有所不同，但从世界范围来看，整个行政发展的趋势是一致的，那就是政府要减少财政开支，建立高效、协调、规范的行政管理机制，提高行政效率，就必须从优化政府职能入手。1.通过“有限型”政府的职能定位来提高行政效率在计划经济体制下，我国政府的作用在某种意义上可以说是全方位的、万能的，

35、不仅要维护公共秩序和社会利益，还要发挥资源分配、安排生产和照顾社会的多重作用。这就造成了政府规模扩大，行政效率不高，同时也导致了国营企业缺乏活力和效率。在社会主义市场经济条件下，政府如果承担过多的经济职能就会削弱市场规则应有的严肃性和权威性。同时由于政府在一定程度上行使着资源调配的职能，很容易诱发一些政府官员在行使权力时产生腐败行为，从而降低政府的行政效率，并且形成对市场秩序的巨大破坏。因此政府应当及时转变职能，要从过去的“事无巨细，事必躬亲”的微观管理中走出来，将主要精力集中于对国家发展的宏观调控上。事实上，政府的能力应当与政府的职能相一致，这是由于，面对永远的变化和未知的复杂，政府的理性永

36、远是有限度的，职能过多会导致效率下降，管理能力降低。在社会主义市场经济条件下，政府与市场的互动是推动社会发展的动力，要把市场和社会千不了也干不好的事务界定为政府职能的范围，其它的事务可以让市场和社会来分担。建立有限型政府在我国当前的主要任务是:我国政府职能的界定应当参照国际惯例以及适应社会主义市场经济的要求，从以行政手段为主调控宏观经济运行转向以经济和法律手段为主的间接调控方式，提高调控经济运行质量，减少对微观经济活动的直接干预。在我国社会主义市场经济条件下，政府既需要充分发挥市场机制的作用，又需要加强宏观调控的职能。当前，最重要的一点是将专业经济部门的职能进一步优化，而这其中的重中之重就是实

37、现政企分开。我国从改革开放以来，一直将政府职能优化中很重要的一项收缩政府经济职能作为目标之一，从转变政府经济职能、扩大企业自主权开始，一直在做这方面的努力。我国在政府职能转变过程中所取得的成就是有目共睹的，但是由于经济转型时期我们面临的情况更复杂，所以政府职能转变的任务更艰巨。而有限型政府就是要求政府:首先，从侧重抓具体事务转向想大事、议大事和抓大事，要根据国家中长期发展战略，跟踪和比较国内产业经济优劣，针对制约我国产业结构升级、生产能力提升的因素，制定近期经济结构布局调整方案，编制产业发展项目指南；用比较优势原则分析国家工业现状，制定产业发展政策；密切关注流通领域的社会公共安全、生态环境和公

38、共利益以及平等竞争与公平贸易问题，研究制定相关法规，努力营造良好的市场外部环境。其次，要从侧重运用行政手段转向以经济和法律手段为主，要发挥市场机制优势来宏观调控经济运行，积极与有关部门协调，充分利用税率、利率等经济手段和法律手段以及适当使用行政手段，努力实现对宏观经济的间接调控目标。第三，要从侧重为重点企业服务转向利用社会信息引导为所有市场主体服务，要运用市场信息引导生产方向，运用政策法规信息规范生产秩序，运用技术信息推动提升生产能力，运用管理信息提高生产效率，从整体上提高宏观调控经济运行的质量。2.通过“服务型”政府的职能定位来提高行政效率服务型政府本质上是社会本位、民本位，即政府管什么，不

39、管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比，是两种不同的管理理念和管理方式。建立服务型政府有助于从新的视角，把行政改革和政府职能的转变引向深入。在实践中，已经有越来越多的地方政府认识到建立服务型政府的必要性，着手改革以往“重管理轻服务”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地纷纷提出创建服务型政府的目标，并在创新服务、社会评议、减少管制等方面进行了有益的探索。我国中央、省级政府的主要功能在于决策和宏观调控，在管理上具有宏观性、调控性和间接性等特点，同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求;省以下地方政府直接面对社会、

