案例研究：9普惠性可持续农村小额信贷体系的构建路径

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1、案例研究摘 要：鉴于社团等非政府组织小额信贷到目前为止只能处于试验阶段，缺乏持续发展能力，本文重点对2005年以来各类新型小额信贷组织试点情况进行典型分析，设计了普惠性可持续的小额信贷体系的基本框架及其实现路径。关键词：农村金融；小额信贷；普惠性中图分类号：F830.6 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2008）06-0034-05普惠性可持续农村小额信贷体系的构建路径胡金焱 李东亮1作者简介：胡金焱（1966-），男，安徽人，山东大学经济学院教授，博士生导师；李东亮（1976-），男，山东人，中国人民银行潍坊市中心支行，公共管理硕士。（山东大学经济学院，山东 济南 250100

2、；中国人民银行潍坊市中心支行，山东 潍坊 261041）一、引言二十世纪70年代以来，小额信贷己经引起了全世界的广泛关注。2005年被联合国确定为“国际小额信贷年”，2006年尤努斯在中国的访问引发了社会各界对中国小额信贷应该遵循何种模式发展的讨论。作为农村金融体制改革的重要内容，各类小额贷款组织试点工作不断推进和深化。但总体看，我国小额信贷仍处于探索阶段，虽有明确的宏观政策导向、强大的市场需求和广阔的发展空间，但更面临多种约束和挑战。如小额信贷尚未纳入整个金融体系，完整有效的小额信贷体系规划尚未设计出来；非政府组织和人民银行试点小额信贷组织缺乏正式的金融地位；正规金融机构只有农村信用社独立支

3、撑整个农村小额信贷市场，公益性和商业性存在严重冲突；各试点小额信贷组织存在资本金不足、缺乏有效的内部运营机制等。应该说，当前小额信贷的发展仍难以满足经济社会发展的需求。研究小额信贷产生和发展的成功经验，设计我国农村小额信贷发展的思路，探索建立多种小额信贷主体并存的普惠性可持续的农村小额信贷体系，对于解决农村居民贷款难、农村微小企业融资难、实现民间金融的规范化和推进我国农村金融改革有重要的意义。二、我国新型小额信贷组织的发展与前景2004年以来，在“鼓励农村金融制度创新”的连续四年的中央一号文件的政策激励下，人民银行、银监会分别选择部分省份开展了小额信贷组织试点，国务院扶贫办和财政部在全国选择安

4、徽等14个省，在贫困村开展建立村级生产发展互助资金试点，非试点地区也采取多种形式探索成立新型小额信贷组织。但是由于尚未有小额贷款的法规，因此各地的做法不一，形式多样，争议也颇多。（一）三种基本实践模式目前新型小额信贷组织的组建和运作实践主要有三种形式：一是人民银行的试点模式；二是银监会试点模式；三是各地自行进行实践的模式。1 人民银行试点模式。从2005年5月开始，在中国人民银行的推动下，贵州、四川、山西、陕西、内蒙古五省（区）成立了由某些国际基金组织或机构捐助的小额信贷组织和由民营资本投资、经营的“只贷不存”小额贷款机构试点。由于农村小额贷款市场的广阔空间和潜藏的巨大商机，以及在一定时期内可

5、以享受到税收减免等优惠条件，小额贷款公司招标吸引了众多的投资者。组织形式主要是有限责任公司，政策性性质不明显，即试点的组织模式是公司制盈利性机构而非扶贫的政策性机构。截至2006年末，7家贷款公司贷款余额8778.82万元，累计放款1.2亿元。利率在11%-28%，个人贷款约占83%，农户贷款接近一半左右。其中开业时间最长的山西平遥两家贷款公司贷款余额4487.32万元，农户贷款率达81.69%，农贷余额3360.45万元，占全部余额的79.44%，小额贷款公司新增贷款占平遥县金融机构新增贷款的25.18%。户县等5家小额贷款公司均实现了“三个一百、一个零”的良好经营局面：正常贷款率、贷款收回

