广州、深圳、上海三地城市更新政策比较

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1、广州、深圳、上海三地都市更新政策比较在大的城乡规划转型背景下，都市更新已经变成一种非常热的领域。究竟目前国内各地推动的都市更新制度与体系变革的状况是什么样的？即便是走在前沿的广州、深圳和上海，也很难找到一种完整的体系总结和概要呈现。因此我今天的报告想专门针对此，讲一下三地都市更新的框架体系，让人们可以理解或者是看到这三个都市目前所做的某些工作，对都市更新的进展与细节进行某些研究，但愿能给人们提供某些启发。存量规划与都市更新从国家政策环境来看，国家新型城乡化规划和中央都市工作会议都把盘活存量和都市更新有关的内容推向了前沿。而地方层面，广州、深圳、上海、北京等经济发达大都市，目前有两个特别大的挑战

2、：从经济基本来看，最重要的就是产业转型，以北京为例就是功能疏解和升级；从物质形态来看就是空间的问题，在土地资源紧缺的状况下怎么可以把质量做上去？国内这一轮都市更新制度建设的兴起大体始于左右。广州尝试履行以“三旧改造”为特色的都市更新时，已经记录发目前整个广州市域范畴内几乎已经没有增量用地可以使用；而上海城乡建设用地面积距总体规划锁定的增量土地空间也只有200多平方公里的余量。从目前都市更新已经实行和建设的状况来看，广州推动老旧社区改造项目达87个，深圳新启动7个都市更新项目，释放土地84万平方米。在此背景下，研究比较都市更新制度建设的走向与状况真的十分必要。为什么选择广州、深圳和上海来做这个比

3、较？深圳市颁布实行了深圳市都市更新管理措施，还配套了一系列的措施；上海开始实行上海市都市更新实行措施；广州虽从就开始创新都市更新体系，但1月才发布明确的新都市更新措施。都市更新是个大领域，任何一种小到如毛细血管的方面其实均有特别值得深刻讨论的大话题，而我想和人们共同探讨的是这三个都市的都市更新体制问题。广州市都市更新广州基于三旧的都市更新，类型指的是旧厂、旧村和旧城。1、核心政策演变：从放开市场到强化政府管控从到目前，广州都市更新从核心要义上经历了两个明确的变化阶段。初期完全是市场开放，鼓励开发商主导更新都市环境，开发商从中得到了诸多赚钱，特别是在旧厂和旧村的改造上。而旧城改造由于拆迁比较难，

4、赚钱也比较缺少保障，是开发商不太乐意去触碰的。当政府意识到重要的利益在更新过程中流失的时候，发布了有关加快推动三旧改造（20号文献），政策风向变成了政府管控为主，提出对土地应储尽储，由政府来进行更新主导。另一种促使政府在整个更新过程中做出这种角色转变的因素，就是如果完全交由市场来左右和选择在哪里做更新，难免是挑肥拣瘦，顾了局部不顾整体。因此当政府把这个主导权从市场手中接过来，会起到不同样的统筹作用。这就是为什么从开放市场到强化政府管控，广州在坚持这样一种思路。广州“三旧”用地分类分布图2、机构设立：以更新局为核心机构设立上，广州在之前“三旧”改造工作办公室的基本上，成立了国内第一种都市更新局。

5、广东的“三旧”改造最初是国土部门协作履行的，广州都市更新局成立后来和已有的规划国土等部门是什么关系？它们的职责怎么界定？部门之间工作如何对接？这是复杂的问题，到目前也不是非常明确。但是不管怎么说，广州市在这方面创先迈出了第一步，更新局对属于“三旧”范畴内的工作内容，已有相应的规定和管控约束来界定事权。3、规划控制：“1+3+N”规划编制体系更新管理措施和机构设立的变化，对规划编制体系也提出了新的规定，因此广州相应提出“1+3+N”的规划编制体系。1是指整体的“三旧”改造规划纲要，或是都市总体层面的更新规划，3是指旧厂、旧城、旧村各自制定相应的规划规定和控制措施，N是指具体的“三旧”更新地块的改

6、造方案或规划控制导则，由于要实行更新项目，则需针对具体的地块制定出更新方案，形成管控规定，然后通过规划建设的审批程序来加以贯彻。4、监督和协商制度广州的都市更新制度建设中有几种有启发的创新点： 基本数据调查。与其她都市相比广州做的相对较早和较全，规定各主体负责的筹划案对存量用地的基本数据调查误差不能超过5%，否则如果没有合法充足的理由，要被追责。虽然不懂得实际执行过程中是不是严格成这样，但是从规定可以看出，规划在做事之前，要充足摸底、盘查土地、分析需求，这是工作的基本。 专家论证制度。都市更新部门组织设立都市更新专家库，决定哪些项目进行和如何贯彻更新。这种决策总体上看还是偏向精英主导、政府导向

