论治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分

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1、论治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分 近年来，大量单位怠于整改火灾隐患，新的火灾隐患又层出不穷， 凸显了现行消防法在整治火灾隐患中的不足。为了加大执法力度， 有些地方尝试适用治安管理处罚条例和治安管理处罚法有关 拘留的条款，遏止火灾隐患屡禁不绝的势头，并取得了一定的效果， 似已无可厚非。然而，法律有它自己的适用规则，在 治安管理处罚 法上另辟蹊径，不但在理论上存在争议，在实践中也有违法行政的 风险。对此，笔者认为有必要予以佐正。一、直接适用治安管理处罚法的法律冲突治安管理处罚法第 39 条规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐 场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人 员，违反

2、安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关 责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。”适用该条规定对拒不 整改火灾隐患的单位负责人处以拘留处罚，是有些地方主要适用的 法律依据。此外，该法第 38 条有关违反规定举办文化、体育等大型 群众性活动的规定，也是似乎可以适用的条款。一）在消防管理中适用治安管理处罚法的理由消防部门适用 治安管理处罚法 的规定有一定的道理。首先， 从语义上看，治安管理处罚法 第 38、39 条中“违反安全规定”、 “有发生安全事故危险”的表述，可以涵盖消防安全规定；其次， 消防安全属于公共安全的范畴，违反消防安全的行为也符合这两条 规定所在章节“妨碍公共安全的行为和

3、处罚”的名称；再次，旅馆、 饭店、影剧院、娱乐场等场所的消防安全问题，也是实践中最常见 的公共安全问题之一；最后，消防部门作为公安机关的分支机构， 具有以公安机关名义实施 治安管理处罚法 的便利条件。不过，这 些理由只是说明了在消防管理中适用 治安管理处罚法 的可能性， 而不能解决可行性的问题，因为治安管理处罚法的规定与消防 法有冲突。（二）消防法与治安管理处罚法存在的法律冲突消防法第 43 条第二款规定：“营业性场所有下列行为之一的， 责令限期改正；逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款，并 对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款： （一）对火灾 隐患不及时消除的； （二）不按照国

4、家有关规定，配置消防设施和器 材的；（三）不能保障疏散通道、安全出口畅通的。”对于违法举办 具有火灾危险的大型群众性活动的行为，消防法第 41 条也作了 处罚规定。从消防执法的惯例看，这里的营业性场所、大型群众性 活动与治安管理处罚法第 39条规定的“供社会公众活动的场所”、 38 条规定的“大型群众性活动”在范围上大多一致，但有关行政处 罚的规定却大不相同：一是适用方法不同。消防法第 43 条第二 款和第 41 条规定的是双罚制，即单位违法的，除对单位处罚外，还 要处罚直接责任人员，而 治安管理处罚法 实行的是单罚制，即只 处罚经营管理人员个人；二是对责任人员的处罚种类不同。 消防法 对直接

5、责任人员规定的是罚款，而 治安管理处罚法 对经营管理人 员规定的是拘留。显然，两个法律规定存在冲突，到底执行哪一个 呢？二、消防法与治安管理处罚法的规定不能同时适用 既然消防法和治安管理处罚法 在同一行为的规定不一致， 那么，这两条规定是否可以同时执行、合并处罚呢？这正是有些地 方的做法。笔者认为这不可取，因为同一行为同时接受两部法律的 管辖，只存在于下述两种情形，而消防法和治安管理处罚法 不在此例。（一）事权管辖有分工。一个行为可能触犯多部法律，这些法律 往往对事权管辖有不同规定。比如文化部门负责文化产业管理，工 商部门负责市场秩序管理，消防部门负责消防安全管理，等等。公 众聚集场所擅自开业

