规划编制一般问题及北京市“十二五”规划编制

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1、规划编制一般问题及北京市“十二五”规划编制情况介绍 汇 报 内 容 一、 规划的基本问题二、规划编制步骤和程序三、国家基本思路介绍四、北京市规划工作总体安排五、北京市“十二五”规划研究编制工作情况和进展六、北京市“十二五”规划基本思路介绍七、规划组织八、几点建议规划是对经济社会未来发展变化的谋划、部署或安排要有明确的规划对象，避免界限不清、范围不明政府编制的规划，即政府作为编制和批准主体在经济、社会各领域编制和实施的规划 认识三个问题：第一，从计划到规划。规划既是安排规划既是安排时间的，也是安排空间的时间的，也是安排空间的 过去认为，规划只是明确一定时期为什过去认为，规划只是明确一定时期为什么

2、、做什么、怎样做和做到何种程度么、做什么、怎样做和做到何种程度l规划也应该明确在何处做，即在什么空间规划也应该明确在何处做，即在什么空间或哪些区域做什么或哪些区域做什么l有些规划也可以不规定一定时期必须达到有些规划也可以不规定一定时期必须达到什么程度，如交通布局规划什么程度，如交通布局规划第二，规划不仅仅是指导性的在计划经济下，计划是指令性的。提出社会主义市场经济的改革目标后，存在着走向另一个极端的倾向，认为规划是指导性、预测性的。结果是编制时轰轰烈烈、实施中无声无息。墙上挂挂在市场经济条件下，也有一些规划必须执行或实施。关键要看第一，哪些领域的规划，第二，规划中的哪些内容。如总体规划中的节能

3、、减排、保地指标，各类空间规划等。涉及公共利益和可持续发展等方面的规划就应该严格执行、切实实施第三，规划不仅是促进增长的多数规划是促进增长的，属于鼓励、动员、刺激增长的，但也有些规划是约束增长的。约束一时一地的增长，是为了长期的、全面的、协调的增长 “规划既要培育和促进增长，同时也要管理增长”；“规划要驾驭平衡，使经济增长、基础设施、资源环境、公共服务、人口相互均衡分布”；“过快过度的经济增长会给资源环境、公共服务、基础设施带来压力，并可能导致生活质量的下降”（美国地方政府规划实践）认识三个关系：规划与计划、政策、法律有相通的，但也有不同第一，规划与计划 在国外，计划与规划不分；在中国，应该区

4、分计划与规划 计划是相对短期性的、非空间性的。规划的时间相对较长，有时间安排，也有空间安排 同一领域的计划与规划，计划应该以规划为依据。如国民经济和社会发展规划是年度计划的依据第二，规划与政策 政策有目标、无指标，有任务、无项目 规划有目标，也要有指标，有任务，也要有项目 规划内容可以包括政策或政策方向，政策不应该包括规划（两免一补，“十二年”义务教育） 有些政策是落实规划目标和任务的依据，操作政策要专门制定第三，规划与法律 国外有些规划由议会通过，带有强制性 法律是强制性的，长期性的，全局性的 我国不同的规划，强制性不同。有些规划有约束性，有些规划是导向性的。 规划适用的时间没有法律长，到期

5、废止；多数规划不是全局性的，适应范围有限 法律要求“不得”、“必须”采取某种行为；规划要求一定时期“要”、“应该”。规划应该增加“不得”采取某种行为的内容经济社会制度不同，规划的功能不同规划对象范围不同，规划的功能不同在社会主义市场经济体制下，总体上看，规划具有促进国家或区域战略目标实现，弥补市场失灵，公平配置公共资源，促进全面、协调和可持续发展的功能 第一，规划是社会共同的行动纲领 规划在一定范围、一定程度上凝聚了社会共识，因而是凝聚社会共识的平台，但共同行动的范围和内容不同 法律是凝聚社会共识的平台，是将社会共识凝聚成国家利益和社会利益，并通过法律形式表达出来 凝聚社会共识，必然就会成为社

6、会共同的行动纲领。在思想上一致认为应该这样做，行动上就会自觉地这样做第二，规划是政府履行职责的依据 现代经济都是混合经济，纯粹的市场经济只是理论的抽象 政府干预经济活动，首先应该依法干预，其次要依规划行事 在这个意义上，规划是政府定的，但也是“管”政府的第三、规划是约束社会行为的“第二准则” 市场经济是资源由市场配置，公民、法人和其他组织有充分的自主权、决策权。但公民、法人和其他组织的某些行为可能会损害公共利益和民族的长远利益 编制规划，可以告诉公民、法人和其他组织，在一定时期，哪些事情、在什么地点可以做 在这个意义上，规划是对法律制度的补充，是公民、法人或其他组织也必须遵循的行为准则国家规划

