阜阳市插花镇债务探析

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1、东华理工大学毕业论文设计 ABSTRACT安徽阜阳市插花镇债务探析摘 要 安徽省阜阳市插花镇在债务方面存在着严重的问题，在大的区域性背景下，插花镇存在着大多数乡镇政府都存在的债务问题，其中有些方面比其他乡镇问题更加严重。具体表现在政府负债额大；老账呆账大量存在；债务关系复杂等等。这些问题如果不及时妥善解决，势必造成债务几何性增长；所借债务应用不当；债权人影响社会安定；给农民造成沉重负担等严重问题。通过分析，笔者认为地方政府债务产生与扩大的深层次原因在于财政管理体制是收入向上级逐渐集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政债务责任不对称。分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显向省，市集中。针

2、对上述几点问题笔者认为应该从摸清债务，科学分类；创新机制，分类化解；狠抓落实，分类消化；精简机构，开源节流；恪守原则，遵守原则这几个措施，希望通过这些办法能促使政府稳定健康的发展。关键词：插花镇；政府债务；形成原因 ABSTRACTFuyang City in Anhui Province in the town of flower arranging debt there is a serious problem, in the regional context, there is a majority of the town, floral township government is t

3、he problem of debt, which in some aspects than other township problems. Specific performance of the large amount of debt; old accounts and there are a lot of bad debts; complex relationship between debt and so on. These problems if not promptly and properly resolved, will inevitably cause of debt ge

4、ometric growth through the application of improper debt; creditors affect social stability, create a heavy burden to farmers and other serious problems. Through analysis, I believe that a local government debt and expand the deep-seated reason is that financial management system is gradually concent

5、rated to a higher-level income, the decentralization of functions and responsibilities, leading to township financial liabilities asymmetry. System of Tax Distribution reform, the county and township fiscal deficit increased significantly to the financial resources of local provinces, municipalities

6、 focus. To address the above points I think we should find out from debt, the scientific classification; innovative mechanisms to resolve classification; To implement the plan, classified digest, streamlining institutions, increasing revenue and reducing expenditure; abide by the principle, abide by

7、 the principles of these measures, the hope that through these approaches will prompt the Government The stable and healthy development.Key words：Cha Hua government; debt problems; cause东华理工大学毕业论文设计 目录目 录绪论1一、插花镇简介1二、插花镇债务现状以及影响2（一）插花镇债务形成及现状2（1）插花镇债务形成的区域背景2（2）插花镇债务形成2（3）插花镇债务现状3（二）插花镇债务产生的影响3（1）从负

8、债增长来看3（2）从负债用途来看4（3）从债权人角度来看4（4）从债务结构来看4三、插花镇多重债务形成的原因分析5（一）政府运作原因5（二）财政机制原因6（三）乡镇债务透明度差8（四）债务来源广泛8四、如何解决插花镇债务问题的思考10（一）摸清债务，科学分类10（二）创新机制，分类化解11（三）狠抓落实，分批消化11（四）精简机构，开源节流12（五）恪守原则，规范举债12六、总 结13致 谢14参考文献15 东华理工大学毕业论文设计 绪论东华理工大学毕业论文设计 绪论绪 论 所谓地方行政事业单位债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位纠结合法担保以及在特定条件下需有行政事业偿还的内外债务。具体

9、来说，她要求地方作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担偿付义务。目前，我国各地区，各级的地方政府，地方行政事业单位大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人的想象。根据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略估计，2004年我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中地方基层政府（乡镇政府）和行政事业单位负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债高达400万元。2001年国家审计署对中西部10个省，市的49个县（市）财政收支状况进行审计调查发现，截至2001年底，49个县中有37个累计瞒报财政赤字10.6亿元，49个县累计债务达163亿

10、元。有专家估计，中国仅乡镇一级债务就已每年200亿元的速度递增。 截止2003年底，安徽省按县级财政管理的共有76个县、市、区（包括56个县、5个县级市、15个市辖区，以下均称为县），下辖1753个乡镇。本次调查活动，17个市人大常委会组织调查了45个县111个乡镇，加上安徽省人大财经委先行摸底调查的5个县14个乡镇，共组织调查了50个县、125 个乡镇，分别占全省县、乡的667和71。调查范围覆盖了安徽省大部分县调查结果基本能够反映安徽省县乡财政的情况。其中阜阳市的财政状态更加困难，其下属3个国家级贫困县，本身不具备发达的工业以及带动地方经济的相关产业，财政收入低下，所以地方政府，以及事业单