6、的行为，可能是未办理消防安全检查手续，可 能同时未经工商登记，可能同时还未经公安机关或文化部门的行业 许可，这就违反了不同的法律。由于这些违法行为性质各不相同， 相关法律可以分别适用，由不同的行政机关依法实施处罚。由此观 之，有的地方尝试适用 治安管理处罚法 第 54 条有关“未经许可， 擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业”的规定，对未 经消防安全检查合格擅自开业的公众聚集场所采取拘留处罚，就明 显不可取，因为消防部门对公众聚集场所的管理不是行业管理，而 是安全管理，所办消防安全检查手续属于消防安全许可。必须指出，事权划分与行政处罚权的划分不是一回事，不能认 为行政处罚权分配不同 （

7、拘留只能由公安机关实施） 就意味着存在事 权划分。在消防工作的事权管辖问题上， 消防法 明确规定，消防 工作由公安机关监督管理，并由消防部门实施。对违反治安管理的 行为，消防部门如果一方面适用 消防法 作出一个处罚决定，另一 方面又提请公安机关依据 治安管理处罚法 作出拘留处罚决定，将 同一事权人为切割，就有滥用权力、加重处罚之虑。（二）一部法律明确规定准用另一部法律。比如消防法第44 条第一款：“违反本法的规定，生产、销售未经依照产品质量法 的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的，责令停止违法行为， 没收产品和违法所得，依照产品质量法的规定从重处罚。”这就是 法学上所称的“准用性规范”。据

8、此规定，消防法和产品质量 法的规定可以同时适用。消防法和治安管理处罚法相互间没有规定这样的准用性 规范。倒是治安管理处罚法 （草案）的起草说明指出：“消防法、 道路交通安全法、居民身份证法等法律对相应的违法行为及处罚已 有系统规定的，草案不再重复规定。”这至少代表了公安部的意见： 对违反消防管理的行为径可适用消防法，治安管理处罚法不 再调整消防安全管理关系。在此，不得不提治安管理处罚法第 18 条的规定：“单位违 反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照 本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处 罚的，依照其规定处罚。”该条似乎可以作为同时适用 消防法 和

9、治安管理处罚法 的依据。但要注意，该条规定旨在解决单位责任问题，明确了“单位违反治安管理的处罚以处罚个人为主、对单位 的处罚适用其他法律和行政法规”的原则，并未给我们面临的法律 冲突提供答案：对单位直接责任人员是依照 消防法给予罚款，还 是依照治安管理处罚法给予拘留？对于法律规定的冲突，应当按 照法律适用规则来处理，而不能在适用法律时断章取义。三、法律适用规则表明，在消防管理中不能直接适用治安管理处罚法在同一违法行为面临两个以上不同法律依据的时候，执法者必 须作出取舍，而这要遵守法制统一原则，按照一定的法律规则进行， 不能望文生义、随意选择。在法律适用时，要遵守上位法优于下位 法、特别法优于一

10、般法、新法优于旧法等原则。那么，消防法和治安管理处罚法是什么关系，相似规定又该如何选择适用呢？在 这里，我们可以首先排除上位法与下位法的关系，因为 消防法和治安管理处罚法都是全国人大常委会制定的普通法律，具有同等 法律效力，不适用上位法优于下位法的原则。（一）应当适用特别法优于一般法的原则由于消防法本是脱胎于治安管理处罚条例，在习惯上认 为消防管理是治安管理的重要组成部分，违反消防管理的行为也就 是违反治安管理的行为。所以，在 治安管理处罚法 出台后，可以 顺理成章地认为消防法是治安管理处罚法的特别法。从前文 所述治安管理处罚法（草案）的起草说明中，我们可以品到消 防法作为治安管理处罚法的特别

11、法的意味。那么按照特别法优 于一般法的规则，对于违反消防管理的行为，应当优先适用 消防法 的规定，除非 消防法 对违反消防管理的行为没有处罚规定，消防 部门不能再选择适用治安管理法。我们看到，消防法对违反 消防管理的行为和处罚已经作了规定，而 治安管理处罚法 的相关 规定与消防法又存在冲突，所以，慎重地选择消防法是正确 的选择。违反法律适用规则，意味着可能陷入“适用法律、法规错 误”的泥潭。（二）新法优于旧法的原则难以单纯适用消防法与治安管理法的地位已定，新法与旧法关系的规 则也要看如何适用，因为：一是依常识看， 治安管理处罚法 出台 晚于消防法，一些相关规定与消防法的规定又明显不同，具 有“