7、，但强化了专家论证的重要地位和过程。 让社会参与，提出了公共征询委员会机制。旧城更新过程中市民常常有各自的强烈诉求，这其中的某些矛盾是非常难调和的，因此可以成立公共征询委员和政府等直接对话。 村民理事会制度。对于旧村庄的更新改造，村集体可以成立村民理事会来解决更新有关的事宜。5、实行措施：审批控制，多主体申报广州实行措施是审批管控。具体途径就是在“1+3+N”的体系下，编制年度筹划，提出各年要完毕哪些项目和任务；然后这些项目和任务出台相应的实行方案；方案按照程序进行审批和审查，最后贯彻到用地与建设上。可见，总体流程是一种有序的管控进程。广州从开始推动老旧社区的微改造，人们在微信和媒体上应当也看

8、到了诸多，其中也存在一定的争议。我理解，社区微改造如果要短时期迅速见成效，那常常会蜕变成整治社区绿地和环境、美化艺术墙等等，会缺少时间上的积累和真实的公众参与，这常常不是体现生长和真正居民诉求的更新。在诸多微更新的宣传和理念背后，尚有诸多可以继续提高的地方。深圳都市更新深圳的管控体系和内地诸多都市都不同样。1、核心政策：坚持以来以都市更新措施为核心的法制化管控思路深圳和广州有明显的区别，深圳是政府引导、市场运作，也就是政府当好“守门员”，然后让市场来进行经营。深圳有这样的信心是由于有较好的产业基本，相信这些市场行动来了之后，不会只是为了通过开发房地产更新赢得利益的短视行为。更新带来的多种公司的

9、业态都会给都市带来更多的税收收入，而不只是土地买卖带来的收入。或许就是这种信心，让深圳和广州采用了不同样的方式。深圳对都市更新类型的划分和广州思路不同样，不是按照城、村、厂，而是按照改造的力度进行划分： 综合整治，显然需要很大的长时期的改造投入，诸多是政府的公共投入，以公益为主。 功能变化，当从一种制造工厂变成商业或者是住宅、办公等，这种用途的变化都会带来利益的产生。 拆除重建，事实上，近些年来发生的项目大部分都汇集在拆除重建领域，由于它是短期获得效益最大最快的领域。这是深圳有关都市更新法制和法规体系的基本状况。目前她们在编制深圳市的都市更新条例。在政策层次，颁布了深圳市都市更新措施和配套的深

10、圳市都市更新措施实行细则。在管理层次上，涉及怎么样清理土地，怎么去和市民沟通等等。从操作指引层次和技术原则层次可以看出，深圳对于都市更新的引导，除了规划技术方面之外，对政府怎么操作都市更新进程，同利益方的溢价提成、谈判等均有相应的规定，在这个明确的框架下去工作就比较清晰简朴。相对完善的法规政策体系是为什么深圳政府可以做好守门员的因素，有诸多的制度协助政府避免负面状况的发生。2、机构设立：规划国土委员会下设都市更新办公室深圳规划国土委员会下面设立了一种都市更新的办公室，近来有消息说深圳成立了都市更新局，目迈进展怎么样我不太清晰，也许还是雏形阶段。这是深圳都市更新机构设立的状况，可以看到都市更新办

11、公室要和市级政府管理部门配合，也要和区政府进行土地储藏和项目实行上的对接。由于都市更新项目的实行，涉及在广州，项目实行的权力多数还在区这一级层面，而市政府层面会做一种总体的管控。3、规划控制：整体引导+都市更新单元深圳的都市更新除了整体引导，还提出了都市更新单元的做法，明确了都市更新单元的具体运作方式。这个方式目前在上海、广州等诸多地方均有借鉴，影响还是很大的。可以说，深圳都市更新管控的重要手段就是都市更新单元，实行的措施还是没有离开审批管控的路子。这里展示的是深圳都市更新规划针对法定体系进行的某些对接变革。常规的都市规划是从总规到分区规划，再到法定图则。深圳都市更新在对接总规层面上会做都市更

12、新专项规划，有些专项规划会分解为各区的专项规划，在往下的实行工具就是都市更新单元。都市更新单元就像在法定图则体系中增长了一种插件，只要是划定为都市更新单元的地块建设，可以按照更新单元的相应规定和体系下走，从而成为法定图则的一种构成部分。和广州相比，深圳的管理工具相对简朴，构造也是清晰的。因此，在深圳总体都市更新控制的大盘子下，如果想让更新项目按照程序走，一方面要被政府确觉得都市更新单元。这里波及到更新单元的在申请条件方面的诸多规定，例如，虽然不同主体都可以来申请，但是要地块内三分之二的业主批准才有条件成为都市更新单元等此类条款可以保证更新单元在实行和操作上有很强的可行性。如果是开发商想对某个地