11、位都有相当的负债一、插花镇简介： 插花镇是皖西北中心城市阜阳的东大门，曾被誉为淮北一支花。镇域面积110.18平方公里，辖24个村，5个居委会，人口79146人，耕地8.3万亩。北有宽阔浩荡的茨淮新河，长年通航。502省道和徐阜铁路横贯全镇，区位优越，交通便捷。1994年被国家建设部批准为全国500家小城镇建设试点镇；阜阳撤地设市后，被市委、市政府批准为副县级建制镇，1999年被省政府、省体改委批准为综合改革试点镇，2000年被省委、省政府批准为中心镇。插花集镇现已由单纯的商业消费集镇变为农业服务的生产性集镇，是方圆百里农副产品集散地，曾举办过全国长毛兔交易会，集市贸易活跃、日趋繁荣。古镇插花

12、区域优势日益显现，日俱影响力、吸引力和辐射力。农业生产，以结构调整为主线，以增加农民收入为核心，种植高产、优质等多种经济作物，鼓励群众发展特色种植、养殖。积极提供小额农业贷款，定期举行农业讲座，搞好服务。以期全面提高农业生产效益，促进区域经济发展。14东华理工大学毕业论文设计 插花镇多重债务形成的原因分析。二、插花镇债务现状以及其影响（一）插花镇债务形成背景及现状 （1）插花镇债务形成的区域背景 大量债务清查资料及实地调查资料显示，乡镇政府负债数额庞大。根据安徽省对农村不良债务的清查资料，至 1998年年底，该省乡镇一级的债务总额为59.23亿元，平均每个乡镇负债303.91万元。尾注，注释出

13、序号，以说明数据来源，以下同。未能注明数据来源就不要去答辩 表1-1 1998-2004年阜阳市颖东区乡镇债务情况表 年份负债乡镇数乡镇总负债额（万元）1998199920002001200220032004年8月121212121212124690503348125237565866056148从 1998年开始，安徽阜阳颖东区全区12个乡镇就是100%全部负债，并且除2000年底12个乡镇累计负债的统计数比上年稍微有所下降外，全区乡镇政府负债数额基本上是逐年上升，截至2004年8月，据2004年8月号 阜阳市经济信息反映，全区乡镇负债已上升到6148万元。在安徽阜阳市，市财政局对110个乡

14、镇1997-1999年的负债进行清理时发现，乡镇负债总额由1997年的18028万元上升到1999年的29178万元，增长额为11150万万元，增长速度达61.8 %。至 1999年年底，该县平均每个乡镇负债额为265万元，按人口计算，人均负债202元。不仅乡镇债务数额庞大，而且负债的乡镇也越来越多。安徽省目前负债的乡镇超过了80 % 。比如在该省宿州市萧县，29个乡镇有25个负债，负债面达 86 %。在调查的 10个县中，1999年乡镇负债面达到了95%，有的县乡镇负债面达到了 100 。负债额最多的乡镇达到2000多万元，负债少的乡镇也有几十万元。其中负债 1千万元以上的乡镇占2.2%，负

15、债500-1000万元的乡镇占13.6%，负债 100-500万元的乡镇占57.1%，负债50-100万元的乡镇占21.2%，负债 50万元以下的占6%。（2）插花镇债务形成的历史成因安徽省阜阳市颖东区乡镇债务开始形成于20世纪90年代初。当时，提倡改革的步子迈得更大一点，乡镇大办各种企业，颖东区-插花镇，偏远、贫困、各种资源都缺乏的镇，镇政府都贷款办了几个企业，包括冶金厂、机械加工厂等。结果1995年的插花镇几个企业都已倒闭，一个企业 (冶金厂)甚至只剩下废墟，大概值钱的东西都被搬走，厂房都被拆除卖掉。90年代初的兴办企业热潮给插花镇造成了近90万元的债务。办企业形成的债务是在全区12个乡镇

16、不同程度都存在，债务形成时间分别从上个世纪80年代后期到90年代中期，有5个乡镇提到那个时期发生了大的债务，最早的债务发生在1988年。接下来就是兴办农村合作基金会，农村合作基金会几乎从开办之日起就开始形成债务，各乡镇对这个自己能够掌管的“银行”非常满意，借管理之机挪用基金会的资金也是家常便饭。1995年后，农村合作基金会逐步加强了管理，债务开始显现出来，1998年安徽省农村合作基金会关闭清盘后，这方面的债务完全显现。（3）插花镇债务现状 截止至2007年底，插花镇负债总额693万元。沉重的债务严重制约了经济发展和社会稳定。涉及国家财政，金融机构的债务有189万多元，占债务总额的27.3%。涉

17、及国有，集体单位以及职工个人的债务有254万多元，占债务总额的36.7%。涉及政府对个人，如合作基金会，基建工程款，职工工资等，债务额达249万多元，占债务总额的36%。这三种债务是目前是插花镇的主要债务构成。从上述数据我们可以看出来目前插花镇政府背负的债务包袱是相当的沉重。 在以上的债务数据中，十年前的债务343万多元，将近占债务总额的50%，最早的债务可以追溯到1988年，我们可以看到老账所占的比例很大，也就意味着每届政府都要为前任背负沉重的债务包袱，每届新任领导都要为前任或者更早的领导班子“买单”，新任领导再举债，然后扔要烂摊子给下任，下任再扔给下任，这样的恶性循环时时刻刻地再积累着。