7、体系按层级：国家级、省级、市县级按类型：国民经济和社会发展总体规划 主体功能区规划 专项规划 区域规划 市县空间发展规划 土地利用规划 城市规划严格说国家规划体严格说国家规划体系尚未形成，只是系尚未形成，只是一种分类。体系必一种分类。体系必须是上下左右相互须是上下左右相互衔接，形成整体衔接，形成整体总体规划 以国民经济和社会发展的所有领域为对象，根据党中央或各级党委的部署编制的统领规划期内经济社会发展的宏伟蓝图、行动纲领，对其他各类规划有依据和指导作用主体功能区规划 以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的规划，是其他各类规划在空间开发和布局方面的基本依据专项规划 以国民经济和社会发展的

8、某一特定领域为对象，是总体规划在特定领域的延伸和细化区域规划 以特定区域空间为对象，是总体规划和主体功能区规划在特定国土空间的延伸或细化 市县空间发展规划 以市县辖区范围国土空间及其经济社会发展为对象，是国家和省级总体规划、主体功能区规划、区域规划等在市县层面的具体落实，是市县范围内国土空间开发和经济社会发展的依据（目前尚不存在，只是一种改革方向） 城市规划的体系土地利用规划的体系 理想的规划体系：总体规划与专项规划l 总体规划分析规划背景，明确指导思想和原则，主要目标、重点任务、重大项目、政策方向、组织实施要求l 专项规划应该在总体规划基础上，明确针对性强的具体方针、目标、建设任务和措施，以

9、及每个项目的名称、布局、资金等程序规范是内容科学的基本保证 法律的有效性取决于程序的规范性规划的科学性取决于规划编制程序的规范性 如果以下步骤和程序都能认真履行，规划内容的深度、水平就会得到起码的保障第一、中期评估-规划应该是可评估的 规划评估既是保障规划有效实施的必要环节，也是编制好规划的重要条件 规划或政策评估是市场经济国家和国际组织的普遍做法 规划实施中的一些问题，有些是实施不力造成的，有些则是由于规划编制不够符合实际带来的。通过评估，可以发现规划内容中哪些不切合实际，或者尽管规划中有了解决问题的思路，但方案性不强，操作性不够，也难以实施第二、前期研究 前期研究的深度决定着规划的深度 前

10、期研究的内容：包括规划对象自身的分析和规划对象所处环境的分析，以及重大项目的论证等 1.规划对象自身的分析：就是把握规划对象的状况、问题及原因、未来变化趋势及面临的挑战等 2.规划对象所处环境分析：这是相对的。经济发展的环境分析是政治经济环境、形势、体制，以及人口、城市化、区域、生态环境、社会等的发展变化第二、前期研究 项目论证。主要是支撑规划的重大项目的初步论证，不涉及布局、资金等。不同于项目决策时的项目建议书和可行性研究、初步设计等 前期研究的方式。编制单位的研究、定向委托研究、公开招标研究等。研究机构，既要有国内的，也应该有国外的或国际组织 前期研究的成果。在研究报告基础上概括提炼的总体

11、性的基本思路，以及支撑基本思路的研究报告。总体规划基本思路的作用 第二、前期研究 存在的主要问题： 学术性操作性的矛盾l对规划对象的分析不深入对规划对象的分析不深入l对规划对象所处环境的分析不全面。如往往缺乏对对规划对象所处环境的分析不全面。如往往缺乏对自然条件适宜性、资源环境承载能力，特别是发展自然条件适宜性、资源环境承载能力，特别是发展“短板短板”的分析评价的分析评价l缺乏指标间的统筹平衡。经济增长，与能源消耗的缺乏指标间的统筹平衡。经济增长，与能源消耗的关系、与减排关系、与减排10%10%的关系等的关系等l对重大问题解决方案的研究不够，往往能分析出重对重大问题解决方案的研究不够，往往能分