12、新法”的表面特征；二是从治安管理处罚法第 39 条的“违 反安全规定”、“有发生安全事故危险”的表述来看，其与“消防 安全规定”的关系仍然属于一般规定和特别规定的关系。所以，我 们面临的其实是“新的一般规定”与“旧的特别规定”的关系，不 能单纯适用新法与旧法的规则。最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪 要中指出：“法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一 事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应 按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的， 适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的 一般规定。”在 消防法 仍有效执行的情

13、况下，对违反消防管理的 行为应当适用消防法，不能适用治安管理处罚法。至此，笔者感到治安管理处罚法第 50 条第一款第三项中， 有关阻碍执行紧急任务的消防车通行行为的处罚规定，“法理命运” 有些微妙。因为该规定与消防法第 47 条第四项规定的是同一事 项（这疑与前述起草说明中“不再重复规定”的初衷相悖） ，处罚规 定却有差异，按照旧的特别规定优于新的一般规定的规则， 治安管 理处罚法的这条新规定将无法执行！两条规定到底执行哪一条，只 能由立法机关作出解释了。四、在消防管理中适用行政拘留的法律途径在消防管理中排除直接适用治安管理处罚法，并不是说治 安管理处罚法在消防管理中绝对不能适用。消防法第51

14、 条第一款规定：“对违反本法规定行为的处罚，由公安消防机构裁决。 对给予拘留的处罚，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定裁 决。”在治安管理处罚法 实施后，这里的“治安管理处罚条例” 就被治安管理处罚法 取代。那么，我们应该如何理解本条规定呢？ 笔者认为，有三个问题需要梳理清楚：（一）本条所指适用拘留处罚的行为，是指违反消防法的行为， 而不是违反其他法律规定的行为。 消防法 对易燃易爆危险物品管 理、妨碍灭火救援、过失引起火灾、不履行组织疏散义务、破坏或 伪造火灾现场等行为规定了拘留处罚（第 46、47、49、50 条）。可 见，并不是只有治安管理处罚法才规定有拘留，许多法律（如安 全生产法、

15、律师法等） 都规定有拘留，拘留的概念已经从治安拘留扩 展为行政拘留，不能再一讲拘留就要从 治安管理处罚法 找根据， 如果其他法律规定有拘留的，就要按照这些法律实施。（二）依照治安管理处罚法的规定裁决，是指依照治安管理处 罚法规定的主体、程序等规定裁决。根据消防法有关拘留条款实施处罚，在作出裁决时要依照 治安管理处罚法的规定实施，这 里的“规定”只能是指有关实施处罚的主体和程序方面的规定，而 不是说只有在治安管理处罚法同时有有关拘留的实体规定的情况 下，才可以依照治安管理处罚法作出裁决。（三）依照治安管理处罚法的规定裁决，允许办案部门具有多样 性。尽管行政拘留只能以公安机关名义裁决，但消防、治安

16、、派出 所等公安机关的分支机构、内设机构、派出机构，都可以作为办案 部门依法提出给予拘留处罚的意见，由所属公安机关决定。所以， 对违反消防管理的行为给予拘留处罚，也可以由发现该行为的办案 部门办理，这样才更加有利于将消防法作为治安管理处罚法 的特别法加以落实。综上，法律适用不能断章取义，而应按照一定规则从立法的体 系中寻找法律依据。对违反消防管理行为实施拘留处罚，不是直接 从治安管理处罚法中查找实体性规定。实体性规定要依据消防 法，实施处罚的主体、权限、程序则要按照治安管理处罚法规 定执行。这是我们在处理两部法律的关系时需要澄清的。至于消防法无力解决的现实问题，应当通过修订和解释法律的途径解决，而 不是在消防法之外另寻法律依据。那种做法不是在严格执行消 防法，而是在实质否定消防法。