6、率和利息回收率100，不良贷款为零。 2 银监会试点模式。2006年12月，中国银行业监督管理委员会按照“先试点、后推开；先中西部、后内地；先努力解决服务空白问题、后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区），按照商业可持续原则，开展了村镇银行、小额贷款公司和资金互助社的试点。到2007年5月末，已设立村镇银行6家、小额贷款公司3家和资金互助社6家，新型农村金融机构共吸收存款5523万元，发放贷款13843万元。其中，发放中小企业贷款8550万元、农户贷款5024万元，分别占贷款的61%和36%，总体运行良好。3 非试点地区小额贷款模式。在宏

7、观政策的倡导和鼓励下，河北、安徽、江西、河南、浙江、江苏、宁夏、云南、山东等非央行和银监会试点地区，地方政府、人民银行分支机构、银监机构也在积极进行小额贷款组织的试点推进工作。在组织形式上主要有以下三种：一是社会团体（互助合作社）；二是合作制组织；三是股份制公司，主要为有限责任公司。本文重点总结政府参与式扶贫模式、独立的综合性新农村建设模式和完全市场化运作三种模式。（1）贫困村村级发展互助资金模式，也被国际扶贫组织称为“霍山模式”。这是一种在总结霍山县项目成功经验基础上的参与式扶贫到户的新模式。2006年，国务院扶贫办和财政部在全国选择安徽等14个省，在贫困村开展建立村级生产发展互助资金试点，

8、探索财政扶贫资金与农户存量资金的有效衔接方式，改财政扶贫资金的无偿投入为长期周转使用，增强对贫困农户的扶持，提高农户的自我管理、互助经营能力。所谓“村民生产发展互助资金”，即政府注入一定财政扶贫资金“铺底”，农民自主、自愿地以自有资金入股，村民以民主的方式选出“管理小组”，在限定的范围内实行“民有、民管、民用、民受益，周转使用，滚动发展”，村民贷款低于银行利率，不需要抵押，只需找两三户有经济实力的农户联合签字担保，经资金共管小组审批并公示，即可获得贷款。截至2006年末，安徽省太湖县在46个村建立了互助资金，覆盖农户2185户；霍山县在全县建立了114个试点村，有3260户农民借用互助资金，受

9、益人口达11290多人，到期借款回收率都达到了100%。（2）独立的综合性新农村建设模式濮阳市农村贷款互助合作社。2006年7月成立，以小额信贷实验基地为平台，培育以农民为主体的贷款合作、生产合作、购销合作和文化合作相结合的新型农村建设体系，被中国社会科学院定为“国家小额信贷试验基地”，先后获得“独立的综合性新农村建设模式”、“国内首家农民互助小额信贷组织”、“新合作组织设计中最完备的设计”等多种评价。该组织主管单位为濮阳市供销社，注册资金60万元，互助社共发动组建了29个新型农民合作社，已经是国内最大的农民合作社联片开发区。互助社按照“民办、民管、民受益”原则，自筹资金贷款，不吸收存款，不非

10、法集资，不经营高利贷，制定出了严密的章程，根据孟加拉模式设立的，按照总社和市社分社互助中心的多层资金互助模式运行。互助社有两类社员：基本社员和股金社员。每户一年交纳50元钱，即成为互助社基本社员；每户入股500元以上，即成为互助社股金社员。（3）服务中小企业的完全市场化运作模式河北万利通小额信贷有限公司。河北廊坊市于2006年8月28日在霸州市胜芳镇成立了全省第一家小额信贷公司万利通小额信贷有限公司，2个自然人投资5000万元。该公司的成立和运行始终是在政府部门的主导下成立的，但实行市场化运作，不承担政府职能。霸州市政府鼓励万利通向农户发放贷款，但要求以“贷得出，收得回”为原则，以提供救急型、

11、短平快的流动资金为主，贷款额度、期限和利率(在基准利率四倍以内)完全由公司根据市场情况自主决定。该公司成立50天，累计贷款额高达1.16亿元，相当于5000万元的本金周转了两轮多。45笔贷款中，只有两笔是贷给了农户直接用于农业生产，其余43笔都贷给了农民创办的企业和个体工商户。（二）新型小额信贷组织的持续性分析基于法律和制度层面1 新型合作类资金互助组织可持续性分析。目前在非央行和银监会试点地区，地方政府、政府机构、人民银行分支机构、银监机构积极进行小额贷款组织的试点大多数为此类模式。这些资金互助组织多存在于各种民办经济联合体、农民专业协会和新型农村经济组织中。主要可分为三种类型：一种类似于“