13、块进行更新，那开发商则需要先和业主沟通，把前期的工作做好，然后再去申请更新单元。在更新单元中，不是说所有的用地都可以作为赚钱的建设用地，也许有部分地要成为公益性用地，有部分地是公共设施配套用地等。这里列的内容是有关深圳都市更新单元的编制内容，涉及设施配套、产业发展、更新目的和方式等多方面规定。5、实行途径：审批控制，多主体申报都市更新的总目的就是要减量提质，提质涉及服务设施完善、功能完善、产业提高等等，这些在都市更新中都是需要明确的。都市更新的方式、质量控制的途径、都市建设的指引等，都通过明确的程序体系来推动和保障项目实行。以综合整治类项目来看，这里展示的是它的多主体申报和建设途径。可以是地方

14、政府申报做有关的更新工作，也可以是住在这里的直接利益有关人，或者类似开发商的其她第三方利益有关人，等等。项目批精确立后来，通过报备实行就可以按照程序动工落地。上海都市更新上海都市更新规划变革进行的相对晚些，上海市都市更新措施出台也就是这两年的事情，但是人们对上海都市更新活动应当早有理解，例如说新天地、田子坊等。上海有诸多的工业遗存，在工业用地的土地置换和盘活等方面长期以来有诸多的政策和管控措施积累。上海更新实行措施中拟定的更新对象重要是旧区改造、工业用地转型和城中村改造这三种类型。1、核心政策与更新机构上海跟深圳、广州不同样，在核心政策导向上，上海市都市更新措施提出“政府引导、双向并举”，意思

15、是政府做一种领头羊，市场和政府的力量同样重要。广州偏政府，深圳偏市场，而上海力求把两者合在一起。上海规划国土合并后，下面有一种专门执行都市更新的领导办公室，目前也有走向更新局的趋向。上海都市更新核心政策和更新机构2、规划控制与实行途径：都市更新单元上海都市更新实行措施和深圳有点一脉相承，也使用都市更新单元，将现状状况较差、民生需求迫切、近期有条件实行建设的地区划为更新单元。上海都市更新单元实行有某些特殊的地方，就是它通过区域评估来拟定更新单元，这和深圳的多主体申报有某些区别。同步上海也制定了实行筹划，履行了全生命周期管理等等。对上海都市更新实行途径，非常值得讨论的就是有关都市更新单元跟控规调节

16、之间的关系。从广州和深圳的状况来看，实行都市更新的某些建设行为和老式规划体系存在有冲突和衔接的问题，但基本在正常实行中。上海都市更新单元的建设基本都波及到控规的调节，只有把控规调节好了，更新方案法定化了，再进入下一步。目前来看这个周期也许过于长，因此就调规来看，都市更新项目的推动还是要付出相称大的时间和人力成本，有时候开发商感觉等待不起。既有的都市更新体系和老的都市规划法律体系之间的衔接，从这个案例当中就可以看出纠结的点也许在哪。从这个示意图可以看到，基本上更新的工作流程涉及：基本资料的准备，通过区域来评估更新单元以及其她清单要素，拟定更新项目和主体，编制意向性方案，再往下实行。上海虽然都市更

17、新措施颁布并不久，但是有关制度探新存在有诸多闪光点，例如上海履行的微改造和社区规划师理念等。上海在贯彻都市更新管理措施遇到诸多困难的时候，开始寻找某些乘风破浪的途径。目前，上海较好地找了示范和试点的先行措施，在实验性项目的实行过程中发现问题和积累解决经验。去年以来，上海逐渐推出了都市更新的四大行动筹划，涉及共享社区、创新园区、魅力风貌和休闲网络等。环绕各行动方向和各更新目的，上海锁定了某些重要的实验摸索项目，例如人们懂得的“12+X”示范项目体系等。图片来源：上海规土4、改造模式：规划引领、有序推动；注重品质、公共优先；多方参与、共建共享在价值导向上，上海的提法和做法有独到之处：“规划引领”拟

