对当前农地制度创新的几点看法

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1、对当前农地制度创新的几点看法土地制度是我国农村最基本的社会经济制度。观诸历史，王朝更替、 社会生产力的兴衰，莫不与之有着直接或间接联系。查考现实，新中国成立前 后的土地改革、合作化运动这些引发社会生产力和生产关系剧烈变革的重大事 件都缘自于土地制度变迁，2 0世纪8 0年代以来中国经济社会翻天覆地的变 化，也正是肇始于农村土地制度的变革。无疑，土地家庭承包经营制度的确 立，极大释放了我国农村生产力，对我国农业增长的作用是巨大的，但必须明 确的是：土地的家庭承包经营制并没有也不可能穷尽农地制度创新的极限，制 度的成功的同时也包含着其缺陷因素，土地的家庭承包经营制度仍遗留了若干 需要解决的问题，需

2、要不断创新。而且，近年来，我国经济社会发生的一系列 深刻变化，不仅改变了农地制度变迁的外部环境，也对农地制度的变革提出了 新要求，农地制度创新的必要性和可能性日益凸显。本文拟就当前农地制度建 设有关问题作一些概要的评述，并对土地制度创新作出框架性的简要分析。 一、家庭承包经营仍然是我国农村最重要的基本制度土地是我国农村最基本的生产资料，在一定的产权制度安排和生产经营方式下，承载着向农民提供收 入、满足就业、稳定预期和社会保障等几大功能。近年来，随着农业农村经济 的发展及外部环境的变化，在不同区域和不同的农户经营水平的约束下，土地 承载的收入、就业、保障和预期几大功能有消有涨，产生作用的机理和表

3、现形 式也出现了很大的变化，但这并不意味着土地制度的重要性有所降低。事实 上，家庭承包经营基本制度安排及在此基础上建立的次级农地使用制度，目前 仍是我国农村最具生命力、最基本的制度安排，农村其他相关制度的产生、变 迁及其效率无不受制于此。1 . 土地提供了农民生产生活的基本保障。解决农 民、农业、农村等“三农”问题，是当前党和政府工作的重中之重。但“三 农”问题的解决绕不开土地问题。就农民收入问题而言，农民增收缓慢的根本 原因在于农业就业结构的变化滞后于农业GD P结构的变化，农民经营土地规 模狭小，较少的土地承载较多的农业劳动力，相对于非农产业农业的劳动生产 率过低，使从事农业经营的收入功能

4、弱化。就农业增效而言，在数量众多的农 民从事小规模经营土地的情况下，土地细碎化程度高，而且土地流转难以大规 模推进，农业科技、农机装备无法全面推广应用，难以达到规模经济状态，土 地和劳动力的配置效率低下导致农业效益无法大幅度提升。简言之，农业劳动 力数量众多，家庭经营规模有限，致使农业劳动生产率低，土地产出效率不 高，从而使土地承载的收入功能弱化。尽管如此，由于农村尚未建立完备的社 会保障体系，目前，土地还是广大农民的基本生产生活保障，甚至大量转移到 城市的农村劳动力也因无法获得稳定的就业，并享受到城市的社会保障，因而 无法割舍与土地的联系，农村土地以凸现的保障功能为城市的发展做出另一种 形式

5、的贡献，仍然具有社会“稳定器”的功能，短时期内这一功能还无法被完 全替代。2 .农地制度制约着农村改革发展多种制度安排。纵览改革开放二十 多年我国农业、农村乃至整个国民经济的发展历程，可以发现农地制度的创新 是国民经济发展的基础。在确立了以土地家庭经营为核心的双层经营体制，重 塑农村经济的微观基础后，农村基本资源要素的配置效率大大提高，使得农村 非农产业发展、劳动力流动转移成为可能，推进了农业现代化、农村城镇化和 农村经济社会的发展，进而又推动了国民经济各行业的持续稳定增长。迄今为 止，以家庭承包经营为核心的农地制度依旧是影响和制约其他多种制度安排的最重要因素。仅以农村金融制度和农业科技服务为