40、企事业单位和公众提供公共服务。因此，不同层级政府的职能定位应侧重不同，中央和省级政府可以作为以宏观管理为主的“决策服务型政府”，省以下地方政府应当建立以公共服务为主的“服务型政府”。建立服务型政府就是要求各级政府部门要为经济发展提供良好的发展环境，要为经济发展提供良好的服务，只有从观念上将政府管理转变为政府服务，才能真正使行政效率得到有效提高。政府的行政活动要充分考虑市场规律的要求，主动弥补市场缺陷，为社会主义市场经济提供服务。3.通过“责任型”政府的职能定位来提高行政效率在2003年春天的SARS疫情中，对于政府方面的评论我们看到和听到最多的就是责任型政府这几个字，因为在疫情开始蔓延的时候我

41、们看到政府采取负责任的态度高效率地处理事务，使得疫情得到有效控制，使人民的生产和生活尽快恢复正常，将经济损失降到最低。其实，无论在平时还是在特殊时期，责任型政府的建设都是至关重要的，一个负责任的政府才能成为有效率的政府，才能为经济和社会的发展提供良好的环境。建立责任型政府就是使政府成为社会保障的供给者。市场竞争遵循“强者生存，弱者淘汰”原则，然而社会之所以区别于自然界就在于它不炮击弱者，而是为竞争中的弱者提供人道主义救济，这实际上是一个通过政府再分配来校正由市场初次分配所造成的贫富差距问题。扶助弱者有利于保持社会稳定，实现社会的大体公允和整体繁荣。建立责任型政府还要建立官员问责制，就是建立官员

42、的责任追究制度，把官员应该承担的责任追究到位。官员的责任对象是人民群众，而实施问责制的是上级政府以及人大等国家权力机构。问责制能够强化官员的责任意识，只有在责任约束下的官员才能够真正用手中的权利为人民谋福利，从而有效体现权利与责任的对等。4.充分协调好政府的内部职能政府内部职能的设置要防止出现职能盲区、虚设、交叉和错位。就我国政府的职能配置和机构设置情况来看，采取的是窄职能多机构的模式。其特点是职能配置比较单一，管理任务比较单纯，管理范围比较狭窄。其明显弊端是容易出现职能交叉重叠、职能空白和虚设。因为职能的实质改变必然涉及利益关系的调整，职能衔接是政府运作的前提，职能机构越多，接口越多，边界职

43、能也就越多，很容易形成有利可图的事情争着做，没利可图的事情互相推读;同时因为职能机构太多，彼此之间的职能协调十分困难。8这种现象我们可以称之为政府职能错位或叫角色冲突。为切实扭转这一局面，提高行政效率，首先要做到科学合理授权。对于同一个事项的办理要做到“一事进一门”，集中统一管理，减少内部扯皮。其次要适当调整政府内部各部门的分工，由过去的按照专业化分配权力转变为按照职能配置权力，实行决策与执行相分离，执行与监督相分离。第三是要建立责权对称的责任体系，建立职位、职务、职权和职责相一致的工作责任制，明确各级部门在同一事项中承担的不同责任，明确政府各部门及领导的责任，明确每一个人员的责任，实现权责对

44、称、责任到人、分级负责。（二）继续推进行政审批制度改革行政审批是行使国家权力的一种管理活动，也是“行政国家”不断发展的产物。行政审批权是国家的一种职能，具有公共权力的属性。从性质上讲，行政审批是行政机关依法管理经济社会事务的一种事前控制手段，是使行政相对人取得或者行使某种权利，或者对行政相对人的某种权利、资格、资质和法律关系予以确认的行为，对维护国家安全、公民人身财产安全和公共利益，加强宏观管理，保护并合理配置资源，维护正常的市场经济秩序，都有重要的作用。但是由于行使行政审批权的是私人主体，它始终是在部门和以部门利益局部性为载体的私人主体手中发挥现实作用，因此，行政审批项目和行政审批权利的界定

