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1、关于构建新型农村社会养老保险制度的思考段 由 仙探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活，是开展新型农村社会养老保险试点的基本要求。截止2011年底，全国27个省（自治区）的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市的部分县区纳入了国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约占60%，共计3.58亿人参加了新型农村社会养老保险，年末基金累计结存1199亿元，共有8922万人领取了新农保养老金。随着社会保障“十二五”规划的全面实施，日趋严重的农村人口老龄化以及农村以家庭、土地
2、为主的传统养老制度越来越不能满足农村养老的需要，建立定型完备的新型农村社会养老保险制度已迫在眉睫。一、新型农村社会养老保险试点中存在的问题 在积极探索实行新农保试点过程中，各地积累了许多好的做法和经验，但与构建长期稳定的新型农村社会养老保险制度要求相比，仍存在保障水平低、基金增值难、可持续性差、转续衔接难等一系列问题。（一）保障水平仍然偏低。随着全国城乡居民社会养老保险制度全覆盖正式启动，农村居民养老从此有了制度保障，数以万计的农民将领到养老金。农村养老保障从无到有，其进步意义是不言而喻的。但从全国的实际情况看，农村居民的养老金待遇仍然偏低。如果按新农保缴费标准为每年100元、200元、300
3、元、400元和500元五个档次，在不计利息、且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费100元，连续缴费15年，到60岁时每月能领到养老金104元，这一数额明显低于2011年全国农村低保线每人每月143.2元的标准。也就是说，该参保人l5年后领到的养老金还不及现在全国农村的平均低保金。（二）蕴藏隐性债务风险。随着人口老龄化的加剧以及农民社会养老意识的加强，农村养老保险隐性债务还有不断扩大的趋势。截止2011年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿，其中1.05亿是农村老年人，农村老年人口比重已经超过15.4%，比全国高出2.14个百分点。据有的专家预测，我国农
4、村老龄化将在20112020年快速发展，20212030年高速攀升，20342060年高位运行。由于农村老龄人口增速迅猛，要确保农村社会养老保险的持续性，用于支付基础养老金和进行社会统筹的财政资金必然大幅增长。另外，地方各级财政特别是县、乡两级和村组集体要承担基金筹集中的一半左右，现行财政体制和地方经济发展的不确定性进一步加大了农村养老基金筹集的风险。（三）基金难以保值增值。随着新型农村社会养老保险制度试点的全面推行，基金总量也将急剧增加，利用基金滚存结余的运营实现保值与增值，适应农村人口老龄化高峰带来的养老金支付危机，是一个非常重要的现实问题。据有关资料显示，十年来地方养老金的投资收益不到2
5、%，截止2010年底，属地方管理的养老金结存1.5万亿元。在目前高通胀的背景下，地方养老金却处于缩水的状态。由于全国社会保障基金投资管理暂行办法只允许全国社保基金进入资本市场进行市场化运作，不允许地方社保基金“入市”和直接投资，这就使新农保基金只能通过购买国债、银行存款的方式实现保值增值，投资渠道比较单一，容易导致基金增值缓慢，甚至出现贬值的情况。（四）政策转续衔接不畅。随着农业劳动人口流动日益频繁，失地农民由城镇居民养老保险转换成新型农村社会养保险，旧的农村社会养老保险转换成城镇居民养老保险或新型农村社会养老保险，进城农民工由旧的农村社会养老保险转换成城镇居民养老保险，返乡农民工参加新型农村
6、社会养老保险等情况再所难免。实现“新农保”与其他社保在一定范围内规范转续，结算续转不同社保政策间、不同地区间的基金，承认居民在各个不同时期形成的养老保险权益，还缺乏详细的实施办法。尽管新农保确定了体制转续的相关措施，但并未形成合理的转续成本筹集与分担机制。二、构建新型农村社会养老保险制度的着力点 （一）强化各级政府主导作用。从国外经验看，农民收入较低是世界性的普遍现象。为缩小城乡收入和社会保障差距，各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路，对农民养老保险给予大量的财政补贴，或直接由财政出资给予养老保障。因此，要强调农村社会养老保险的公共物品和公共服务属性，突出各级政府在推进农村社会养
