“以公办幼儿园为骨干和示范,以社会力量兴办为主体”

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1、“以公办幼儿园为骨干和示范,以社会力量兴办为主体”摘 要： 2003 年关于幼儿教育改革与发展的指导意见指出“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办为主体”，既对我国现阶段各级各类幼儿园发展方向作出了明确的规划，也对非公办幼儿园的发展提供了有力的政策支持。本文分析该政策背景、政策执行，进行政策评价，提出改进政策问题的建议： 非公办幼儿园要大力发展， 但要规范发展。要把政策性文件上升到法律的高度，规范并加强学前教育立法。关键词：非公办幼儿园；立法权；规范中图分类号： G629.20文献标识码： A文章编号： (2007)05-0059-05现代教育学、心理学、生理学等学科研究证实，儿童的智力在

2、幼年阶段不能获得激励，他们的学习能力的发展便会受到妨碍，合理组织幼儿阶段的教育，是他们以后顺利而又全面发展的必要条件。经济发达的国家都非常重视学前教育，学前教育发展很快。 如日本 1984 年 5 岁儿童入园率为 63.8%， 4 岁儿童为 52.7%， 3 岁儿童为 13.1%；前西德 1980 年 35岁儿童入园率为80%左右； 1985 年，前苏联有学前教育机构13 万所，在其中受保育和教育的儿童近1600 万人。 1由国家教育部颁布的幼儿教育规程与幼儿教育指导纲要对幼儿园的性质是如此下定义的：幼儿园工作规程明确指出： “幼儿园是对三周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构，是基础教育的有

3、机组成部分，是学校教育制度的基础阶段。 ”幼儿园教育指导纲要（试行）也指出：幼儿园教育是基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段。由此，幼儿教育的性质是基础教育，是为幼儿终身发展奠定良好素质基础的教育。我国非常重视学前教育。 2003 年关于幼儿教育改革与发展的指导意见指出：幼儿教育是基础教育的重要组成部分，发展幼儿教育对于促进儿童身心全面健康发展，普及义务教育，提高国民整体素质，实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义。但面对“穷国办大教育”的现状，和每年近2000 万的新出生人口，鼓励社会力量参与学前教育办学势在必行。本文以幼儿园是否自收自支以及是否能享受国家的教育经费

4、即财政拨款，把我国的幼儿园分为公办幼儿园和非公办幼儿园两类。非公办幼儿园是相对于享受国家教育经费拨款的公办幼儿园而言的，以招收岁幼儿为主的学前教育机构的总称。其包括不享受国家教育经费财政拨款的集体办幼儿园、中外合资幼儿园、外商独资幼儿园、由国内个人或企业等社会力量所举办的私立幼儿园以及国有民办的幼儿园等。2003年的关于幼儿教育改革与发展的指导意见指出幼儿教育改革与发展的目标。今后5 年(2003 2007 年 )幼儿教育改革的总目标是：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办为主体、公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。以实现“今后5 年，全国幼儿教育事业发展的总目标是： 学前三

5、年儿童受教育率达到55，学前一年儿童受教育率达到80；大中城市普及学前三年教育；全面提高 0 6 岁儿童家长及看护人员的科学育儿能力”的具体目标。“以公办幼儿园为骨干和示范， 以社会力量兴办为主体”对于我国现阶段各级各类幼儿园发展方向作出了明确的规划，也对非公办幼儿园的发展提供了有力的政策支持。一、政策背景(一 )WTO 对中国的影响，必须出台政策鼓励社会力量积极参与学前教育办学。我国在加入WTO 的谈判过程中作了四方面的规定：1.对于小学、初中教育以及军事、警察、政治和党校教育，我国没有作出开放市场的承诺。2.对于出国留学培训，接受其他成员国来华没有限制。3.对于高等教育、成人教育、高中阶段

6、教育、学前教育和其他教育，我国作出了有限开放市场的承诺。允许其他成员国来华开办合作办学性质的教育机构进行其他形式的合作办学，并允许外方在合作办学机构中控股；其他成员国在我国办学要以商业存在方式开展教育服务。只能以合作办学的方式进行，不能独立在中国境内向我国公民提供教育服务；在中国境内的中外合作办学机构必须遵守中外合作办学条例的规定。4.外籍个人教育服务提供者受到中国学校和教育机构的聘用或邀请，可以为中国教育提供服务，但外籍个人教育服务提供者必须具备学士或学士以上学历，从事本专业工作两年以上，具有相应的资格证书或专业职称。另外，外国资本市场进入我国教育行业可能构成的潜在危险。 1.外国资本进入中