45、始终是行政体制改革的重点和难点，同时也成为提高行政效率的关键所在。行政审批制度改革是建立社会主义市场经济体制的必然要求，也是深化行政管理体制改革、提高行政效率的迫切需要。我国的行政审批制度改革经历了由地方、部门分散实践到国务院全面部署推进的发展过程，改革的着力点是减少和规范行政审批，目标是建立与社会主义市场经济相适应的行政审批制度。2001年10月前，已经有31个省、自治区、直辖市开始着手进行行政审批制度改革，其中有24个省、自治区、直辖市对省一级政府部门审批项目初步进行了清理和处理，北京、天津、辽宁、深圳等地还进行了第二轮改革。2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议后，

46、国务院各部门围绕转变政府职能和规范行政权力的形式，迅速启动工作。不少部门把行政审批制度改革与改进机关作风、提高行政效率紧密结合起来，积极探索建立适应社会主义市场经济体制和世界贸易组织规则要求的政府管理模式。经过清理，国务院65个有行政审批职能的部门和单位共有审批项目4159项，其中经济管理和社会管理方面的审批项目各占一半左右。国务院行政审批制度改革领导小组办公室自2002年初开始对国务院部门审批项目进行全面审核和处理，期间组织实施了对国家经贸委审批项目的审核试点，探索并形成了开展审核和处理工作的基本规范和做法。2002年6月国务院召开行政审批制度改革工作会议后，领导小组办公室按照会议的要求，集

47、中力量对国务院部门拟第一批取消的审批项目进行了重点审核和论证。到2002年n月，审核、论证工作己经完成，在此基础上，国务院决定取消789项行政审批项目，这标志着国务院各部门行政审批制度改革迈出了实质性的一步，取得了阶段性成果。我国行政审批制度改革取得很大成就，但是今后还有很长的一段路要走，对于在行政审批改革中出现的问题还需要继续采取有效的措施来解决：首先，加强行政审批的法制建设。其次，继续加强行政审批项目的清理。第三，加强行政审批的机制建设。第四，对于行政审批程序要不断革新。（三）建立适度政府规模经济增长率是宏观行政效率的表现形式，因此，经济增长与政府规模之间的关系也就反映了政府规模与行政效率

48、之间的内在关系。政府规模所占GDP份额的增加会对经济增长产生不利影响，并且由于政府规模扩大对资源再分配需求的增长会对经济增长产生大量的负效应。25当然，过小规模的政府也不能专注于有效地提供它的核心功能，比如阿根廷、巴西等国家的小政府形式提供的例子证明，这些政府可能会出现经济增长缓慢，甚至出现负面经济增长的情况。因此，保持适度的政府规模对于提高行政效率具有重要意义。我国经济正处于市场经济初期，政府规模的大小还需要通过实践来逐步验证，不能由政府本身来决定其规模的大小，也不能简单以“大政府”或“小政府”来进行衡量，而是应当由行政环境与政府本身相互作用来决定。首先，要通过政府职能定位来确定政府规模，立

49、足经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能来确立政府机构的设置。当然，政府职能的确立是一个动态的过程，它处于不断的变化之中，在不同的时间内有不同的内容，过于庞大的政府机构会阻碍行政效率的提高，但是如果一味地缩减政府规模也会就会影响政府职能的实现，从而影响行政效率的提高，只有实现对政府职能的合理界定，根据职能要求来确立政府机构和政府规模才具有合理性。其次，要通过加强财政预算制度建设来确立政府规模。国外学者通过研究认为，政府财政开支在国民生产总值中所占的比例大小会影响一国经济的发展速度。例如Scully认为，根据美国的经验，要想使经济增长达到最大化，政府的财政支出应当保持在GNP的21.5