18、在插花镇的债务中，有着复杂的债务债权关系。举个例子，1995插花镇再建设新办公楼的时候，由于资金不到位，所以部分资金由开发商垫付，直至工程结束时还亏欠开发商王某工程款60余万元，所以为抵债，将办公楼一楼3间房屋作为抵押，偿还部分债务。但是再2004年为补发欠教师工资款，向其镇下属行政村大王庄借款20万元，在大王庄不清楚具体情况时，以其办公楼一楼3间房屋（已抵押王某）作为抵押物。其后发生纠纷，经过3年漫长的诉讼，至今仍没有解决。由上述例子可以看出来插花镇混乱的债务现状。（二）插花镇债务产生的影响 (1) 从负债增长来看。乡镇负债呈逐年上升趋势。乡镇负债增长速度主要取决于乡镇财政的收支缺口，由于经

19、济增长以及财政收入增长速度的相对稳定性，故负债增长速度又主要取决于支出的增长速度。欠发达地区乡镇财政支出的主体是干部、教师工资，负债增长速度取决于工资增长速度;发达地区乡镇的债务主要是基础设施融资性债务，其增长速度主要由公共产品投资额的增长速度决定。从目前形势来看，雄心勃勃的“东南沿海”工业园区建设、大路大桥等基础设施建设的势头正方兴未艾，这可能会刺激债务的增长，发达地区大搞投资环境建设，实行“赶超”发达国家或地区的战略，而广大中西部地区则普遍推行 “赶超”发达地区的战略。在这种战略的主导下，中西部地区乡镇政府被迫效仿发达地区，提供大量基础设施等公共产品，以提高招商引资的竞争力。基础设施的建设

20、成本高且经济效益见效慢，如果乡镇受到的强制性压力不能够得到减弱，便有可能重蹈覆辙，像20世纪90年代初期兴办乡镇企业一样，导致负债急剧增长，一言以蔽之，“招商引资”的竞争压力有可能刺激乡镇政府举债，导致债务规模不断膨胀。 (2) 从负债用途来看。由生产性资金为主转向非生产性资金为主。近几年来，由于乡镇机构庞杂、人员臃肿、超前兴办公益事业、财务管理不严等问题使得乡镇财政举步维艰，甚至举债度日，短时期内，乡镇债务的结构不会改变，即在广大中西部地区以完成上级政府规定的税费任务和发工资为主。东部地区的负债以基础设施建设为主，不过，正如上面所言，中西部地区的乡镇负债用途还涉及一个竟争压力的变量，在强外部

21、压力下，其使用结构可能会发生变化。据调查，安徽省阜阳市颖东区2003年乡级招待费443万元，占总支出的3%；走访费310万元，占总支出的20%；旅游考察费59万元，占总支出的0.4%；发放实物和奖金323万元，占总支出的3%；日常办公用支出 (主要指燃油、水电、办公费用等)5686万元，占总支出的35%。 (3) 从债权人角度来看。债权人由银行、信用社为主转向了以非金融机构和个人为主。由于国家支农力度的减弱以及金融体制改革的推进，乡镇的资金将越来越依赖非正式渠道，乡镇债务的债权人主体逐渐由银行向私人转变，拥有雄厚资本的个人谈判地位将逐步升高，对社区事务的控制权日益扩大。以插花镇为例，1995年

22、向周某借款350余万进行办公楼建设，占债务总量的27%。 (4) 从债务结构看。乡镇债务中逾期贷、呆款金额越来越大，乡镇负担加重。据调查，截至2004年底，安徽阜阳乡镇债务中，逾期未还的债务达11157万元，占债务总额的67.3%(其中，逾期3年以上的债务为3962万元，占债务总额的23.9%)。从1998年以来，年年借新债，没有偿还任何债务，债务率逐年上升，4年时间内负债率提高了相当打的数额。依据债务率，我认为对乡镇进行划分如下:像插花镇这样的乡镇，债务余额超出年财政收入数倍的地方，属于根本没有能力偿还债务的乡镇，乡镇财政对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势，有些乡镇己经到了“不举债

23、难以为继”的地步，称其为“负债财政”或者“讨饭财政”丝毫不为过，在这些乡镇，债务对乡镇政府形成了沉重的负担，迫使乡镇负责人纠缠于债务事务当中。 农民人均负债额和负担率大幅度提高，负担比较重。由于债务增长速度过快，农民人均负债额迅速增加，这将对社区农民产生极其严重的债务威胁。三、插花镇多重债务形成的原因分析（一）. 政府运作的原因（你的标题半遮半掩，不能说明问题）乡政府行政运作过程中遗留了历史旧账，下面的标题自己改正乡镇债务反映出来的问题，表面上是乡镇政府管理不善，是一个工作问题、经济问题，实质上是一个政府运作体制问题。这些债务分别形成于不同时期、按照不同的行政命令和群众运动式的工作部署，被用于