12、财务公司”雏形，在经济联合体内吸纳股金、资金借贷；一种由农民专业协会中的若干“股东”出资，发起并组建“资金互助协会”，对区域内种植和加工同种农产品的农户和加工企业吸纳股金、办理短期资金借贷；另一种则由政府有关部门注入“扶贫济困基金”和农民中的少数“股东”出资，共同组建“农民资金互助社”。资金互助组织是伴随多种农村经济合作组织的迅速发展、适应农户对资金余缺调剂的一种自发的新型融资模式，是在民间借贷快速发展的基础上转换成的微小资金互助性联合，充分体现了民办、民管、民受益的特点。不仅贷款规模小、频率高、灵活，而且具有时效强、多元化和差异化等特点，办理手续也简便快捷，服务对象往往是被农村合作金融机构视

13、为风险大、收益低、信用差、难管理的群体。这种联合不仅调剂了入股社员自身发展的资金余缺，对农村金融长期积蕴的信贷风险也起到了一定的分散补偿作用。但法律上未能对其性质加以明确，既没有相关部门的批准认可，有的还未经工商部门登记，实质仍是民间借贷组织。且目前的资金互助组织大多照搬原农村合作基金会的操作方式，虽有“章程”却多从互联网上下载套用，还没有自身成熟的管理体系；虽设立了社员大会、理事会、监事会，但多流于形式，且责、权、利不清晰。由于入社条件低，社员范围有急剧扩大的可能，易产生矛盾纠纷，有可能造成地方经济社会不稳定。这些组织亟需法律的界定和认可，也需要地方政府的合理引导。2 商业性小额贷款组织可持

14、续性的分析。国外商业性小额贷款组织形式主要是商业银行和非银行金融机构，其市场准入一般适用本国有关金融机构市场准入的法律要件。我国目前没有专门的法律对商业性小额贷款组织进行规范，主要包括金融机构和一般公司企业两种类型。一是金融机构组织形式的商业性小额贷款组织的市场准入银监会模式。在市场准入方面受到严格的法律条件的限制和法律程序的约束。除要遵守公司法有关市场准入的一般规则外，对特定内容则优先适用商业银行法等有关法律法规。纳入到农村金融机构的审批监管范围内，本质上是发起人（商业银行或农村信用社）设立的全资子公司，是作为分支机构存在。二是一般公司企业形式的商业性小额贷款组织的市场准入人民银行试点模式和

15、部分非试点地区的小额贷款公司。由民间资本发起设立的在工商部门注册的经营人民币业务的一般公司，市场准入条件比金融机构的市场准入低得多，表现在相对较低的注册资本和设立程序等方面，不需要取得金融监管机构的批准。作为新生事物，我国商业性小额贷款组织的发展还面临市场准入、市场监管等法律和制度等各种外部因素的影响和约束。其一，法律层面。目前小额贷款组织的市场准入缺乏法律及政策依据。人民银行在五省（区）推动组建以及各地自行试点的小额贷款公司是依据公司法设立的有限责任公司，但其实质上仍然是一种金融业务。目前上述公司均是直接依据公司法在当地工商行政管理部门进行注册登记设立的。在无金融许可证的情况下，工商行政管理

16、部门颁发了经营范围涉及贷款业务的营业执照，是没有法律依据的。从目前小额贷款组织试点相关工作的开展情况来看，参与各方基本上是通过讲话、会议等方式层层落实试点指示和要求，缺乏具有一定行政权威性的正式文件的规定。其二，制度约束。目前，已成立的小额贷款试点公司为商业性小额贷款组织可持续性的制度分析提供了很好的研究样本，但“试点”毕竟更带有政策试水的意味，在相应的制度安排上受到诸多因素的制约。（1）资本金约束。国内小额贷款组织试点遵循“只贷不存”的原则，以自有资本金作为运营资金，由于资本金相对稳定且有限，其贷款规模将受到抑制，无法形成可持续的资金来源。（2）利率约束。小额信贷额度小、成本高，需要以较高的