12、析出重大问题，但缺乏解决之策和具体措施大问题，但缺乏解决之策和具体措施第三、编制草案 不同的规划，有不同的内容。但任何规划，都要把握好表达方式 文字表达。丰富语言，减少华而不实且有欠科学性的口号式语言；减少含义不清的“大力”、“积极”、“加快”等很难把握的表达 数据表达。定量指标 图形表达。空间性规划必须有图 规划形式。多样化的并适合规划对象和规划功能的形式。可以包括正文、附注、附件第四、规划衔接 规划衔接是保障各级各类规划协调配合、规划衔接是保障各级各类规划协调配合、形成合力的关键环节形成合力的关键环节各部门从各自不同的出发点来编制规划是各部门从各自不同的出发点来编制规划是无可厚非的，但从全

13、局来看，有可能会无可厚非的，但从全局来看，有可能会带来一些矛盾甚至冲突带来一些矛盾甚至冲突第四、规划衔接 各类规划都要与相关规划进行衔接，但并各类规划都要与相关规划进行衔接，但并不是不是规划中所有的内容都要衔接规划中所有的内容都要衔接重要的规划指标重要的规划指标空间结构空间结构政策手段之间的衔接。不同的目标应该有不政策手段之间的衔接。不同的目标应该有不同的手段。但某些政策手段有可能对其他目同的手段。但某些政策手段有可能对其他目标的作用是反向的标的作用是反向的第五、听取意见 规划要统一思想，凝聚共识，有效实施，必须多方听取社会意见，使规划编制过程变成民主化的过程。这样才能真正成为社会共识 编制过

14、程的充分协调，可以有效减少实施中的相互扯皮 专家的意见。建立规划咨询审议制度，扩大专家队伍，增加审议内容，完善审议方式，形成经常性、制度化的规划咨询审议机制 各有关部门和地方的意见第五、听取意见 人民群众的意见。这是落实人民群众对政府工作知情权的重要内容。但目前是最薄弱的，也是最应该加强的 应该采取多种形式保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利。各级各类规划都应采取适当形式公开征询人民群众的意见 市县级规划，特别是其中直接关系人民群众切身利益的某些专项规划，应当采取听证会等形式，直接听取群众意见第六、审议批准 根据规划对象、范围和功能定位，由不同的机关批准。有些规划法律有

15、明确规定，多数规划没有明确规定的审批机关，是按惯例决定各级各类规划的规划范围、功能定位和编制审批主体各级各类规划的规划范围、功能定位和编制审批主体第六、审议批准目前规划决策中存在的主要问题： 各级各类规划的审批主体不明确 不同规划的审批主体不对称 有些规划在决策时，因缺乏规范的协调机制，当部门间存在不同意见时，决策机关只能是“抹平”不同意见，导致规划内容大打折扣，失去应有的功效第七、公开发布除法律、行政法规另有规定外，各级各类规划经法定程序批准后应及时公布。在社会主义市场经济体制下，规划目标的实现，不仅是政府的事，更多地要靠市场主体的行为来实现。因此，要让市场主体去实践，首先要让市场主体了解规

16、划要改变政府编制的规划只通过内部文件形式下发的传统做法。规划一经通过，就应该在公开媒体发布 三、国家“十二五”规划基本思路介绍 2009年9月28日，国家发展改革委召开“十二五”规划研究编制前期工作会议，对规划编制工作做出部署；12月12日又召开了东部地区座谈会，对东部地区发展提出了要求。 从国际背景看，和平和发展仍然是时代主题，“十二五”时期我国发展的外部环境总体有利，但也面临前所未有的挑战：（一）关于时代背景和特点。（一）关于时代背景和特点。 国际经济环境正在发生深刻变化，全球增长模式面临深度调整； 国际政治格局正发生明显变化，话语权和主导权博弈更加复杂； 世界科技创新正孕育着新的突破，抢

17、占战略制高点的竞争更加激烈。 从国内看，我国仍处于重要战略机遇期，经济社会发展长期向好的基本趋势没有根本改变。从前十年保增长，扩规模到下一个十年的转方式，调结构） 但全球增长减速与国内周期性结构调整叠加在一起，将使我国发展面临的形势异常严峻复杂。 传统增长模式面临严峻挑战；社会建设面临诸多新课题；改革攻坚面临深层次矛盾；对外开放面临新考验。 总体上看，国内外发展环境的新变化，表明我国的发展条件和动力正在发生深刻变化，经济社会进入了必须以转型促发展的新阶段。 国家“十二五”规划编制的指导方针是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以科学

