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1、政府购买护林防火服务试点工作总结宜春市林业局 宜春市财政局(征求意见稿)一、试点工作开展情况、深入调查研究。2014年9月，知悉将在我市开展森林防火政府购买服务试点，我们即分成二个组，为开展此项工作进行了前期调研。2014年10月，省林业厅、省财政厅下发了在我市开展森林防火政府购买服务试点方案之后，我们组织力量，分三批深入县乡基层调研座谈，其间，省防火办安排人员于月上旬到我市专项调研。有关县（市区）也深入进行了调研论证，如铜鼓县深入到乡镇场督导试点，高安市将试点方案下发各乡镇场征求意见。调研中我们了解到，靖安县、万载县、袁州区和铜鼓县等县，为了封山育林和森林防火，已经开展了护林联防服务工作尝试
2、，为此次政府购买护林防火服务提供了较好的基础。、精心部署制定实施方案。在多层次、多批次调研座谈，反复论证，充分征求意见之后，2014年12月10日，市林业局与市财政局联合下发了部署启动此项工作的通知；至今年1月15日，全市11个县（市区）均上报了试点工作实施方案。上高县于去年11月底制定了较为完善的试点方案，工作走在全市前列；丰城市于去年12月中旬召开了动员大会。今年3月3日至3月5日，省厅调研组在我市调研督导之后，我市随即分二组人员再次赴各县（市区）调研督导，各县（市区）重新修订完善了实施方案。上高县、铜鼓县、袁州区和万载县等均整合了政府购买护林联防服务职责和资金；高安市的实施方案通过了政府
3、常务会议，制定了森林防火服务分类报酬标准，出台了高安市防火护林员管理办法，并由高安市人民政府办公室下发实施方案。铜鼓县带溪乡成立了乡级层面的“带溪护林联防合作社”，全面承接带溪乡护林联防服务工作。奉新县也在探索乡镇层面的护林联防合作组织。、召开了试点工作总结座谈会。今年月日，在宜春召开了政府购买森林防火服务试点工作座谈会，会议就试点工作进行了总结座谈，并就实施主体、实施方式、监督管理等主要方面达成了共识，同时认识到资金不足是制约此项工作的最大问题。在深入调研和总结各县（市区）试点经验的基础上，宜春市林业局、宜春市财政局联合下发了政府购买护林联防服务指导意见。二、职得成效与经验1、统一了思想认识
4、，明确了实施主体和工作职责。在试点实施过程中，各县（市区）林业局均高度重视，但由于原有资金来源和数额没有任何变化，同时，新的方式调整了乡镇和村委会在此项资金上的利益格局，也局部调整了县级林业部门的利益格局，有些县市林业局思想认识不通，试点工作受阻，于是形成了新方案老办法的现象，也存在马虎应对的现象。今年三月上旬，在市林业局组织人员开展调研督导的过程中，重点传达了省厅调研组和市局吴局长对此项工作的指示要求，强调这是转变传统大包大揽管理方式、厘清并转变林业管理职能、整合内部管理资源的重要探索，是建设生态文明新常态的必然要求。各县（市区）林业局均高度重视，统一了思想认识，在修正后的实施方案中，均明确
5、了乡镇场是护林联防的责任主体，也是政府购买护林联防服务的购买主体，明确了林业部门是此项工作的监管主体，同时明确了绩效考核与资金拨付程序等业务规程，从而理顺了各方职能与业务关系。、签订了二个协议。全市购买主体与承接主体共签订购买服务合同 份，各承接主体与护林员共签订资源管护合同份。通过签订上述二个协议，落实了护林防火（或联防）服务责任主体，使全市护林防火（或联防）服务走上了权责明确、规划有序的轨道；同时，因为省市森林防火部门均可直接掌握乡镇场和村组集体的护林员名单，可为省市层级对基层森林火情或火灾信息及时核查提供了便利的通道。3、提高了资金使用效能。在试点方案和实施过程中，资金使用方面有三个明显
6、成效：一是专款专用，通过政府购买服务的方式，使护林防火村级转移支付资金由隐形变为显形，对此项资金的运用也由隐形变为显形，并由拨付关系改变为买卖关系，强化了资金运用的硬约束，避免了乡村层面的挤占和挪用；二是整合了他项资金，如上高县、铜鼓县、袁州区均从生态公益林管护资金中提取了一部分，万载县财政专项配套90万元，统筹用于护林联防服务，扩大了护林联防的资金来源；三是通过专款专用和整合资金，提高了专项资金使用效能，对强化基层护林联防职责具有现实意义。三、存在问题1、关于购买护林联防服务主要内容。当前，森林资源分为公益林、商品林、国有林、集体林等不同类别。对于森林资源管护职责，包括预防和扑救森林火灾，防
7、止盗砍滥伐林木、盗捕滥猎保护类野生动物，防止违规侵占林地、湿地，防治森林病虫害等主要任务。针对森林资源管护各类职责任务，如果政府购买服务仅限于护林防火，职责任务单纯；从市场规律的角度看，购买标准高，则政府不划算；购买标准低，承买者不划算，纵使买了也将难以尽力。同时，各类林种如公益林、商品林均是成片生长，彼此相连，很多林区村镇既有公益林，也有商品林，且其权属均分散在各农户。公益林虽有一套现成的管护机制，但如果政府购买护林联防服务仅限于商品林，将会形成两套机制，两支队伍，在标准上将会互较高低，在管理上需要协调，在财力上形成浪费。集体林权制度改革之后，森林资源权属分散，且基层管护能力弱化，需要建立新