6、例，目前农民难以获得有效 服务的原因固然是多方面的，但农民拥有土地产权的残缺和经营规模狭小，农 业资源不能有效配置无论怎样也是症结之一。农民要获得有效金融服务，必须 拥有相应的抵押财产，但农民承包的土地不能成为贷款抵押的担保物；对农民 技科技服务最大的问题是农民很难享受到面对面的服务，其原因也在于现有农 地制度框架下，农户经营规模超小，政府有限公共资源与数以亿计农户之间信 息沟通、中介服务成本过高，交易费用问题难以解决。反之，也可发现农地制 度与其它制度安排之间又互为制约，农地制度的创新、农户土地产权明晰和权 利膨胀以及农民经营土地规模扩张又有赖于工业化、城镇化的发展，有赖于农 村劳动力转移、

7、人口迁移，有赖于农村社会保障制度的完善等。农地制度的创 新同样取决于外部环境的变化。3 . 土地关系仍是农村最基本的经济社会关 系。上世纪9 0年代中期以来，由于收入来源的多元化趋势，土地作为财产在 农民财产总额中所占分量有所下降。研究资料表明，从1 9 9 5年到2 0 0 2 年间，农村人均土地价值由4 9 4 4. 6元下降到了 3 9 7 4. 3元，实际下 降2 6%。但这并不意味着土地对农民的重要性的降低，土地仍占农民总财产 的3 1%,是房产之外所占比例最大的财产基础。同时考虑到土地承载着就 业、保障等其他财产所不具备的功能，可以认为，土地依然是农民最重 要财产。同时，在农民之间

8、、农村不同经济组织之间以及国家、集体和农民之 间，围绕土地形成了错综复杂的利益关系，仍是农村最基本的社会经济关系之 一。它并没有因为过去承包经营土地，要缴纳相应的税费，而随着税费体制改 革，农民承包经营土地还会获得相应的政府补贴而发生性质上的改变。当然由 于既定制度的路径依赖特征，围绕土地形成的各种利益关系不断自我增强和固 化。农地制度创新需要尊重现有利益格局，在保障既得利益者权益的基础上实 现帕累托改进，使土地制度创新具有现实可能性。4 .产权明晰是农地制度创 新最核心的内容。产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土 地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻影响

9、。目 前，农民所拥有的土地使用权不完整，是引发土地纠纷等诸多问题的主要原 因，一方面农民对土地只有使用、经营和产品收益权，而缺乏相应的租赁、抵 押等财产处置权，从而丧失了完整意义上的承包经营权；另一方面，农村土地 集体所有权也是残缺的，土地进入一级市场、土地征占用，社区并不能凭借土 地所有权获得相应的谈判地位，加上社区和地方政府的行为不规范，必然导致 大量的寻租行为产生，导致侵占农民土地权益的事件大量发生，农民拥有的土 地权益得不到相应保护。因此，从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义 的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。二、外部环境变化使 农地制度创新成为可能作为我国农村最基

10、本的制度安排之一，农地制度的变化 调整影响众多利益主体，涉及许多相关制度的重新安排，即使是微小的调整也 体现着深刻的逻辑内涵。进入新世纪以来，我国经济发展出现的阶段性特征， 国家经济社会发展理念的调整，涉农政策的重大变化，都催生着农地制度创新 的要求，经济社会的发展为农地制度的调整创造了良好的外部环境。从趋势上 看，农地制度创新的可能性大大增加。1 .从发展理念和政策取向看。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展理念，在十六届四中全会上，胡锦涛总 书记进一步提出了 “两个趋向”重要论断，这标志着我国农业为工业提供积 累、农村支持城市的发展阶段已经基本结束，工业反哺农业、城市支持农村的新阶段正在到