24、各种不同的用途，如新建各种工程、发展乡镇企业、教育普九达标、报刊征订、政府日常办公经费开支、税费垫付等等。根本原因在于，上级政府仍然用简单粗暴的方式管辖乡镇、治理农村，用行政控制色彩和群众运动的方式领导农民。将上级政府要求的各项工作纳入乡镇的年度工作目标进行严密的考核评比。并与乡镇负责人的经济、政治待遇挂钩。在安徽，从省以下一直到县，每一级党委、政府都专门有一个目标管理部门，专门负责平时的工作目标管理和年终的目标考核评分。目标管理的范围非常广泛，几乎涵盖党委、政府的全部工作范围。目标管理一年一定，大体上说，就是要求下级发展经济，发展各项社会事业，防止出现各种差错和安全事故。经济发展领域如发展乡

25、镇企业，1992年就提出过“大干快上”，搞“村村办企业，户户上项目”，甚至提出“消灭无工业乡、无第三产业村”。在社会发展领域如教育普九达标，又用行政命令要求各乡镇限期完成，逼迫乡镇向农民和企业摊派收费，甚至四处借款，拆旧学校建新学校，等。考核，评比，升迁多方举债，花钱作秀地方政府为完成任务上级政府下达任务指标图-1乡镇政府基本上是生活在考核评比的汪洋大海之中。这些考核评比都直接与乡镇行政主管人员的个人升迁和物质待遇息息相关。比如发展乡镇企业，教育普九达标的校舍建设，农业结构调整，最近几年的招商引资，都有明确的指标，有紧张的评比，完不成指标不仅升迁表彰无望，而且要“黄牌警告”，有的甚至要就地“免

26、职斥”在这种压力下，超出他们的正常的资源运作范围之外，乡镇行政主管人员往往做出两种极端选择：一种是造假，编数字向上报，玩数字游戏，搞形式主义；另一种是“硬来”，既无法造假，也不具备条件，那就来“横的”、“硬的”，在工作上就是强迫命令，在经济上往往表现为 “借钱”办事，花钱做 “秀”。乡镇财政监管制度不健全，财政资源使用效率低，也是乡镇债务政府运作层面的原因。目前乡镇财政内部的管理办法基本沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面:一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大.在决策过程中很少

27、考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是内部监督软弱无力，很多乡镇在财政上支出都出自领导“一枝笔”，财务状况作为最高机密由主要领导掌握，账目混乱，滋生腐败。预算外资金游离于财政管理监督之外，且管理混乱。再加上从某种意义上说，乡镇领导都天生有财政扩张的偏好，喜欢争拨款、举外债，从而聚集更大的资源，创造更大的“政绩卜。经营得好，地方百姓可能受益，地方领导本人也可以获得提升。即使经营不好，弄出“财政危机”，乡镇领导只要没有中饱私囊，大可以拍拍屁股走人，而乡镇政府的债务包袱，最终上级政府还需要为此买单。（二）、 财政机制的原因 目前的财政管理体制是收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致

28、乡镇财政责权利不对称。分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。1994年以来，中央的资金集中度实际在下降(从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%)，而省级政府的集中程度却不断加大，年均提高2%(从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%);市一级政府同样在想方设法增强集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。在县乡财政赤字增加的情况下，市、县将财政压力向乡镇转嫁。在乡镇一级，即使是实行分税制改

29、革，实际情况也只是名义上的分税制，在体制上依然是传统的包干体制。就财权与事权的划分，作为最基层的乡镇政府在与上级政府的博弈中一直处于谈判的不利地位。因此，基层好的税种基本上已上收到中央及县市，留给乡镇一级的主要是散、碎、零的小税种，量少、征收困难、征收成本高。并且，县 (市)每年向乡镇下达税费包干任务时，不顾乡镇实际情况，年年加码。乡镇领导往往是有苦难言，在包干指标无法完成时，也只能拆东墙补西墙，因此形成大量财政负债。1998年湖南涟源市给白马镇下达税费包干基数中，除各主体税收以外，还有罚没收入21万元，契税1万元，特产税26万元。而据该镇税源根本就难以完成主体税收任务，契税没有税源，就特产税

30、来说。根据中央的据实征收原则，很难完成。该镇是财政补贴乡镇。没能完成的税收任务就在财政拨款予以扣除，该镇只好加大对农民收费力度，以弥补没能完成的税收任务和财政赤字，结果造成紧张干群关系，在1998年7, 8两个月里接连发生两起涉农恶性事件。与此同时，乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。乡镇政府为了完成上级“指派”的各项任务，干点“政绩”，就不得不千方百计地向农民转嫁财政负担和大量举债。乡镇财政负债是“雨天挑稻草 越挑越重”。据有关资料统计，目前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9