50、一22.9%之间27。而JamesGwartey等根据一份涉及世界上60个国家的研究认为，要想最大化一国的经济效益，政府的财政支出不应该超过GDP的15%。从中我们可以得出结论:应当通过加强预算制度建设，特别是加强税收领域的管理和控制，来帮助确立政府的规模。政府预算制度越完善，对开支的控制越强，那么在财政领域执行结构改革就越成功。由此可见，政府规模的合理界定不仅需要一定的尺度，而且需要正确的指导原则，同时采取必要的措施加以配合，只有这样才能真正有效地实现政府的适度规模，从而提高我国的行政效率。（四）加强行政监督机制，加大惩治腐败的力度在我国目前的情况下，应当从政治、经济和法律角度，以及从加强行

51、政监督机构建立健全方面，加强行政监督的力度，促进行政效率的提高。首先，加强权力机关的监督力度，强化人大行使质询权、罢免权和撤职权；其次，加强公众和与舆论对执政党和政府官员的监督；第三，加强民主党派对执政党的监督；第四，进一步完善行政法规，创造良好的法治环境，要把法律对政府的约束体现在政府部门的组织建构中，对现有的法规部门进行改革，提升法规部门的地位，使其对所在政府部门的行政行为做出审查，并对行政权的滥用行为、行政审批行为进行监察，同时要加强系统内部监督体系的建立。通过加强行政监督的力度来促进行政效率有效提高。在惩治腐败方面，我国近年来采取各种积极措施，取得了明显的成效。例如，在国际方面，我国采

52、取国际合作的态度，把反腐败问题放在全球来研究，签署了联合国打击跨国有组织犯罪公约和反腐败国际公约，在国际反腐败合作中迈出了重要一步。在国内方面，2002年6月，我国通过了政府采购法，加强了在公共采购领域腐败现象的控制;2002年12月，修订了刑法，增加了对司法官员滥用职权、玩忽职守的法律制裁方面的规定，对司法腐败现象的有效遏制产生了积极作用;2003年8月，通过了行政许可法，这部法规规范了政府和公务人员的行为，对于维护行政相对人的权利，减少行政审批领域的腐败现象将会起到积极的作用。基于这些方面的努力，我国政府在惩治腐败方面还要进一步加大力度，采取更多的积极措施，要建立教育、制度、监督并重的惩治

53、和预防腐败体系。（五）改革和完善决策机制行政效率的高低往往集中表现在领导决策的正确与否，正确有效的决策能够提高行政效率，错误的决策不仅谈不上效率，而且会造成各方面的损失。因此要根据人民群众的根本利益、根据社会主义市场经济发展的客观要求来制定路线、方针、政策，即要贯彻执行民主集中制的原则，坚持从群众中来到群众中去，建立健全民主的科学的决策和执行程序。要广开言路，充分调动人民群众参政议政的积极性，建立科学合理的决策机制，从而提高行政效率。广泛听取各方面的建议对推动民主决策，改进政府工作，提高行政效率起到很好的作用。为建立民主科学的决策机制:第一，要尊重首创精神，根据群众的愿望和根本利益，根据客观要

54、求来做出正确的决策。第二，要广开言路，广泛征集各方意见，要有效利用信息资源，防止由于信息不对称产生决策失误。第三，要通过制度建设来保障决策的民主化和科学化，只有将其落实到法律和制度上来，才能够从根本上保证决策的科学化和民主化。第四，对于一项决策，要坚持具体问题具体分析，充分考虑到决策的环境、条件、相关因素以及执行决策的具体环节。总之，只有把好决策关，才一能从源头保证行政效率的提高。（六）提高行政人员的素质行政系统作为社会系统，它的基本要素是行政机构与行政人员，行政系统的整体效率取决于每一个行政部门和行政人员的工作效率。”任何社会组织都是由人组成的，因此，行政系统整体效率的提高，归根到底取决于行

55、政人员的素质、创造力以及工作效率的提高。没有高素质的行政人员不仅难以创造出高水平的行政业绩，而且难以长期保持高水平的行政业绩和行政效率。因此，要提高行政效率，必须提高行政人员的素质。这里人的因素包括行政领导和普通的行政人员，因此要从提高领导素质和提高普通行政人员素质两方面着手提高行政效率：1.建立健全高效的领导班子领导班子成员必须有坚定的正确的政治方向。领导班子必须坚持四项基本原则，坚决贯彻执行党的方针政策和路线，以党和国家的利益为重。要有尊重科学，实事求是的精神，有系统的社会科学知识和专业知识，有决策能力、组织能力、协调能力和应变能力，善于团结群众，以身作则地带领群众完成行政任务。领导班子成