11、来。城乡统筹的方略和“两个趋向”的重要论断是我国发展战略 和指导思想上的重大转折，它要求处理好新阶段的工农、城乡关系，强化农业 的基础地位，调整国民收入分配格局，构建城乡统筹发展的体制机制。可以预 见，随着新的发展观念和政策取向的转变，特别是土地、劳动力、资本等要素 资源在城乡间自由流动的速度加快，资源配置效率的提高，以及城乡统一的医 疗、教育、卫生、社会保障制度的健全和完善，将使农村土地承载的就业和保 障功能进一步弱化，要求农地制度变迁做出新的制度安排。2 .从经济发展的阶段性看。到2 0 0 3年，我国GDP总量突破1 1 . 6 7万亿元，财政 收入达到2万亿元，以人均GDP达到1 0

12、9 0美元为标志，我国已经进入了 工业化中期阶段。一方面，农业在GDP构成份额中已经降到1 5 %左右，农 产品贸易额已降到进出口商品总量的5 %左右，在农民收入的来源构成中，家 庭经营纯收入的比例也由1 9 9 0年的7 6 %下降到2 0 0 3年的5 9 % ,这 表明农业特别是土地经营的收入功能出现了下降；另一方面，我国的城市化水 平已上升到4 0%以上，尽管农业劳动力仍占城乡劳动力总数的5 0%左右， 但如果把从事农村非农产业以及数以亿计的农村外出务工人员计算在非农劳动 力份额中，则产业就业结构偏差由3 0%左右降为1 5 %左右，这说明农业特 别是土地经营的就业功能也大大弱化了。因

13、此，随着农业产出功能的弱化，农 村土地所承载的收入和就业功能是下降的，这客观上降低了农地制度创新的成 本。 3 .从国家、社区和农民的土地关系看。最近几年，我国农村税费改 革迅速推进，目前全国已有2 7个省取消了农业税，至IJ2 0 0 6年可以提前实 现取消农业税的目标。全面取消农业税后，国家不收农业税，农民种地不纳 粮，中国几千年来以农养政的时代即将终结，其意义是怎么估价也不为过。然 而，更重要的是取消农业税，从根本上改变了通过土地经营体现的国家、社区 与农户之间的传统关系。国家不必再把土地作为“编户齐民”的主要依据和索 取农业剩余的载体，农民经营土地不但不需要继续向国家纳税，向社区缴费，

14、 反而会因为经营土地获得补贴等多项政府支持。相应的土地收入、就业和保障 功能也会出现此涨彼落的变化。加上城乡一体化的发展，土地等要素资源的进 一步优化配置，使农村土地制度创新的可能性大大增加。4 .从区域发展不均衡性上看。我国经济社会发展表现出明显的不均衡特征，东、中、西几大 经济带的差异很大。2 0 0 2年，我国东部地区人均GDP已相当于中部的2 . 0 8倍和西部地区的2 . 6 3倍，上海市的人均GDP是贵州省的12 . 8 9倍，农民人均纯收入是贵州省的4 . 1 8倍。这种由区域位置、资源 禀赋、发展战略等多方面原因引起的发展不平衡，对土地制度的变迁影响也是 明显的。在东部发达地区

15、已经率先基本实现了现代化，部分农村居民已经转变 为城镇居民，农地相应承载的就业和保障功能弱化，但土地集约利用的收入功 能以及潜在的财产价值，使农地作为经济发达地区农村最大的财产载体地位却 更加显现。而在经济欠发达地区，农地承载的就业、收入和社会保障功能在可 以预见的时期内将继续潜存。换言之，区域发展的不均衡性，为不同区域农地 制度创新的不同范例提供了很好的基础和条件。5 .从土地资源的配置效率看。当前农业的效益不高，主要原因在于土地的配置效率低下。一方面，土 地资源极为稀缺，2 0 0 4年我国耕地只有1 8 . 3 7亿亩，人均耕地仅1 . 4 1亩，不到世界平均水平的一半；另一方面，尽管农