31、%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。从2002年开始教育经费改由县级财政负担。但是，县级财政的负债规模也很大，结果还是将财政压力转嫁给乡镇财政，乡镇财政压力并未因此得到缓解。因此，要改变这种现状，必须加大中央、省和地市财政对义务教育等公共产品的经费投入。每年各级财政收入都有硬性任务指标，从而使“分税制”在一定程度上变相成为“包税制”区政府在年初根据支出计划，逐级下达财政收入任务，层层分解，限期上解。有时，区政府还会对乡镇下达死任务，完不成财政收入则实行“一票否决”一一摘掉“乌纱帽”，给乡镇造成很大压力，在难以完成税收上解任务时，只好举债先完成上解任务，从而使本级财政

32、难以自求平衡，日积月累，造成乡镇财政滚存负债越来越大。就颖东区的情况而言，乡镇的财政收入很不稳定，并且最终与区上核定的财政支出没有什么关系。从债务状况中的数据（图-2）看来，插花镇的财政收入就一直比该镇的支出少的多。 图-2（单位：万元）现行财政体制的弊端集中表现在财权层层上收、事权层层下放，乡镇的财政支出压力日益加大。乡镇政府的事权与财权不一致，乡镇政府承担的事务太多，财政支出的压力太大，而收入较少。很多农村公共品的公共性超出了一镇一乡的范畴，但仍然由乡镇承担。比如:农村教育。应该说教育的公共性是面向全国乃至全世界的，但目前农村教育的大部分支出仍由乡镇财政承担。上级政府有什么事，上级政府通常

33、不是思考的“我”应怎么做，而是思考怎么把下级政府和部门捆绑起来发挥他们的积极性，让他们行动起来，让他们去做。省要求市，市耍求县，县要求乡镇，而乡镇的下面不再有政府，只有一个群众自治组织一村(居)委会，乡镇在五级政府构架末端地位的尴尬、无奈可见一斑。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%,而县乡两级财政供养的人员却占了全国财政供养人员总数的71%左右，乡镇一级需要财政供养的人员约1316.2万人(不包括不在编人员)，加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、计划生育、基层宣传文化的支出，提

34、出了明确要求，乡镇财政刚性支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。中央光出政策不出钱，造成政策性增支;而农业税征收幅度降低，原属于乡镇财政收入的农业税附加也跟着降低。而上级财政没有相应的转移支付，造成政策性减收，乡镇的财政越发困难。（三）、乡镇债务透明度差乡镇债务的透明度差。以颖东区为例，区政府办公室与区统计局的数据都有不相符合的地方。颖东区人民政府办公室在市政府发的调研颖东区实施乡镇零户统管的调查与启示上明明写作2000年12个乡镇累计负债6761万元，颖东区统计局颖东区经济信息注明2000年的乡镇负债总额是4812万元，两者相差近2000万元，负债额度连年上升的2003年也仅仅负债6605

35、万元，仍然不及区政府办公室2001年在调研中发布的数据。由于目前中国乡镇举债多半属于非法或违规行为，因此乡镇在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，不愿说实话，再加上缺乏必要的信息披露机制，造成乡镇债务透明度极差，谁也很难说清到底有多少债务。还有一个小的例子。颖东区有一个杨楼乡，在2003年12月的统计报表 (即颖东区经济信息)中，明明记载该镇截止2003年12月债务余额是303万元:但在2004年4月14日，由杨楼乡党委、政府两位主要负责人亲笔签名报送给颖东区委督查室的杨楼乡人民政府关于历年负债情况的汇报中最后合计的负债总额是358万元;可见，统计报表也不可轻信。很有可能存在这样的情况，乡镇债务

36、问题拖延的时间较久，再加上乡镇领导干部普遍任期较短，不仅县级政府说不清乡镇债务的具体数字，主管部门 (如财政局、审计局、统计局、农业局等)说不清，一些乡镇领导对本乡镇负债情况有时自己也说不清。（四）、债务来源广泛（多元化）乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款等。安徽省乡镇债务资金来源表（表1-3）项目负债金额（本息合计）占债务总额的比例1.上级财政借款2.拖欠工程款3.其他单位借款4.个人借款5.农村信用社贷款6.帐内其他应付未付款7.银行贷款8.应拨付未拨付专款74.95亿元39.85亿元29.56亿元2