18、发展为主题，以推动经济社会发展模式转型为主线，以扩大内需、改善民生为立足点，着力调整经济结构、加快社会建设、保护生态环境、深化改革开放，显著增强综合国力、国际竞争力和抗风险能力，普遍提高人民富裕和文明程度，为全面建成小康社会打下更加牢固的基础。（二）国家（二）国家“十二五十二五”规划编制的指导方针和原则。规划编制的指导方针和原则。 推动经济社会发展模式转型，要突出坚持以下原则：坚持协调发展；坚持创新发展；坚持绿色发展；坚持共享发展。 “十二五”期间经济社会发展的战略任务和政策取向主要包括以下八个方面：以构建扩大内需特别是扩大消费需求的长以构建扩大内需特别是扩大消费需求的长效机制为重点，保持经济

19、平稳较快发展效机制为重点，保持经济平稳较快发展1以增强自主创新能力和培育战略性新兴产业为重点，推动产业结构优化升级2以加快推进城镇化和建设新农村为重点，促进城乡发展一体化3（三）国家（三）国家“十二五十二五”时期的主要任务和政策取向。时期的主要任务和政策取向。以发挥地区比较优势和推进形成主体功能区为重点，促进区域协调发展4以强化节能减排和发展绿色经济为重点，增强可持续发展能力5以强化公共服务和完善社会管理为重点，促进社会和谐稳定6以推动形成国际合作和竞争新优势为重点，加快提升开放型经济水平8以深化重点领域和关键环节改革为重点，完善社会主义市场经济体制7 各地区要高度重视，明确专门负责“十二五”

20、规划工作的领导同志，形成强有力的领导班子；选配业务能力强的骨干，组建得力的规划编制队伍；加强相关培训工作，提高规划人员的素质和水平。 基本思路东部地区座谈会要求东部地区深化研究，在推动产业转型升级、深化体制机制改革、提高自主创新能力、提升开放型经济水平、引导城市群健康发展、化解资源环境约束方面率先发展，走出新路。（四）国家对各省市（四）国家对各省市“十二五十二五”规划编制的要求。规划编制的要求。四、北京市“十二五”规划研究编制工作的总体安排 2009年4月，我委研究制定了关于启动北京市“十二五”规划研究和编制工作的意见。 明确了“十二五”规划研究编制的指导思想、主要任务、前期研究重大课题安排、

21、规划编制时间进度要求等相关问题。总体上，本市“十二五”规划编制工作分为三个阶段。 第二阶段为规划编制阶段（第二阶段为规划编制阶段（20102010年）。年）。主要任务是起草形成北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的基本框架；根据市委“十二五”规划编制的建议，起草形成北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要草案；编制“十二五”市级专项规划、区县规划。 第一阶段是前期工作准备阶段（第一阶段是前期工作准备阶段（20092009年）年）。主要任务是启动各项准备工作，组织开展“十二五”规划重大问题前期研究和研究起草北京市“十二五”规划基本思路。 第三阶段是规划审批发布阶段（第三阶段是规划审批

22、发布阶段（20112011年上半年）。年上半年）。北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要草案提交市十三届人大第四次全体会议审议并发布实施。同时完成市级专项规划和区县规划的编制发布工作，并做好规划文本内容的信息公开和宣传工作。 按照市政府批准的工作方案，各项工作都在按计划进行，完成了阶段性任务。五、北京市“十二五”规划研究编制工作情况和进展 举办了由46个市有关部门和18个区县发展改革委分管规划工作领导参加的培训班。 明确了“十二五”规划研究编制的意义、进度安排、前期研究的重点领域和问题，并就启动区县和市有关部门规划研究编制前期工作提出了要求。 会后，各区县和市有关部门根据要求开展了重大问

23、题研究和基本思路研究工作。（一）开展培训，启动全市规划编制前期工作。（一）开展培训，启动全市规划编制前期工作。 在充分征求各委办和相关领域专家意见的基础上，按照突出新阶段新需求新思路、突出解决重大问题和强化薄弱环节、突出规划重点内容的原则，确定了66个“十二五”规划前期研究课题。 通过公开选聘方式选聘了32家研究单位，国务院发展研究中心、中国科学院、中国社会科学院、国家发改委宏观院、北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、北京市社会科学院、首都经贸大学等国内一流的研究机构和知名高校参与了前期研究工作。（二）开展重大问题研究，取得了阶段性研究成果。（二）开展重大问题研究，取得了阶段性研究