56、员需要有科学的组合。高效的领导班子群体，必须具有合理的年龄结构和知识结构，每个成员都必须具备较高的文化素质，各有所长。在专业知识方面，班子成员的专业结构要合理，既要有熟悉行政管理的专家，又要有精通业务的内行人。既要有自然科学知识，又要具备社会科学知识和丰富的实际经验。在人才类型的结构方面，既要有善于综合分析、远见卓识、有决断魄力的主要领导者，又要有善于策划、足智多谋、深思熟虑的智囊人物;既要有善于识别人才的组织人事工作者，又要有业务能力强，兢兢业业的实干家。在年龄结构方面，既要有经验丰富的老一辈，又要有掌握现代化知识、极具开拓精神的青年一代，形成老中青的三结合，以各自的优势形成互补结构。只有最

57、佳组合的领导班子群体结构，才一能高效实现行政管理。2.建立一支高素质的行政人员队伍要加强人事管理工作，完善人事行政环节。（1）严把进口关要完善科学的人事选拔、录用制度，把好人员进口关，挑选社会上优秀的人才(包括在高等院校、军队以及企事业单位选拔人才)进入行政机关，确保录用人员的高素质。（2）把好阶梯关严格执行干部选拔任用制度，形成一种择优汰劣的选择机制，公开、公平、公正地选拔优秀人才;建立人力资源的调节机制，达到行政人员能上能下的目的，真正做到能者上，平者让，庸者下，保证各级领导由有真才实学并且有能力的人来担当。（3）敞开出口关在国家行政人员中，应当严格按照政策来执行考核、辞职、辞退和退休制度

58、，督促行政人员严格要求自己，不断自觉学习，在实践中不断提高自身素质。在进行考核后，该辞退的就辞退，该退休的就退休，该分流的要分流，使行政机关保持生机和活力。 （4）加强对行政在职人员的培训对行政人员的培训，是提高综合国力的重要因素，更是提高行政效率，建立高效、廉洁政府的重要措施。（七）加强电子政务建设电子政务是指各级政府的政务处理电子化，包括内部核心政务电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化等。随着信息技术和网络的普及与应用，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，全面共享信息成为必然趋势。联合国经济社会事务部将推进发展中国家的政府信息化作为工作的重点之一，希望通过

59、信息技术的应用改进政府组织。在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域，即电子政务、电子商务、远程教育、远程医疗、电子娱乐中，电子政务被排在了第一位。电子政务具有公开性、互动性、有效性和创新性等特征，其应用形式包括电子商务、政府采购服务、社会保障服务、电子邮件、电子资料库、电子公文化、政府数据处理服务、政府决策服务、电子身份认证以及电子档案管理。我国从1999年开展政府上网工程以来，电子政务的迅速发展已经引起社会各界的瞩目，我国的电子政务范围包括了政治、经济、文化、商业等各个领域。通过电子政务的运作，政府的行政效率得到很大提高，并且带来了巨大的经济效益和社会效益。电子政务代表了未来政府

60、管理方式变革的方向。实施网上办公和一表式申报可以使政府部门打破时间、空间和部门的限制，为企业提供更好的服务，同时能够大大增加政府办事透明度，提高政府行政的规范性，可以看出实行电子政务无论从哪个方面来说都会对行政效率有极大的提高。总之，实施电子政务有助于提高行政效率。从传统政务来看，政府主要采用粗放的管理模式，管理服务的范围越大，深度越深，单位管理的成本越高，效率就越低。实施电子政务虽然要投入大量资金，但从整体上看，随着系统的应用，其所带来的收益无论对于政府而言，还是对于社会公众而一言，都是有益的。（八）建立有效的绩效管理体系绩效(performanCe)的概念最早在工商企业中使用，综合代表企业