37、8.96亿元26.88亿元22.38亿元10.88亿元5.37亿元31.37%16.69%12.38%12.13%11.25%9.37%4.56%2.25%合计238.83亿元100%表-4 截止2001年底，安徽全省238.83亿元乡镇债务有8个方面的资金来源 (上表) 1、上级财政借款。包括中央、省、市、县各级财政各种有偿使用资金，外国政府借款、国际金融组织借款、国债转贷资金、解决地方金融风险专项贷款、财政周转资金等。乡镇政府在财政收支矛盾日益尖锐的情况下，更加依靠上级财政。上级财政借款成为安徽省全省乡镇债务最大的一个来源，截至2001年底，审计锁定全省乡镇政府欠上级财政借款达72.7亿元

38、，借款占用费2.25亿元，本息合计占全省债务总额的31.38%。 2.拖欠工程款。主要是用于兴建街道、学校、乡村公路和水利设施等。大多数项目由施工单位垫资修建，但工程完工后，又没有资金付给施工单位从而形成债务。全省乡镇负债中，这类欠款达39.85亿元，占负债总额的 16.69% 3、其他单位借款。乡镇政府向其他单位和当地的企事业单位、县以上的有关部门借款，本息共29.56亿元，占债务总额的 12.38%; 4、个人借款。主要因素是，为了完成某项重大任务或为了应付某件迫在眉睫的事情，在没有资金来源的情况下，由乡镇政府向个人举借而形成的债务，主要用于清退农村合作基金会、供销社股金和完成上交税费任务

39、等。全省乡镇政府向个人借款达28.%亿元，占债务总额的12.13%;5、农村信用社货款。全省乡镇负债中，信用社贷款本息为26.88亿元，占债务总额的11.25%;6、帐内其他应付未付款。全省乡镇负债中，共有其它各类应付未付款项 22.38亿元，长期挂帐而没有及时付出，占债务总额的9.37%161.(此类应付未付款主要是指上级财政各类专项资金以及划定了用途的各类上级财政转移支付，被乡镇政府挤占、挪用，包括农业综合开发资金、计划生育专项资金、五保供养金上级财政转移支付部分等。可参见表1-4:插花镇历年负债情况表)其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设

40、施建设以及 “政绩工程”户、“形象工程”:二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、千部培训、差旅费等;三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出现;另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的本村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是 “雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将

41、使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。东华理工大学毕业论文设计 如何解决插花镇债务问题的思考 插花镇历年负债情况表（表1-4）项目负债额（元）所占债务总额比例教育欠款基金会欠款工程欠款借款办公欠款餐饮欠款其他欠款11522791143000731685.5615300016726.74869734425032.10%31.84%20.39%4.26%0.47%1.37%9.59%合计3589638.26100%图表-5四如何解决插花镇债务问题的思考后面的还好（一).摸清债务，科学分类要成立专门的债务清理小组，对对全镇债务形成的时间、原因及额度进行分户登

42、记、归类，排出轻、重、缓、急。通过分析，最终得出一下三种类型的债务：一是涉及国家财政，金融机构的债务。这类债务可以积极与相关机构沟通，协商解决偿还实现，以及偿债形式。二是设计国有,集体,企事业单位的债务。这类债务的特点是债权人属单位集体，债权人是有一定的经济承受能力，并且这类债务大多属于企业破产后转移给政府的。所以这类债务虽然涉及面广，但是通过做思想工作，分析展望偿债前景，可以稳定债权人的情绪，可以很快的解决。三是涉及政府对个人的债务。比如合作基金，基建工程款，职工工资等。其特点是由政府或者政府部门直接欠款，债权人本身经济条件差，要求兑现欠款的愿望十分强烈，情绪极其不稳定。针对上述三种类型的债

43、务务必要划分清楚，然后根据轻重缓急，有计划，有步骤的进行跟别偿债。 (二). 创新机制，分类化解 该镇债权总额427万多元，能实现的债权约为200万元，如何实现小债权人与大债权人的平衡，笔者进行了仔细的分析研究。对欠金融机构债务通过发展制定长期偿债计划;对集体单位债务，通过协议制定中期偿债计划;对个人债务通过资产处置制定短期偿债计划。按一债一策，一债多策等方法建立偿债新机制。一是转变思路，协议消债。我们在调查中发现一部分债权人自愿放弃部分债权，要求一次性实现剩余债权。为此，在保证正常偿债的同时，千方百计筹措资金，满足债权人的要求。在双方自愿签订谅解协议，完善手续，收回所有债权凭证后，一次性兑现

44、。同时，通过积极引导，发挥以点带面的作用，稳步推进其他债务的清偿。这对政府来说会起到四两拨千斤的效果，迅速减少债务面和债务额，对债权人来说可以把遥遥无期的债务一次性兑现，集中用于发展生产，减少了多次讨兑的烦恼。二是整合资源，变现还债。随着乡镇机构改革的逐步深入和政府职能的转并，乡镇部分资产已经闲置。针对这一现状，我们拓展思路，整合资源，对所有存量资产依法分类，请示报审，分批处置，用变现资金分批按比例偿还企业职工股金，基建工程款等个人债务。三是互动双赢，租赁偿债。对一些不能拍卖的破产企业资产，通过招商引资，积极盘活存量资产，租赁和债券转股权等形式进行处置，实现企业发展与债权人，债务人的双赢。比如