17、利率弥补操作成本。目前关于试点公司执行贷款利率不得超过银行同类同期贷款基准利率4倍（银监会试点为适当上浮）的规定具有一定的合理性，几家已成立的试点公司平均年利率水平也保持在12%-15%之间。但这种利率管制政策限制了商业性小额贷款组织的自主定价能力。（3）业务范围约束。目前国际上可持续盈利的商业性小额信贷机构，一般业务范围较为广泛，可以从事吸收公共储蓄等综合性业务。而目前我国的试点公司，在开展业务初期缺乏对风险的了解和控制，业务范围的放开，特别是吸收储蓄，应是一个循序渐进的过程，并应置于严格的监管之下。（4）地域范围约束。对商业性小额贷款组织实行地域限制，主要是避免同一地域范围内的恶性竞争，有

18、效控制逆向选择和道德风险等一系列问题。但是，地域范围的限制不利于资金在更广阔的空间进行有效配置，造成了效率的损失；另一方面，小规模经营会使单笔业务的运作成本无法通过规模的扩大分摊，难以实现规模优势。（三）几点结论1小额信贷组织试点均按照商业化运作的方式，自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。2银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，虽然可以在一定程度上改善农村金融服务供给状况，但是规定村镇银行的设立应有1家以上(含1家)境内银行业金融机构作为发起人，单一境内银行业金融机构的持股比例不得低于20%，不仅限制了村镇银行和贷款公司的发展，也可能对村镇银行的信贷业务、风险控制等带来影响。3 人

19、民银行大力推动的小额贷款公司以及各地发展的多种形式的小额信贷公司、农民互助合作金融组织及不吸收存款的农民资金互助组织更面临资金来源、经营持续性约束。4 小额贷款公司必须在体制、经营方式及策略上创新，公司的治理结构和内部管理制度必须在业务经营定位准确前提下来制定和实施。5 对小额贷款公司的业务监管、信用体系建设（主要是社会征信体系建设）等均未明确或是空白，对目前已有的金融基础信息难以达到共享，制约其业务经营的发展。三、普惠性可持续农村小额信贷体系的构建路径我国普惠性可持续农村小额信贷体系的构建，要遵循由易到难、先急后缓、分类监管的原则，立足近期、中长期目标，从微观、中观和宏观三个层面采取相应措施

20、。（一）短期目标与措施：公共政策支持、分类监管和疏导除营造支持性的公共政策环境外，对于不同类型小额信贷组织要实行不同的引导和疏导对策。1 出台相应的鼓励的公共政策，营造支持性的政策环境。要将小额信贷纳入金融体制改革的整体规划考虑，承认、允许并合理引导多元化的小额信贷组织的发展，采取区别对待的政策，创造良好的外部环境。一是要准确定位小额贷款组织在多样化、有序分层的金融体系中的作用。二是政策的制定要从社会目标为主导转变为社会和商业目标并进，防止不当行政干预。三是尽快明确现有小额信贷机构的法律地位。2充分发挥行业协会自律作用，明确央行为非金融机构形式的小额信贷组织的监管机构。按业务相近原则，在法律上

21、可明确人民银行为非金融机构形式的小额信贷组织的监管机构，银监机构作为金融机构形式的小额信贷组织监管机构。在当前NGO向正规金融机构转变还不成熟的情况下，应该鼓励类似“中国小额信贷联盟”的自律组织存在，考虑成立行业协会，条件成熟后成立管理委员会。协会可以由几个较大的NGO项目带头组建，所有的NGO项目都必须入会。协会的职责是：代央行监管NGO项目的活动；定期汇报NGO项目动态；代表全体NGO向政府提出发展和政策建议；为NGO项目进行培训等。通过行业协会，政府和央行既可对NGO进行管理，又可通过协会贯彻政策，帮助NGO规范地发展。3确立实行非审慎性监管思路，深化市场监管。尊重农村小型金融机构的原创

22、性，总结学习他们的管理经验，加以适当引导。对资金互助社等低门槛进入的中小银行机构要坚持审慎有序发展，要避免盲目发展、村干部垄断、行政干预和逃避监督等四种倾向。（二）中长期目标与措施：金融基础设施、社会辅助体系优化要把小额信贷体系的建立与金融体系的改革结合起来，根据不同区域经济的发展水平和结构、不同地区金融市场的容量、条件和金融服务需求，因地制宜，层次推进，各级政府要提供金融基础设施和社会辅助体系等相应的公共品，且随着市场发展和小额信贷机构发展过程中内外部约束条件的变化，不断进行适时调整，满足不同农村经济主体多样化、综合性的金融服务需求。1. 加强农村公共基础设施建设。要加强基础设施等农村自然环