61、的效率、财务指标、市场占有率、内部激励结构、企业文化等各种指标，并且可以通过一定的有效途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标体系。政府绩效测量的实施主要起到两个方面的作用：一是检验和评价的功能，通过绩效测量和项目评估方法能够知道政府部门的管理绩效的现状究竟如何；二是改善和提高的功能，通过绩效管理和项目评估方法可以对政府管理加以改进和提高。从整个绩效管理的全过程看，绩效管理不仅仅是绩效测量或项目评估，还是持续改善公共政策和公共项目的一种系统方法。改革开放以来，我国的政府绩效管理从理论走上了实践，并且得到逐步发展。我国政府绩效管理可分为三种类型:第一是普适性的政府机关绩效评估，主要包括目标责任制、

62、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等。第二是具体行业组织的绩效评估，第三种类型是专项绩效评估。我国的绩效管理和测评体系还刚刚起步，需要进一步加以强化和完善。为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，提高行政效率，降低行政成本，有必要借鉴国际上卓有成效的管理技术和经验，深入研究建立中国特色政府机关工作效率标准，推动我国政府绩效评估工作，实现绩效管理规范化和科学化。首先，建立政府机关工作效率分类分层级的指标体系，按照市场经济发展的要求来设计和建立机关效率标准。我国是一个幅员辽阔、民族众多、发展不平衡的国家。政府从中央到地方有五个层级。不可能也不必要建立完全统一的效率

63、标准。应当根据管理职能和管辖范围，运用统一的原则和要求，结合各个部门的实际，分别制定具体标准。负责宏观调控的综合决策部门与负责提供公共服务的执行部门要有不同的标准，中央和省级政府与基层政府要有不同的标准，机关内部各个级别也要有不同标准。其次，建立机关效率标准要求由若干统一的要求。一是单向量的要求。效率标准必须使每一个岗位的每一项工作都做到“可以量化的量化，不能量化的级化”。如都要建立机关“总开支”、“人均开支”这类指标，要有“平均个案处理时间”、“反应速度”这一类时量指标。二是统计比率的要求。如成本与投入的率，开支增长或降低的比率，行政管理支出与地方经济发展的比率等。三是满意度目标测定的要求。

64、政府机关工作的好坏，是可以通过管理与服务对象、上级政府、同级党群机构、新闻媒体、本机关内部等各个方面的满意度(包括投诉率)，多维度地进行测定的。要把政府部门服务对象作为测定的主体。四是规章制度、工作程序、精神面貌、管理环境等方面的要求。制定机关工作效率标准必须全面整合机关管理各个环节，形成“齐抓共管、综合治理”的格局。五是廉洁和政务公开的要求。许多地方政府实行的廉政“一票否决制”值得推广，并应当使廉政评价标准更加具体和科学化。政务公开是实现廉洁高效的制度创新，要把政务公开作为机关工作效率的重要指标。第三，当前建立机关效率标准的重点是，直接面向企业和群众的公共服务部门以及政府机关内部管理系统。推

65、进机关绩效管理可以从两个方面入手，一是实际工作中急需建立效率标准的单位，再就是比较容易建立效率标准的单位。这两类机关主要集中在公共服务部门。决策部门的机关工作效率比较难以量化，可以先制定绩效的定性指标，待公共服务部门效率量化指标取得经验后，在制定细化、量化的效率标准。结论怎样提高行政效率，使得我国已经增长了20多年的经济继续长期保持下去，这是一个很大的课题。应当看到，医治传统的公共行政的效率中心主义所带来的积垢，也有赖于“成本一一收益”价值的确立。行政效率是传统行政追求的基本目标。然而，在传统行政追求效率的过程中，总是不自觉地加大了行政成本的投入，使整个社会蒙受超额负担。在一个连续的动态过程中，我们看到，往往由于行政成本投入的增加，导致了机构膨胀和人员的增多，这又使行政高效率的现象转瞬即逝，进入一个政府行为