7、国的教育市场，存在着与中国的本土教育抢占教育市场份额的问题。 2.外国资本如果在未来大量进入中国的教育市场，形成教育领域的洋品牌，那么可能会对中国本土的教育机构构成较为严重的信任危机。所以，我国以公办幼儿园为骨干和示范，以非公办幼儿园为主体的学前教育格局有助于积极鼓励社会力量参与学前教育办学。既可以为学前教育的本土化提供良好的社会支持，又能突出重点提高学前教育机构的办学水平和竞争力，同时有助于我国的学前教育机构参与国际竞争。(二 )国家对学前教育经费的投入不足，需要积极鼓励社会力量参与办学，形成以非公办幼儿园为主体的学前教育发展格局。我国的教育经费在国民经济中有了分配比例，但缺乏法律保证。据

8、2005 年中国教育发展报告所指出的： 2004 年，全国教育经费为 7242.60 亿元，比上年增长 16.66%。国家财政性教育经费为 4465.86 亿元，比上年增长 15.98%。与世界平均水平和发展中国家的平均水平相比，我国教育经费投入总体水平较低，是一个基本事实。令人惊讶的是，近年来国家预算内财政性教育经费占 GDP的比例持续走低， 呈连续三年下滑之势。 2002 年为 3.32%， 2003 年为 3.28%，减少了 0.04 个百分点； 2004 年又创新低，为 2.79%，比 2003 年减少 0.49 个百分点。 可以解释的原因是， 根据国家普查的结果， 2004 年我国国

9、内生产总值调高了2.3 万亿元。而学前教育经费在全国教育经费总额中的比重就更小了。如2001 年，全国教育经费为46376626.2 万元，但幼儿教育经费为 602844.1 万元，仅占全国教育经费的1.3%（据教育部.2001 年教育事业统计数据） 。(三 )相关法律法规的出台要求明确非公办幼儿园的主体地位。1988 年 8 月 15 日国务院办公厅转发国家教委等部门关于加强幼儿教育工作的意见指出：幼儿教育是我国社会主义教育事业的一个重要组成部分。它作为学校教育的预备阶段，从小对儿童有目的地施加教育影响，有利于促进幼儿身心健康发展，对提高民族素质具有深远意义；同时，举办幼儿园有利于解决劳动者

10、后顾之忧，为他们安心参加社会主义建设提供便利条件，也是一项具有社会公共福利性质的工作。动员和依靠社会各方面力量，通过多种渠道、多种形式发展幼儿教育事业。幼儿教育事业具有地方性和群众性。发展这项事业不可能也不应该由国家包起来，要依靠国家、集体和公民个人一起来办。在地方人民政府举办幼儿园的同时，主要依靠各部门、各单位和社会各方面的力量来办。幼儿园不仅有全民性质的，大量应属集体性质的，以及由公民个人依照国家法律及有关规定举办的。集体性质的幼儿园（班） ，是群众集资办园的好形式，应予以提倡和鼓励。 城镇街道举办的集体性质的幼儿园 （班），应实行合理收费，独立核算，自负盈亏。根据中共中央、国务院的有关规

11、定，地方人民政府可酌情对其开办、添置大型设备及房屋修缮等开支，从地方财政的自筹经费中给予适当补助。乡、村举办的集体性质幼儿园（班），其经费由举办单位自筹解决，并可按有关规定适当向家长收费。要继续调动企业、事业、机关、团体、部队、学校等单位举办幼儿园的积极性。可采取单独举办或联合举办幼儿园的形式，解决其职工子女的入园问题；并鼓励有条件的幼儿园向社会开放，吸收附近居民子女入园。“公民个人举办幼儿园（班），各地人民政府和有关部门应予以扶持并加强指导、管理。”而 1996 年 4 月 10 日发布的全国教育事业“九五”计划和 2010 年发展规划要求改革办学体制： “九五”期间，加强社会力量办学的立法

12、工作，以中等以下教育，特别是各级职业教育为重点，积极发展各类民办学校。现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为“公办民助”学校或“民办公助”学校。到2010 年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局。2003 年 9 月 1 日国家正式颁布实施由第九届人大常委会第 28 次会议审议通过的中华人民共和国民办教育促进法（以下简称民办教育促进法 ）。该法的立法宗旨是：确立民办教育在社会主义教育事业中的地位和作用，规范民办学校的办学行为，规范政府的管理行为，保护举办者、民办学校和师生的合法权益，促进民办教育健康有序地发展等。2004 年 3 月又出台了民办