45、该镇的纸厂，可以进行租赁和部分债权转股权运营，将该纸厂进行资产重组，从而实现债权人和债务人的双赢。四是立足长远、发展减债。化解乡镇债务的根本出路在于发展经济，壮大财政实力。我镇引进的金山纸业公司现已成长为重点企业、纳税大户。全镇农业产业化进程加快，四大产业有效推进，蔬菜基地达5000亩，被阜阳市评定为无公害蔬菜基地;苎麻种植达到6000亩，种植面积位列全市前列;优质稻、瘦肉型生猪稳步发展。随着地方经济的发展，镇级财政收入明显增加，仅2008年第一个季度，就比上年同期增长126%，超额完成了2008年的财政收入任务，政府偿债能力大大增强。（三）. 狠抓落实、分批消化 建立偿债机制、制定偿债办法，

46、狠抓落实。首先是阳光作业。召开债权人大会，公布该镇债务情况，并提出五年偿债计划和分批实施的方案，把家底和政策告知债权人，去赢得多数债权人的认同和谅解。其次是权利消债。通过资产变现，项目运作，招商引资，增收节支，资产利用等手段筹措资金。据估计可筹措资金98万元，可望消减债务146万元。再是友情操作，针对不同的债务选择不同的办法，尽量满足债权人，特别是有特殊困难的债权人的需求，尽力维护债权人的合法权益，保持社会的稳定。其四是积极争取，认真清理，积极偿还，按规定及时申报市政府的偿债补助，为下年的消债工作奠定基础。(四) 精简机构，开源节流 该镇政府办公机构人员冗杂，形形色色办事人员有300多人之多，

47、其中许多人员与职务完全没有存在的必要，这些人员的工资与各种费用已经称为该镇经济发展的沉重包袱。其中像计生办事员33人，在今天计划生育工作取得了重大成就，群众的计生意识空前的提高，在加上现在政府要求文明执法，合理执法，33人的办事员完全没有存在的必要，应该将该系统的人员精简下去。另外，每个办公室都存在有打字员，有的甚至配备了多名所谓的办公秘书，这种事情的存在使得办公人员增加了24人，使得办公开支居高不下。人员的冗杂也造成了该镇镇政府办事效率低下，事情处理的程序过于复杂，紧急事情往往得不到及时的解决，严重影响了镇政府在群众心中的地位。所以目前该镇政府要彻底的解决债务问题，就必须从体制方面来进行改革

48、，精简办事人员，优化组织结构，提高办事效率，使有限的资源得到充分的优化配置。 然后该镇还有个重要的任务就是增收。收入增加才能有足够的能力去偿还债务，才能发展地方经济的时候不会大规模的举债。所以增收成为该镇的主要任务之一。对于这个情况，我们发现该镇已经有了据以的行动。在2008年，通过多方面的努力，淮南矿业集团舜岳水泥有限公司阜阳项目在插花镇落户，投资8335万元，将于2008年8月8日正式建成投产，日产水泥2400吨，年销售收入可达2亿元，利润可达2400万元，年纳税1000多万元。另外外商投资1000万元，对插花镇集顺河商场进行改建，建筑面积6000平方米。2008年年招商引资到位资金933

49、5万元，这是前所未有的突破。相信不久以来插花镇沉重的债务包袱可以得到缓解。（五）恪守原则，规范举债 (1)遵循正确的举债原则 1)适度原则。在插花镇经济发展现有水平下，举债所筹资金的数量和结构与其收入、偿还能力以及需求等方面应保持适当的比例。只有适度举债才能保障权人的利益，维持良好的借债、用债、偿债秩序:增强乡镇政府的责任感，避免因过度负债而在现有体制不够完善的情况下出现“债多不愁”的不正常现象;避免使基层政权组织无端陷入债务危机，造成基层政权的不稳定乃至不能正常运转的现象。 2)公共性举债原则。插花镇举债要本着加快农村生产发展的原则，乡镇政府应将债务资金用于乡村基础设施、学校、农产品的研究与

50、开发等公共产品的提供上，而不是用于发放工资或企业投资项目上。 3)合法性原则。插花镇举债必须遵循国家有关筹资的法规、制度，不准搞摊派，加重农民负担，不准为企业举债担保。 4)自主、公开性原则。插花镇举债应根据自己的资金情况、收益风险水平，根据需要自主举债，不能平时不考虑财政收支情况，而到资金周转不灵时，为了应急而仓促举债，也不能利用政府的特殊地位进行强行摊派和强制履行。东华理工大学毕业论文设计 总结5)适时性原则。插花镇镇政府通过举债筹集资金时，必须把握时机，根据资金需要的轻重缓急，安排好举债的种类、方式和时间，做到及时供应所需资金。 6)结构合理原则。插花镇政府要根据资金的用途和举债的环境，