7、老保险中的作用，坚持以财政补贴、集体补助和个人缴费相结合的多元化筹资方式，将其纳入经济社会发展战略布局和长期发展计划。必须进一步完善中央财政对农村社会养老保险的转移支付制度，明确中央与地方财政责任，逐步理顺中央和地方对农村社会养老保险补贴的事权、财权关系，实现政府对农村社会养老保险财政投入的制度化、常态化，以较好的财政状况促进农村社会养老保险制度创新，把农村居民不重不漏、应保尽保地纳人多层次的社会养老保险体系之中。（二）立足实际有序分类推进。鉴于特殊的农村人口结构和农村居民收入普遍较低的实际，可以根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的参保问题。例如在经济发达地区，农民人均收
8、入超过全国水平，可依法实行强制保险，以保证养老保险覆盖面的稳步扩大。在农民收入相对较低的地区，可采取诱导性方式，由政府宣传引导，积极稳妥地推进农村养老保险。在欠发达地区，坚持“低档次、先入轨、后提高”的原则，循序渐进地推行农村社会养老保险，也可采取社区养老与家庭养老相结合，增加社会救助资源的配置，提高公共服务的可及性。另外，各地政府应根据不同地区经济发展水平和承受能力，通过探索建立财政向经济欠发达地区和困难群体转移支付的分级补贴机制，实施分类保障、梯次推进，以制度优越性吸引农民自愿参保。（三）逐步提高养老保障水平。养老保障水平的提高基础，是个人缴费档次、集体补助和政府补贴标准的提高。如果不按照
9、当地经济发展水平提高待遇水平，往往会出现基金支付风险和制度运行的不可持续。因此，多元主体共同出资是建立新农保制度的一个重要路径。一是要大力发展地方经济，提高农民收入水平。政府要加大劳动就业培训力度，广泛拓宽就业渠道，扩大农村就业水平，制定相关的促农增收政策，从制度上保证农民增收。二是积极做好宣传发动，提高农民参保意识。进一步发挥大众传媒的舆论引导作用，让社保政策措施深入人心，为新农保制度建设营造良好的社会氛围。三是努力拓宽新农保基金的筹集渠道，除增加个人缴费和财政补贴外，在有条件的地区适当提高集体补助所占的比重，并动员有能力的农民提高其投保档次。（四）确保农保基金保值增值。根据国际劳工组织提供
10、的资料，允许社保资金投资的国家，其保险基金投资比例一般为：公司股票60，公司债券17，政府债券6，短期贷款3，抵押贷款11，房地产投资3。应出台全国范围内的统一政策，放松地方社保基金的投资管制，为新农保基金创造更多的投资渠道。借鉴国际经验和依据我国金融市场的现实，养老基金的投资渠道在保留必要的备用金的前提下可以有存人银行、购买国债、金融债券、企业债券以及房地产等投资渠道。要切实加强对保险基金的运作，委托专业管理机构对基金进行多元化的组织投资运营，提高基金收益水平。同时，要建立相应的新农保基金监管机构，制定新农保基金限制性投资政策，有效防范和化解基金管理运营风险。（五）实现城乡养老保险接续。城镇
11、职工养老保险应保持开放性，使其具有与原城镇职工和新农保的接口，实行社会统筹与个人账户相结合，做实个人账户，在此基础上实现城乡社保衔接并轨和转换。同时提高城镇居民养老保险统筹层次，赋予社会统筹账户基本养老金既得受益权，使社会统筹账户成为一个可以携带的账户形式，便于流动人口异地转移就业时保险关系转续。新农保要适当保持弹性，预留制度接口与城保、农民工和失地农民养老保险以及计划生育对象的养老补助等相互衔接，保持制度的兼容性。制定与其他社保政策转换的详细办法，充分考虑其制度的可携带性和转移性，体现农村居民个人账户与非缴费型账户的既得受益权，当参保人员身份转变后，能够实现养老保险待遇的转移和参保年限的积累
12、。（六）加快新农保法制化进程。目前，我国农村社会养老保险的法律制度建设明显滞后，农村养老保险一直依靠各级政府的政策、文件进行引导，不仅没有由全国人民代表大会制定相应法律，而且已经制定出来的农村社会养老保险政策法规普遍存在缺乏法律责任的现象。由于农村养老保险工作无法可依、无章可循，造成各地农村社会养老保险工作带有一定的随意性，基金管理缺乏约束性。因此，应尽快建立农村社会养老保险法，以法律的形式规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构；规定保险基金的筹集、管理和运营办法；规定村级经济组织、私营企业主等的法律责任；规定中央政府和地方政府扶持农村社会养老保险的方式等等，使农村社会养老事业在法制轨道上
13、健康发展。（七）确保基金规范管理运营。新农保涉及范围广泛、运行周期长，必须有一套科学、完备的政策和严格、规范化的操作规程。国外比较一致的做法是设立全国性的农村社会养老保险专门管理机构，下设各级经办机构，全国性机构负责基金的管理和运营，下级机构承担保险业务的开展、资金的筹集和保险费的发放。这种分级负责相互配合的管理体制不仅能够满足在比较分散的农业人口中开展养老保险业务的需要，同时也能够集中全国的农村社会养老保险基金，发挥全国性机构的信息、人才和管理优势以及资金规模效应，使保险基金最大可能地保值和增值。同时可以借鉴国外经验，将农村社会养老保险基金交由金融部门，利用银行现成的体系进行管理，保证新型农保基金管理安全。
关于构建新型农村社会养老保险制度的思考
