乡镇政府负债的调查和思考

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1、乡镇政府负债的调查和思考乡镇政府负债已成为目前我国经济社会转型期面临的一个突出政治经济问题，因此，解决乡镇负债问题事关我国农村经济乃至国民经济持续、快速发展及社会稳定，是进一步化解“三农”难题的必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要体现。为了摸清农村乡镇负债情况，最近，我市组织县市审计机关对辖区内乡镇2007年度政府负债形成规模及成因进行了专项审计调查，审计抽查了56个乡镇，抽查面为42.11%。从审计调查情况看，我市大部分乡镇政府负债情况严重，且负债金额呈不断增长趋势，严重影响了农村经济发展、政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。一、我市乡镇政府负债现状（一）乡镇政府负债规模抽查的56个乡镇

2、，2007年末负债总额为124611.81万元，占负债总额的55.85%。其中负债额在10000万元以上的乡镇有2个，负债额最高的为19656万元；在5000万元以上至10000万元以下的乡镇有6个；在1000万元以上至5000万元以下的乡镇有16个；在1000万元以下的乡镇有25个；没有负债的乡镇仅有7个。（二）乡镇政府负债资金来源从抽查的56个乡镇政府负债情况看，乡镇负债资金来源主要有：借款67315.87万元,占年末负债总额的54.02%；集资18544.07万元，占年末负债总额的14.88%；其他（包括拖欠工资款、工程款等）38751.87万元，占负债总额的31.10%。（三）乡镇政府

3、负债资金投向抽查的56个乡镇的政府负债资金主要用于：基建支出59615.16万元，占年末负债总额的47.84%；补助经费支出19919.39万元，占年末负债总额的15.99%；其他支出30965.50万元，占年末负债总额的24.85%。从乡镇政府负债的状况看，主要存在以下几个特征：一是我市乡镇政府负债呈面广特性。全市133个乡镇中116个乡镇有负债，负债面达87.22%，部分县市乡镇政府负债面为100%。从负债的趋势看，大部分县市乡镇政府负债均呈上升趋势，个别县乡镇负债上升幅度高达50.19%，乡镇负债问题已经相当普遍和严重。二是基本建设成为乡镇负债的主体。调查发现，基本建设负债，占年末负债总

4、额的51.25%。其中政府建房7742.36万元、占年末负债总额的3.47%，学校建房20222.78万元、占年末负债总额的9.06%，其他部门建房2425.74万元、占年末负债总额的1.09%，交通道路49094.07万元、占年末负债总额的22.00%，自来水工程4987.38万元、占年末负债总额的2.24%，其他基建29873.46万元、占年末负债总额的13.39%。三是乡镇政府借款渠道多样化。乡镇政府负债资金来源中，借款占负债来源的主要部分，其渠道呈多样化的状况。主要有：乡镇政府向上级部门借款占负债总额的15.44%；银行金融机构借款占年末负债总额的23.53%；企业借款占负债总额的11

5、.24%；村(居)集体组织借款占负债总额的1.42%；学校借款占负债总额的0.39%；集资（包括个人借款）占负债总额的13.88%；其他占年末负债总额的5.34%。从上述借款来源看，向企业、村(居)组织、学校借款，占用了发展资金，加剧了资金紧张；向个人集资（或个人借款），集资利率较高，月利率在0.58%-1.8%之间，按保守的平均利率测算，年支付利息达4000多万元，加大了偿债压力。二、乡镇政府负债面临的突出问题（一）举债兴建工程现象普遍调查发现，近几年来随着城乡一体化建设的推进，城镇交通道路、校舍改建、自来水工程等基础设施建设步伐不断加快，乡镇政府负债建设也急剧扩张。调查发现，个别县市乡镇举

6、债用于各项基建支出总额占乡镇政府负债总额的62.14%。个别乡镇基建支出占政府负债总额的86.02%。一些乡镇超财力或无资金来源保障情况下，负债搞建设，个别地方政府办公大楼工程超预算、超计划投资，形成负债。（二）乡镇政府负债资金弥补行政事业经费不足情况较为严重调查发现，一些乡镇体制返还财力已不能保障正常的工作运转，出现了政府负债资金弥补解决行政事业经费不足的问题。截止2007年末，全市乡镇政府负债资金弥补解决行政事业经费不足达33613.15万元，占年末负债总额的15.07%。从审计调查情况看，政府负债资金弥补行政、事业经费不足的情况相当普遍。（三）乡镇政府负债隐性化趋势明显调查发现，近年来由

7、于县级政府城市建设发展进一步推进，乡镇向上级财政等部门借款越来越难，而法律又不允许乡镇政府向银行直接举债的情况下，各乡镇政府逐渐由直接借贷转为间接借贷。其形式主要有：一是通过组建基础设施投资公司或园区开发投资公司等搭建筹资平台。设立各种政府性的投融资公司，由公司出面筹资，银行根据上述公司所拥有的政府信用来提供信贷的，形成乡镇政府的隐性债务；二是“曲线融资”。由于法律不允许乡镇政府向银行直接借款，乡镇只有通过政府工作人员个人或辖区内企业出面向银行融资后，再借给乡镇；三是一些基建工程拖欠工程款，使显性债务隐性化。（四）偿债能力较弱调查发现，近几年来随着农村税费改革的不断深入，乡镇收入渠道越来越少，