13、教育促进法实施条例。不管是先期颁布的社会力量办学条例 ，还是民办教育促进法 ，都明确规定了：“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”这些法律、法规的颁布与实施，是我国教育发展史上的一件大事，对于推动民办教育及其整个教育事业的改革与发展都具有重要的?庖濉 ?二、政策执行中国百姓蓝皮书?教育发展最快的十年报告统计：近十年民办教育的迅速发展，为老百姓提供了更多的选择机会。新中国成立后，我国推行计划经济，对私立学校 (教会学校)采取改造政策， 1951 至 1952 年间，陆续把接受外国津贴的中、高等学校收回自办。 1952 年至 1954 年，全国私立中小学全部由政府接办

14、，改为公立，形成由政府包办教育的体制，这种情况一直延续到改革开放以后中国的民办学校从无到有，由少到多，已经成为我国教育事业的重要组成部分，成为我国教育教学改革一支不可或缺的力量。截止到2001 年底，经各级教育行政部门审批的全国各级各类民办学校和教育机构已达 56274 所，在校生 923 余万人， 教师达 42 万。全国民办幼儿园共 44526 所，占全国幼儿园总数的 39.9%；民办小学 4846 所，占全国小学总数的 1%；民办中学 4571 所，占全国中学总数的 5.7%；民办高等教育机构 1202 所。民办学校的办学类型呈现多样化态势，民办学校已涵盖了从幼儿园到大学本科等各个层次，其

15、中既有独立设置学校，又有混合设置学校。举办者成分复杂，既有民主党派、社会团体、企事业单位，也有公民个人和海外人士，既有独办，也有合办。初步形成了一个多层次、多规格、门类齐全、灵活多样的办学体系。但我国的民办教育还仍处在提高质量、强化学校内部管理、塑造品牌、树立信誉的阶段，真正形成一个民办教育与公办教育共同发展的格局还有一段很长的路要走，还需要付出很大的努力。由中央教育科学研究所教育发展研究部主任、研究员吴霓和中央教育科学研究所教育发展研究部助理研究员、博士明航所撰写的浙江、广东两省民办教育的调研报告统计显示：到 2004 年底，浙江有各级各类民办学校（教育机构）11775所，全日制在校学生和在

16、园幼儿161.17万人。其中民办幼儿园9273所，占全省幼儿园总数的81.5%；在园儿童82.75 万人，占总数的64.72%。民办幼儿园教职工63398 人，约占全省幼儿园教职工总数的 69.08%。民办教育在浙江发展呈蓬勃上升之势，成为公办教育的重要补充，特别是幼儿教育已经占据主导地位。三、政策评价(一 )有效促进幼儿园办园体制的转变，形成社会力量参与的多元化办园格局。从上图中可以看出：2000 年由于适龄幼儿减少，幼儿园及在园幼儿数比上年有所减少；全国幼儿园17.58 万所，比上年减少 0.53 万所，在园幼儿 (包括学前班 )2244.18 万人，减少 82.08 万人。 2001 年

17、全国共有幼儿园 11.17 万所，比上年减少 6.41 万所，在园幼儿 (包括学前班 )2021.84 万人，比上年减少 222.34 万人。而在 2003 年关于幼儿教育改革与发展的指导意见颁布以后， 2003 年全国在园幼儿 (包括学前班)2004 万人，比上年减少 32.02 万人。比上年增加 0.46 万所，共有幼儿园 11.64 万所。一直到 2006 年，全国共有幼儿园 13.05 万所，在园幼儿（包括学前班）2263.85 万人。同时，从表1 可以看出，在2003 年关于幼儿教育改革与发展的指导意见颁布以后， 2003 年全国基本形成了民办幼儿园与公办、集体办幼儿园平分天下的办园

18、格局。（二）保证了学前教育的入学率，推动了学前教育事业的大发展。根据国家教育事业发展“十一五”规划纲要教育事业“十五”时期主要成就显示：学前教育阶段“学前三年毛入学率”从2000 年的 37.7%上升到 2005 年的 41.4%，2005年比 2000 年提高 3.7 个百分点。 从而提出规划教育事业发展2010 年主要目标：学前教育阶段“学前三年毛入学率”从2005 年的 41.4%上升到 2010 年的 55%，2010 年比 2005 年提高 13.6 个百分点。而浙江省儿童发展规划（2006 2010 年）显示：浙江省 3 5 岁户籍儿童入园率已达86.5%。同时提出2010 年主要