23、境和经济环境的改造等硬件设施，以及对农户教育培训、农产品信息服务等软件设施，增强农户抗风险能力。2. 创造良好的农村金融生态环境。主要包括信用环境、担保体系、保险体系建设等。要以农村信用社支农网络建设为载体，深入开展信用户、村评定活动，全面推进企业和个人征信体系建设，有效解决金融与农村信息不对称问题。要推行多种农业保险，分散和转移农民所承受的自然风险和市场风险。构建多层次、多元化的信用担保体系。3. 建立完善的小额信贷社会辅助体系。借鉴北美小企业促进网（SEEP）、厄瓜多尔红色农村金融网（RFR）等，建立我国的小额信贷项目网络，提供监控、技术支持、培训、信息搜集、发布等，实现小额信贷向微型金融

24、的过渡。探索建立地区间的、商业化的小额信贷业务培训中心，建立配套的技术培训支持体系。4. 逐步放松对资金来源和价格的限制。尽快探索扩大试点组织后续资金来源问题，确保经营不会出现“断档”。除吸收新股东和增加注册资本两种融资方式外。在成立专门批发机构条件不具备时，目前可以考虑允许其从政策性银行或商业性银行批发资金，在一定范围内将银行资金向小额贷款组织引导。应进一步放宽利率管制。（三）宏观层面：金融制度改革1. 因地制宜地发展各类福利主义模式机构。财政资金通过扶持信贷进而扶贫的效果远胜于直接扶贫。一是从提供特殊优惠政策和指导选择符合实际的模式两个方面，因地制宜地发展非政府组织(NGO)等各类福利主义

25、模式机构。二是在有条件的地方发展真正的合作金融机构，积极推广政府参与式扶贫的“霍山模式”贫困村村级发展互助资金，并且给予足够力度的扶持，使之为中低收入农户服务。三是选择农业发展相对较好的地区，扩大“独立的综合性新农村建设模式”的试点范围。通过贷款合作，推动农民互助合作，将小额信贷有机整合到农民专业合作的组织体系中，促进农村小额信贷的持续和内生性增长。2. 积极合理地引导商业性小额信贷组织的发展。第一，建立完善的法律框架。在进行统一立法时机尚不成熟的情况下，可以先行考虑进行地方性立法，对在本行政区域注册成立的小额贷款组织的市场准入、市场退出、内部治理、业务规则以及监管等方面做出规范。第二，正规金

26、融机构要进一步完善和推广小额信贷业务。深化农信社小额信贷试点，把部分符合一定条件的农信社办成从事小额信贷业务的专业性“乡村银行”。扩大邮政储蓄小额信贷试点，发挥网络优势，充分利用政策优势，积极发展农户小额信贷业务，努力打造农村小额信贷市场“第二主力军”。第三，建立分工协作、有序合理的监管框架。按照现有法律、市场化原则和行业惯例，各职能部门分工协作，归口监管，并加快建立科学合理的存款保险制度。对于机构设立的密度分布、信贷总量，由人民银行制定总原则，并会同政府部门结合宏观经济规划和金融政策进行综合规划。人民银行负责存款准备金率、执行有关人民币管理、金融统计、同业拆借、反洗钱、系统性风险监测等监督管理，银监部门根据央行和政府部门的综合规划，制定专门的机构监管规范，具体负责所有类型民营金融机构的市场准入、退出审批以及日常监管。各方职责划分要从法律上进行确认，减少缘于制度的不确定性。参考文献：1杜晓山、张保民、刘文璞、孙若梅：中国小额信贷十年，社会科学文献出版社2005年版。2杜晓山：小额信贷的发展与普惠性金融体系框架，中国农村经济2005年第6期。3高小琼：关于农村金融市场发展的若干思考，金融时报2007年6月4日。4何广文、冯兴元等：中国农村金融发展与制度变迁，中国财政经济出版社2005 年版。5焦瑾璞、杨骏：小额信贷和农村金融，中国金融出版社2006年版。（编辑 刘西顺）