16、业劳动力中大量是 从事非农产业的劳动力，但从事农业经营的劳动力绝对数仍然偏高，我国有农 户接近2. 5亿户，平均每户经营土地不到半公顷，导致土地细碎化问题严重，资源配置效率不高。目前，农业劳动生产率为第二产业的1/8和第三产 业的1/4。因此，提高农业产出效率，提高农业劳动力生产率，促进农业产 业持续稳定发展，需要一方面随着经济社会的发展，特别是工业化、城市化的 推进大量转移农村劳动力，分工分业，减少直接从事农业生产，特别是土地经 营的劳动力数量；另一方面，提升土地资源的配置效率，形成专业化、区域化 和规模化的农业产业格局，千方百计地发挥土地的收入和就业功能。三、农地制度创新关键是推进农地使用

17、权流转任何时期，农地产权束的完整性，以及构成完整产权的占有、使用、收益、处分权在不同行为主体间的调整 和分配都是农地制度的核心。当前，强化农民的土地承包权益，在国家、社区 与农户之间形成清晰而有保障的产权边界，是农地制度变迁的基本方向。就具 体途径而言，使农民的土地权益能够通过市场经济的办法得到优化配置，进一 步推动农地使用权流转，是当前农地制度创新和提高土地资源配置效率的突破 口。 1 ,进一步明晰农地产权的重要性。纵观我国上千年来的土地制度变 迁，横看世界各国基本的土地制度安排，一个最基本的事实是：土地产权的核 心在于使用权和所有权的合理分离。从我国的农地制度安排看，所有权和使用 权两权分

18、离的关键在于强化农民的土地承包经营权，在承包经营权下分离使用 权。只有享有充分而有保障的土地承包经营权，农民才会有真正意义上的土地 占有、经营、收益、处置权。当前，要进一步明晰农民土地承包经营权的产权 界限，探索进一步强化农民土地承包经营权的途径和办法，赋予农民充分的土 地权利。所谓强化农民土地的承包经营权，一是土地承包期限要保持相对长的 时期，使农民具有稳定的预期；二是承包权要可以继承、抵押、转租、转让、 互换；三是承包经营权要逐步市场化，农民可以凭借承包经营权，转出转进土 地使用权，促进土地资源配置效率提高。2 .推进农地使用权流转势在必行。多年来，由于各种原因，我国农村土地使用权流转，包

19、括规模经营的扩 张，各方面的争议很大。实践中，农地流转的发生率一直在5 %左右徘徊，没 有大的进展。但是，随着农业和农村经济发展外部环境的变化，特别是农地经 营承载的功能变化，使农地使用权流转的必要性和可能性更为凸现。事实上， 在现阶段所谓农地制度创新，在很大程度上是对土地使用权在更大范围，在不 同行为主体间的权利配置的重新认识。特别是在我国经济社会发展进入新阶段 后，农村劳动力的转移、非农产业的发展，客观上加大了农业与非农业在经营 收益上的差距，如何提高农业劳动生产率，进而提高土地的收入功能，必须推 进土地使用权流转。从另外角度分析，推动农地流转的必要性体现在以下几 点。首先，使用权不流转，

20、家家户户经营小块土地，极不利于劳动力的充分利 用，收入也有限，同时小块土地经营还抑制农业机械化的发展，制约了农业科 技的推广应用，甚至会因土地破碎导致耕地的弃荒等，而土地使用权合理流 转，从事农地经营的农户有较大的经营规模，显然是解决上述问题的有效途 径。其次，从微观分析，土地小块经营，是农村资金、劳动力、技术等资源配 置效率低下的根本原因。比如，国内外的实践都表明，相对于城市金融服务而 言，农村获得金融服务普遍困难。而这种困难在我国远甚于其它国家，其根本 原因不外乎三点：一是我国农户数量巨大，全国2. 5亿个农户，每个农户都 是潜在的金融需求服务对象，这决定了资金需求总量巨大，但要对每个农户提 供同样的服务又几乎不可能；二是农户经营规模狭小，这又决定了单个农户的 资金需求是有限的，有的农户困难时，几十、几百元都可以成为借贷理由，为 近2. 5亿个农户提供需求数额很小的资金，操作成本又是巨大的；三是我国经济区域特征明显，农户间金融需求的层次差异大，用简单的方法不加区别平 等对待非常困难。因此，推动土地流转，促进规模经营，扩张农户生产和经营 的数量空间，可能