产业结构调整的公共财政概述

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1、产业结构调整的公共财政新思路产业结构调整是我国“十五”计划中经济结构调整的重点内容。而财政政策可以通过其对收入、支出结构的安排，影响各类经济主体的行为和决策，对产业结构调整发挥着不可替代的作用。在我国传统财政体制下，财政正是产业结构调整的主体。在当前我国适应市场经济，建立公共财政框架的改革过程中，财政是否还要继续履行支持产业结构调整的职能，怎样更好履行，以促进我国产业结构的优化和升级，是财政理论和实践中面临的重要课题。一、支持产业结构调整是公共财政的应有之意在传统的计划经济体制下，政府是资源配置的主体，财政是社会投资和经济建设的主体，表现为生产型特征，并决定产业结构调整的方向。因此产业结构调整

2、特征主要表现为行政指令、财政投资、追求速度，这与我国经济长期处于供给短缺的状态相适应。随着我国社会主义市场经济的建立，政府对资源配置的主导作用逐步让位于市场，市场成为资源配置的主体。与此同时，财政领域也正在向与市场经济相适应的公共财政框架方向改革。但由于市场对产业结构调整失灵的客观存在，支持产业结构调整成为公共财政的应有之意，具体原因有：1市场调整产业结构的范围有限。在市场经济体制下，生产资源按社会需要分配于各个生产部门，是由“看不见的手”来安排的，或者说，是由以价格、利润为杠杆的市场机制来调整产业结构的。但是，市场机制并非对所有的产业都能发挥有效的作用。例如，提供公共物品和具有“外部正效应”

3、的产业（如基础产业、基础设施、高科技、高新技术产业），由于其投资规模大、回收期长、项目回报率低或根本不具有盈利性，成为微观经济个体不愿介入的“长线”产业。又如，具有自然垄断特性和不完全竞争的产业，会以其强大的市场控制力，形成背离竞争均衡水平的垄断价格，使价格机制丧失作用，从而破坏资源的优化配置，降低社会的总体福利（如我国电力、铁路、通讯、医疗等公用事业长期垄断高价给消费者带来的福利损失）。对于所有这些市场机制不能发挥有效作用的产业，只能由国家进行干预，才能实现资源配置的优化。2市场调整产业结构的效果有限。从理论上讲，产业结构调整通过市场和政府都可以推动并完成，但单纯依靠市场促进资源的合理有效配

4、置，传统的产业结构也能实现合理配置资源，经济增长速度可能暂时得到提高，但国民经济的变化却只能体现在经济的增量上，却不可能出现结构性增长及经济增长质量的提高，更不可能出现全方位的大规模高效增长。这是因为在市场经济体制下，产业结构调整的微观经济主体企业是以利益为先导的，其行为是自利的，不具有全局性和整体性。相反，在利益驱动下，微观个体行为的总体效果会造成产业结构的严重扭曲与失衡，当不能承受国民经济快速发展的压力时，将导致经济“瓶颈”制约范围的扩大，国民经济走向严重衰退。因此，即便在实行市场经济的发达国家，产业结构调整也都被作为政府弥补市场失灵的基本职责之一，并在公共财政政策中加以体现：如美国对高科

5、技产业、日本和韩国对汽车产业的财政扶持等。3我国的市场经济具有发展中国家的特殊性。首先，市场经济起步晚，市场发育不全，在许多领域仍存在市场缺位是我国市场经济目前的基本状况，这就使得市场许多应有的功能难以发挥，造成更大范围和更高程度的市场失灵，从而不得不扩大政府行为；第二，作为发展中国家，面临的发达的外在参照系和贫弱的内在现实，客观地决定了其产业发展带有明显的赶超性质，必须借助政府的强制力量来保护和促进本国幼小产业的发展，增强和提高民族产业的国际竞争力；第三，发展中国家在世界经济体系中处于“被剥夺”的“外围”地区，发达国家处于“剥夺”的“中心”地区，在这种不平等的国际环境中，完全依靠产业自身的力