19、培养目标：高标准、高质量普及九年制义务教育，全面普及高中段教育和学前三年教育。学前三年入园率达90以上；乡镇中心幼儿园建园率达90以上， 省级示范性幼儿园总数达到 400 所，在等级幼儿园入园的儿童数占在园儿童总数的 80以上。作为浙江省的地区级中型城市嘉兴的嘉兴市“十五”儿童发展规划中期监测评估报告显示：今年8 月，市政府召开学前教育工作会议，出台了关于加快全市学前教育改革与发展的若干意见 ，将学前教育纳入当地社会经济发展总体规划，初步形成了托幼一体化管理体制。据统计，该市幼儿园从 2000 年的 313 所增至 329 所，在园幼儿 86662 人，学前三年毛入园率从 2000 年的 76

20、.42%，提升为 89.25%。全市有市特级以上幼儿园（市示范幼儿园） 23 所，其中省示范性幼儿园 8 所。四、政策问题与建议(一 )非公办幼儿园要大力发展，但要规范?埂 ?民办教育促进法第四条规定：国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。但是目前教育行政部门“加强管理”这一点做得还很不够，我国学前教育机构管理不健全、人员缺乏、管理不到位、指导监督不力。如在非公办幼儿园大力发展的同时，对其违规行为查处不力，一些幼儿园办园以盈利为目的乱收费、未经登记注册非法办园等问题得不到及时解决。造成该问题的主要原因是： 1.现行我国学前教育管理机构政出多门，这样常常造成谁都可以

21、管行政越位，但也有谁也不管的行政不作为现象。 2.而且，大部分省级幼教处、市（县）幼教科被撤销或合并，目前只有北京、天津、大连、沈阳、成都保留了幼教处。应建立健全幼儿教育管理机构，配备专职人员，各级政府要切实承担起发展学前教育的责任，加强对学前教育的领导和管理。要将学前教育纳入基础教育的整体范畴予以统筹考虑，打破部门分割和托幼界限，形成托幼统一的管理体系。(二 )要把政策性文件上升到法律的高度，规范并加强学前教育立法。从图 3 可以发现： 1.在教育法的结构中，教育法的层次与通过或颁布的机关不对应。高层次的法规由低层次机关通过或颁布，而低层次的法规却由高层次的机关通过或颁布。根据我国宪法规定，

22、国家立法权由最高国家权力机关全国人代会行使，从职能和分工上看，国务院和国家教育主管部门，其主要职责是执行法律，而不是创制法律。从目前我国已颁布的教育法律、法规来看，真正由全国人代会通过、颁布的教育法律数量很少， 以上仅有教师法 和教育法两部法律，而国务院和国家教委颁布的教育法规数量却很大。当然，出现这样不正常格局，一方面说明我国行政权力过分扩张，以权治教日益恶化；另一方面也说明了我国人代会立法行为不足，力量单薄，无法支付立法运行成本，而不得不借助或依赖于行政部门。当然，国务院及其下属部门，地方人代会和地方政府亦可有权制定相应的教育法规和规范性文件，但这些法规和规范性文件其法律效力远远低于由全国

23、人代会颁布的法律。 2.已经出台的一批法规在出台顺序上有些错位，如民办教育法（私立教育法）应该先出台，但2003年却先颁布民办教育促进法 ，这样可能造成以后的民办教育法必须再来调和先前的民办教育促进法的问题。3.关于幼儿教育改革与发展的指导意见是由教育部中央编办、国家计委、民政部、财政部、劳动保障部、建设部卫生部、国务院妇儿工委、全国妇联联合发文，仅为部门规章，其法律效力可想而知。同时，据嘉兴统计，从2003 年至今仅发布了两个由嘉兴市教育局职成教处拟定的红头文件与非公办幼儿园有关：开展优秀民办学校（幼儿园）评选活动（ 2006-11-28 ）和批复同意成立嘉兴市民办教育协会（ 2007-01-16 ）。据此，应逐步完善我国现有的教育法律、政策体系，努力加大对非公办幼儿园的政策、 法律规范和支持。参考文献：孙绵涛教育行政学M 武汉：华中师范大学出版社， 1998： 151 152.蒋泽群 .关于外国资本进入中国教育市场的研究 J.江苏教育学院学报，2004，（ 5）主编杨东平， 副主编陈学飞， 程方平，朱寅年2005年中国教育发展报告 M 北京：社会科学出版社， 2006 王化敏 .关于幼儿教育事业发展状况的调查报告 J.早期教育， 2003，（ 5）责任编辑沈 勇