18、定了政府在都市更新中仍然有很强的作用，比起市场来政府的分量应当还是很重。再有“公共优先”，在都市更新领域中，提供更多的公共服务设施等公益性活动是可以得到奖励的，如容积率奖励诸多其她都市在这方面走的不如上海超前。此外，上海履行“多方参与”和“共建共享”，这种鼓励机制也会协助更多社会角色投入更新工作，有助于更新项目的共识达到和项目落地等，上海提出的社区规划师等概念在北京等地也在摸索。这里的两个清单，是想要讲一下上海的“公共要素优先”的某些鼓励机制和解决措施。例如，从清单可以看出，提供什么样的开放空间可以得到多少的容积率回报。目前来看奖励的门类还相对比较少，同步对奖励的幅度有相应的管控。广州、深圳、

19、上海三地比较通过广州、深圳、上海三地信息的比较，可以看出，它们均有管理措施出台，都建立了相应的更新机构，均有对更新项目的内容管控，都对规划体系进行了新的建构以便和老体系对接。实行上有偏政府的，也有偏市场的，也有强调两者并重的。运作上都通过审批的方式来管控建设行为。每个都市也均有诸多特色创新的地方，例如深圳提出保障性住房，更新一种地块时规定必须配一定比例的保障性住房，这解决了保障性住房选址和都市更新公益设施保障局限性等现存矛盾，是一种较好的措施。深圳还提出创新产业用房的做法，在产业用地的更新中，规定其中要有10%的空间用于引进先进产业业态。上海则提到公共要素清单和一系列的奖励制度。尚有诸多都市在

20、更新中都会实行“公益用地”的做法，例如，一种地块拟定要做更新了，也许先交10%的地作为公益用地给政府，由政府管理和处置，既对接了市场需求，也能完善都市公共资源的配备和利益分派。有关产权、功能和容量的三要素思考开篇的时候讲到，都市更新的议题庞大，我觉得有三方面的要素是最主线的，就是容量/容积率、功能和产权。1、容积率沉着积率角度来说，诸多更新看似在做存量或减量规划，其实是减量上的“增量”也就是通过增长容积率的手段，产生更多的利益来平衡成本，从而推动方案实行。因此，容量变化不得不说是目前大量都市更新得以实现的支柱性力量。如果离开了这个，我们不能想象都市更新能推动到什么限度，是不是会难觉得继？固然我

21、们也会有某些新的应对措施，例如前面说的上海，如果提供某些额外的公共好处，政府会给你某些合理的容积率奖励，或者规定你提供保障性住房等。2、功能功能变更也会带来利益的变化，用途/功能与容积率也有一定的有关性。土地性质变了后来，业主一般会获得更多的收益，因此波及到要向政府补交地价等活动。特别地，在目前工业用地的更新过程中，功能转变的限制可以说是特别大的一种困境和门槛。例如北京798，其实从法定意义上来看都是某些不合规则的非正式更新行为。本来这里是制造业用地，但是目前新的文创业态做的都不是制造，如果去改控规调用地性质这显然无法预测和应对文创产业的发展需求和特性。因此目前类似的工业遗产运用，诸多都是在这

22、种非正式的方式下开展和存活的。好在，目前也有某些创新的制度方式涌现，例如“放宽用地的功能兼容性”，如果规定住宅用地有30%可以自由做办公、商业或是其她开发，这样不用走法定调规程序就可以实现诸多事情。再有就是“弹性用地”，如果在用地性质转化方面规定，办公和商业用地的性质是可以互相转化的，那么也不需要调规，业主就可以在发现办公做不下去的状况下，直接改商业或商住等。这可以很大限度的减少用地性质调节的复杂度和程序难度，减少不必要的性质调控。目前，为什么需要出台存量用地盘活方面的那么多政策，其实是和利益等息息有关。在国内目前的用地管理体系下，只要规划变更土地功能就意味着，这块地就好似变成了一块新地，要开

23、发就必须上市招拍挂。那么，一种老的工厂用地业主，也许她其实很想更新用地，改作其她性质开发，但事实上她常常不会这样去做由于一旦变成非工业用地后来，自己的地就要去招拍挂。她也许没有那么多钱，拍不回自己的地，因此宁愿不更新。3、产权产权一方面是分割和流转的问题。例如，特别大一片老的工厂用地怎么更新，产权可以切割吗？如果切割的太多太碎，将来又怎么整合？分也不行，合也不行目前上海就不怎么容许工业用地产权的切割。此外，新的一种有关话题是物业自持。更新中，如果完全不规定物业自持，业主拿了这块地，盖了房子后来就开始发售或者出租，本来的诸多承诺都会落空。目前上海有某些商业办公用地自持比例规定达到60%，是相称高的。目前某些工业用地的产权改革还涉及变卖为租，减少用地出让年限等。本来工业用地使用权一出让就是50年，目前想减到到甚至更短。（本文来自清华大学建筑学院副专家唐燕在都市发展与规划大会“城乡规划体系改革与都市转型发展”分论坛上的发言。）