51、合理确定举债资金的种类、数量、偿还的时间等举债资金结构问题， 7)低成本原则。插花镇政府举筹集资金，必然考虑所借资金的成本和资金使用成本，努力降低举债资金成本。(2)建立科学的债务风险约束机制1)科学计算乡镇债务风险，控制债务风险。在市场经济条件下，插花镇债务资金的筹集应按照规范程序，对本乡镇的债务负担能力进行科学评价。对债务资金筹集、使用、清偿过程中可能出现的风险给予量化，对债务资金使用的预期报酬进行计算，二者进行比较。在将未来的预期收益进行定位的基础上，制定出适合本乡镇的债务资金筹集、使用、清偿计划，科学的安排债务资的筹集渠道、筹集方式以及债务资金结构，以提高债务资金的使用效率，保证债务资

52、金及时清偿。2制定规范的债务资金使用制度，预防债务风险。可以通过乡镇金融法规的建立，对插花镇债务资金的使用进行科学规范，保证债务主体在债务资金使用时，充分考虑债务风险，并对可能出现的债务风险加以预防。为此，应采取以下风险预防措施:一是制定乡镇发展战略，只有这样债务主体才可能有明确的目标和方向;二是建立插花镇信息网络，保证及时获得数量多、质量高的相关信息，为正确进行各项决策和风险的衡量创造条件:三是采用插花镇在风险状况下的决策、计划、控制方法;四是建立健全债务风险机制，把风险机制引入乡镇财务管理中，让财务管理者在激烈的竟争中承担风险责任，行使对财务风险的控制权，得到风险经营的利益，同时承担风险可

53、能产生的不良后果。六总结 通过一段时间的研究与分析，笔者对插花镇的债务问题进行了长时间的研究，针对插花镇的债务问题形成原因以及影响，笔者可以看到乡镇债务的产生绝对不是单单地方政府的问题，也不是单方面能从体制解的问题。面对伤痕累累的插花镇政府，笔者深深的思考着文中提到的问题，这些问题不由让我们提起警惕，在新农村建设的今天，乡镇债务如果不能得到及时的化解，对基层政府，对广大的农民兄弟都会造成不可忽视的损失。所以我们面对乡镇债务一定要划清责权，科学分类，积极化解乡镇债务，同时还要科学管理，合理举债，努力发展地方经济。东华理工大学毕业论文设计 致谢致谢 本文在撰写过程中，帅桥昌老师从论文的开题到最后的

54、完成，都投入了大量的精力和时间，并且在他的认真仔细的审查下，使论文更加完善，在此，我要向帅老师表达我最真挚的谢意!其次，还要衷心感谢安徽省阜阳市颖东区审计局所有工作人员,感谢他们从百忙之中抽出时间为我提供相关的数据和资料,感谢他们对我的热心帮助和支持!最后还要感谢我的母校东华理工大学，感谢她为我提供了一个继续接受教育的机会；还要感谢在我大学四年里，培育我的所有老师和关心支持我的所有大学同学！参考文献1财政部财政科学研究所.所财税体制改革对农业和农村经济的影响.中国农村观察，1997(1)2财政部财政科学研究所课题组.我国财政赤字和债务政策取向.财政研究，1997(1)3财政部科研所课题组.乡村

55、政府债务化解对策研究.财经论丛，2004 (4)4陈锡文.中国县乡财政与农民增收问题研究.山西经济出版社，2000 (7)5陈 晓，王晨波.地方巨额债务链为何难解?关键在于政府“退市”.中国新闻周刊，2004年3月9日6程同顺.乡镇政府财政危机分析.理论学习月刊，2003 (3)7程同顺，李秋兰.略论乡镇政府的职能错位日期.中共长春市委党校学报，2005 (1)8邓天才.试论乡村过度负债的根源和转嫁方式.科学与技术评论，2000 (5)9 Ehtisham Ahmad, Gao Qiang, Vito Tanzi.变革中的中国公共财政.国际货币基金组织，199510段弼群.关于乡村债务问题的调查报告.江西农业经济，2000 (5)11樊 纲.论公共收支的新规范一4绝国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考.经济研究，1995 (5)12韩 俊 中国县乡公共财政危机:表现、成因、影响与治理一湖北省襄阳县、河南省邸陵县、江西省泰和县案例研究.农村公共财政国际会议论文集，200213郭 琳，陈春光.论我国地方政府债务风险的四大成因.山东大学学报，2002 (1)14安徽省阜阳市颖东区政府办公室.区政区情，内部资料，2004年9月。15四川省政府办公厅.广元市朝天区大力化解乡村债务，省政府工作通报2004年第 70号。l6谭秋成.地方分权与乡镇财政职能，中国农村观察2002年第2期。