6、量很难参与国际竞争而获得发展。所以，正如发展经济学家托达罗所说：“不管喜欢不喜欢，为了国家未来的幸福，第三世界的政府不可避免地要比发达国家的政府承担更大的责任。”公共财政的基本职能范围是在市场失灵的领域发挥作用。由于上述市场对产业结构调整的无效性，决定了支持产业结构调整是当前我国公共财政的职责之一。二、深化公共财政改革，推进产业结构调整在当前，财政支持产业结构调整，推动产业结构升级优化的关键在于深化公共财政改革，明确界定政府职能，提高公共财政能力。1以公共性明确界定政府职能，加快政府职能转换步伐。在市场经济体制下，政府活动的范围是市场缺位和市场失灵的领域，在运用财政政策手段调整产业结构时，应坚

7、持公共财政的基本原则：凡是市场能处理好的，都交给市场去做；在市场机制有效的领域，对产业结构调整应坚持政策的诱导性，而非主体性。政府有限的公共财力应主要运用到提供公共物品和基础产业、基础设施、教育、高科技、高新技术等具有“外部正效应”的产业，逐步退出一般性的竞争领域。避免“与民争利”，最大限度地避免重复建设、产业趋同，以及缺乏比较优势和协作效益债问题。2继续完善分税制财政体制，根治产业结构调整障碍。我国现行分税制财政体制的缺陷，可以说是各地方产业结构趋同的深层原因。继续完善分税制财政体制，是财政支持产业结构调整的必然选择。（l）借鉴国外经验，以“因素法”代替“基数法”。以地方人口数量、土地面积、

8、人均GDP等客观因素作为核定地方财政收支的标准，调整目前地方既得利益，是规范化分税制改革的必然趋势，也是产业结构调整的客观要求。（2）合理划分税种归属。总体划分依据是：凡是关系到国民经济全局、有利于加强中央调控的划归中央；与地方关系密切、税源分散的划归地方；与整体经济发展密切相关的税种划为共享税。按照产业结构调整的要求，企业所得税应划为共享税，以打破行政隶属关系，由中央和地方同源课税、分率计征，以促使中央和地方共同关心各级次企业的经营管理和经济效益，消除地方政府的投资冲动、强化地方财源而不顾产业结构整体布局的行为。3公共预算财力的增强是产业结构调整的可靠保证。政府公共预算财力的不足和企业、居民

9、负担过重是我国目前进行产业结构调整过程中的突出矛盾。这个问题得不到解决，各项政策、措施都只是流于形式。尽快完成正税清费的任务，减轻经济主体额外负担，增加财政预算内财力，为产业升级优化奠定基础。由于这类问题的解决不可能在短期内一蹴而就，在我国现阶段以至今后一段较长的时间内，增强政府公共财力，主要应着眼于：（1）规范财政分配制度，编费扩税。一方面要通过加快“税改费”步伐将不合理的收费制度纳入税收或废除，另一方面要通过国家立法机构规范合理收费。（2）完善税制、健全税收征管，控制偷漏税和减免税，依法治税，减少税源流失。4.灵活运用财政贴息、财政信用等公共政策手段促进产业结构优化。随着政府投资主体地位的

10、弱化，企业投资主体地位的强化，减少财政直接投资已成必然。因此，财政对企业的援助、调控将主要采取间接方式。将直接投资转化为间接手段，既符合市场经济下公共财政要求，也符合我国目前的财力状况。财政贴息是一个非常重要的间接调控杠杆，通过对企业贷款的贴息可以引导社会资金流向，优化产业结构。同时，运用较少贴息资金可以引导较大规模企业资金运转，推动企业专业化协作，引进国外先进技术，加强企业技术改造等，和财政直接投资相比，可以起到“四两拨千斤”事半功倍的作用。在配合产业结构调整方面，财政信用发挥作用的领域主要是具有明显的社会效益但经济效益不明显、资金供给难以由市场解决的产业：如基础设施、基础工业；促进农业发展、繁荣农村经济；支持支柱产业等。此外，除了启用贴息杠杆和信用杠杆的同时，还应考虑运用快速折旧、投资抵兔等手段推动我国产业结构的调整和升级。