8、的机制，对不同林种、不同权属森林资源，实施全方位管护，从而有效保护森林和生态资源。2、如何设定劳务配备标准和劳务报酬标准。护林联防服务，需要不定期巡山管护，发现情况及时报告或处置；针对这项服务，如何设定劳务配备标准和劳务报酬标准，即每名护林员管护多大面积既经济又合理？管护一亩山林需要多少劳务报酬比较适宜？3、资金来源不够。当前，用于基层护林联防服务的资金主要有二块，即森林防火村级转移支付资金，我市年均550万元左右，公益林管护资金，我市年均750万元左右；二者合计，年均不足1300万元；而且这二块资金是分开使用、分道运行的。森林防火村级转移支付专项资金，按全市1200万亩有林地测算分配，平均每
9、亩不足.元（按全市万亩林地面积测算分配，则每亩只有.元），远低于当前公益林管护每亩.元的标准。当前，未能整合资金聘请护林员进行护林联防（或防火）服务的县（市区），护林员每年的劳务报酬只有2000至3000元不等；如果政府购买护林联防（或防火）服务依然沿用这个资金标准，政府购买服务将可能流于形式，也将无法取得预期成效。4、承接主体难以社会化。需要特别报告的是，接照省市财政部门关于政府购买服务的政策要求，承接主体需要在民政部门登记的社会组织或在工商部门登记的企业组织，以实行市场化、社会化承接。这一要求与政府购买护林联防服务的社会实际不相符合。当前，传统林业“三防协会”和新兴林业合作社普遍发育不够成
10、熟，全市也没有以护林联防为主业的社会和经营组织；因此，在实施过程中，难以接照财政部门设定的政策要求进行社会化承接，只能采取传统的方式，以村委会为主体进行承接，同时，注重培育社会化组织。5、县级森林消防专业队是否可以作为承接主体。在试点工作之前，我市森林防火村级转移支付资金的使用方面，万载县、袁州区等县均从中提取了部分资金用于森林消防专业队建设。对于这种做法，我们认为，在政府购买护林防火服务的新机制下，不宜再沿用。县级森林消防专业队，如果作为政府购买护林防火（联防）服务的承接主体，一方面可能会冲淡以致消解乡镇作为护林防火责任主体的责任意识；另一方面，专业队作为县级林业局直属单位，作为承接服务主体
11、，是服务于全县还是特定乡镇？是否有能力持续尽责服务？与其他乡村层面承接主体是否会发生冲突等，这些问题均难以克服。同时，县级森林消防专业队，具有训练有素、地形熟悉、机动灵活的优点，是朴救森林火灾不可替代的主体力量；但是，因为没有稳定的经费保障，普遍存在建养困难。四、政策建议1、关于购买护林联防服务主要内容。虽然是以购买护林防火服务为切入点，但省市层级的方案或意见，仍然应该具有弹性或包容性，包括广义护林联防服务全部内容，即可以包括防火、防盗、防病虫害为主体任务的信息服务，以便为县（市区）制定实施方案时，可以结合各自实际与需要而具有选择空间，不应一刀切。有些县（市区）因为封山育林的需要，包括适应以后
12、生态资源保护的需要，政府购买服务的内容均包括了护林联防综合服务。因此，我们建议，省市层级的政府购买服务方案或指导意见，不应局限于护林防火专项服务，其购买服务的内容应该包括护林联防综合服务。2、关于劳务配备标准和劳务报酬标准。经过调研分析和试点实践，各县（市区）普遍认为，劳务配备标准，即每名护林员管护山林面，重点林区乡镇五千亩以上为宜，丘陵平原乡镇四千亩以上为宜（均以乡镇为测算单元）；劳务报酬标准，即每管护一亩山林，专项护林防火服务为每年最低一元，综合护林联防服务为每年最低二元；购买专项服务还是综合服务，由各县（市区）自行选择决定。3、关于资金来源与筹措。政府购买护林联防（或防火）服务的资金来源
13、，我们建议一是加大森林防火村级转移支付资金的力度，以达到平均每亩每年（接有林地面积）.元的标准，二是整合生态公益林用于森林管护的资金，三是将上述二项资金整合为政府购买护林联防服务专项资金，四是在省级层面做好资金来源与筹措的顶层设计，并设立专帐，保障专款专用。4、关于承接主体社会化。在政策设计和实施过程中，注重转变政府对生态战略资源的管护方式，重构适应建设生态文明需要的管护机制，注重引导和培育乡镇层面的护林联防社会化服务机构，并引导这些机构逐步发育成为基层社会化保育生战略态资源的主体力量。5、关于信息公开。政府购买护林联防（或防火）服务基本信息，如护林员姓名及联系方式、服务区域、服务职责、服务报酬事项，应向社会公开，以利于社会化监督，从而保障服务效能。6、关于县级森林消防专业队建设。我们建议，县级森林消防专业队不列为政府购买护林联防服务的承接主体，其所需建养经费，省级财政单列专项给予补助，以保障其稳健发展。2015年4月8日
政府购买护林防火服务试点工作总结doc