8、而社会事业发展需求和刚性支出不断增加，政府偿债能力也越来越弱。从调查情况看，全市已建立偿债计划的乡镇有24个，仅占全市负债乡镇的20.69%；大部分乡镇把偿债的希望放在土地经营收益上，并过高地估计偿债能力，随着土地资源的减少和国家宏观调控力度增强, 乡镇政府依靠土地出让收入偿还债务并维持乡镇财政收支平衡能力减弱，加上受银根抽紧政策影响和负债还款压力增强，乡镇政府的财政风险也进一步加大。三、原因分析乡镇负债加重既有地方政府的自身原因，也有财政体制和管理制度方面的原因，主要有：（一）乡镇财政税收返还收入不足。调查发现，现行的乡镇财政税收返还体制已不能适应当前乡镇社会经济发展要求，乡镇税收返还收入占

9、乡镇财政可用财力和乡镇税收收入比例偏低，体制返还财力已不能保障乡镇正常工作运转，致使乡镇举债搞建设，用负债资金弥补解决行政经费的不足，政府负债不断增加。（二）乡镇财力与事权不对等。乡镇作为基层的一级政权组织，随着城乡一体化建设和新农村建设不断推进，所要担负的社会事权也日益加大。目前，上级对乡镇扶持配套农村建设项目考核的硬性指标越来越多，每年用于农业、教育、计划生育等硬性配套资金不断增长，造成支出基数越滚越大；“村村通公路”、“村村通自来水”、“村村通电视”以及农村合作医疗等，都有严格的标准和要求，均需要乡镇财政投入大量资金。财权的不断上升，事权的不断下沉，财权与事权的不对称，乡镇财政自给能力不

10、断下滑，收支矛盾愈加凸显，这对已经财源匮乏的乡镇政府无疑是雪上加霜，更增加乡镇财政负担。（三）城乡一体化及区域经济增长对乡镇基础投入的过度需求。调查发现，我市乡镇政府负债大幅度增加始于2002年。经济社会的高速发展，与路、电、水等基础设施相对滞后的矛盾十分突出，大部分乡镇采取了加大基础设施投入、工业园区建设、投资环境改善等一系列举措，由此带来的各项基建支出的急剧上升；但乡镇政府的收入十分有限，迫使负债经营。（四）机构臃肿、人员超编，乡镇政府财政负担沉重。一是机构臃肿、人员超编。随着乡镇事权不断扩大，增设了安监中队、消防队、城管队、劳动保障所等机构，乡镇机构越来越多，人员也在不断扩充；二是行政经

11、费支出的急剧膨胀，乡镇财政不堪重负。目前，乡镇政府经费来源与实际支出差距较大，乡镇财政举步维艰，为了保障基层组织正常运转，只能举债弥补经费不足。（五）缺乏制度约束，乡镇政府负债得不到有效控制。近年来，从中央到县级政府制定出台了加强政府负债管理和化解乡镇负债等一系列规定，但从调查情况看，上级的有关规定未得到有效的执行。全市已建立政府负债管理制度的乡镇21个，仅占全市乡镇的15.79%；大部分乡镇未实行债务归口管理，债务收支也未编入县级政府性债务收支计划。乡镇政府负债还未得到有效的控制，举债的随意性还较大。四、审计建议（一）建立和完善科学合理的财政管理体制上级政府应根据农村税费改革后的实际情况，在

12、综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，划分类型，区别对待，分类管理，进一步完善乡镇财政管理体制。对经济比较发达的乡镇可实行“分成型”财政体制，充分调动乡镇聚财理财的积极性，从体制上保障乡镇财政有较为充实的财力；对其他乡镇可实行“包干型”财政体制，科学测算运行成本，基本保障乡镇政府的正常运转；同时，要适当加大对经济欠发达乡镇的财政转移支付力度，保障其必要的支出。从机制上解决乡镇事权与财权不对称状况，尽量减少对乡镇安排配套资金的要求，切实减轻乡镇财政负担；对县级以上地方各级人民政府及其有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，原

13、则上不得要求乡镇政府安排项目配套资金。（二）推进农村综合改革，转变乡镇财政职能推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，也是建设社会主义新农村的重要内容。乡镇财政困难的重要原因之一，就是“人多”；乡镇机构改革是解决“人多”的关键。要坚持“因地制宜、精简效能、权责一致”的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率。要合理调整乡镇政府机构，严格控制领导职数，改革和整合乡镇事业站所，创新服务方式；要全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增；要按照国家规定做好乡镇事业单位人员社会保障工作，妥善安置分流人员。上级部门要

14、大力支持乡镇机构改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。随着农村税费改革的深入，乡镇财政组织收入职能不断弱化，而管理支出职能不断强化。要积极推进农村综合改革，转变乡镇财政职能，探索新型的乡镇财政管理模式。根据“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的要求，建立“一个中心”、实行“六个统一”。在乡镇财政所设立“财务核算中心”，统一核算管理所属各单位的资金和财务；实行“六个统一”，即：统一收入管理、统一编制预算、统一设置账户、统一收付方式、统一办理采购、统一管理票据，规范和细化乡镇全部政府性资金的收支管理。（三）强化制度约束，有效管理和控

15、制乡镇政府负债要建立和健全乡镇政府负债监督管理制度，认真执行国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知（国办发200539号）精神，乡镇政府及其下属单位原则上不得举债，对特殊情况下确有必要的，必须严格按照从紧的原则，报县（市、区）政府批准，并纳入县（市、区）政府性债务收支计划。对已经形成的乡镇政府性债务，要按照“制止新债，摸清底数，明确责任，逐步化解”的原则，进行全面、彻底的清理，对债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立台账和数据库，实行动态管理，并制定具体的偿债计划，因地制宜采取有效的化解措施。上级及有关部门要加强乡镇政府性债务监督管理，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容，切实有效地管理和控制乡镇政府负债。 （浙江省台州市审计局 陈卫新）7