24、成果。根据面临的新形势、新情况和新要求，对实施建设“人文北京、科技北京、绿色北京”发展战略、提升首都国际化水平建设世界城市、提升自主创新能力、提升社会和谐水平、调整产业结构和布局、人口资源环境协调发展、节能减排和绿色经济发展等进行了重点研究。目前均已取得了阶段性成果，为规划思路的起草提供了重要支撑。“十二五”规划前期研究课题 在征求有关部门和专家意见的基础上，按照突出重点、兼顾一般，突出政府履行职能领域、适当兼顾市场领域，突出阶段性特征、兼顾历史沿革的原则，初步提出了“两级两级”（市级规划、区县规划）“三类三类”（总体规划、重点专项规划和一般专项规划）的“十二五”规划体系。（三）研究提出了（三

25、）研究提出了“十二五十二五”规划体系初步意见。规划体系初步意见。其中，市级重点专项规划17个：包括体现首都未来发展战略和方向方面的“十二五”时期人文北京、科技北京、绿色北京和世界城市建设规划；体现国家战略在北京落实和促进经济发展方式转变方面的中关村国家自主创新示范区发展建设规划；有规划城市发展和支撑体系建设的产业发展与重点功能区建设规划、能源资源保障规划、基础设施发展建设等规划；有规划和谐社会建设方面的城乡经济社会一体化、社会基本公共服务和社会保障等规划。同时，也在经济发展、社会发展、城市建设和区域发展等方面确定了49个一般专项规划。待正式征求有关委办局意见上报市政府审定后组织编制。 为做好“

26、十二五”规划思路起草工作，我委内部确定积极调动各方面力量，全力做好“十二五”规划思路起草的工作思路。u 成立了规划起草领导小组，抽调精干力量组成“十二五”规划思路起草小组，开展研究起草工作。u 组织相关委办局和有关专家围绕若干重大问题认真开展调研，多次召开专家研讨会，开展专题研讨咨询。u 目前，已形成初步思路。初步评价了我市经济社会发展基础，分析了阶段性特征及需求，提出了“十二五”时期发展的指导思想和重大任务。（四）本市（四）本市“十二五十二五”规划基本思路已经初步形成。规划基本思路已经初步形成。六、北京市六、北京市“十二五十二五”规划规划思路简要介绍思路简要介绍 u是理清新世纪下一个十年甚至

27、更长远发展思路是理清新世纪下一个十年甚至更长远发展思路和目标的五年规划和目标的五年规划 u是北京瞄准建设国际城市的高端，加快建设世是北京瞄准建设国际城市的高端，加快建设世界城市的五年规划界城市的五年规划 u是深入贯彻落实科学发展观，建设是深入贯彻落实科学发展观，建设“三个北京三个北京”的五年规划的五年规划 u是应对发展的不确定性，把握发展机遇，营造是应对发展的不确定性，把握发展机遇，营造未来发展优势的五年规划未来发展优势的五年规划对“十二五”规划的总体认识： 规划思路分为两大部分：规划思路分为两大部分： 第一部分：新起点、新要求、新目标。第一部分：新起点、新要求、新目标。对对“十二五十二五”发

28、展基础和发展环境充分分析基础上，发展基础和发展环境充分分析基础上，研究提出研究提出“十二五十二五”时期的指导思想、发展重点时期的指导思想、发展重点和发展目标和发展目标 第二部分：战略任务和重大举措。第二部分：战略任务和重大举措。从现代产从现代产业体系构建、社会建设、创新型城市建设、绿色业体系构建、社会建设、创新型城市建设、绿色北京建设、城乡区域协调发展、基础设施体系建北京建设、城乡区域协调发展、基础设施体系建设和体制机制改革八个方面明确了设和体制机制改革八个方面明确了“十二五十二五”时时期的建设重点和政策取向。期的建设重点和政策取向。 七、规划组织 “十二五”规划是在新的起点上，迈向全面建设世

29、界城市的新的历史阶段编制的规划，事关首都长远发展，意义十分重大，且编制时间跨度大，参与单位多，涉及中央单位和市级各职能部门的协调，涉及社会公众各方面的参与。目前初步确定郭金龙市长担任“北京市十二五规划编制工作领导小组” 组长。领导小组下设办公室，办公室设在市发展改革委，承担具体的规划研究编制和组织协调工作。（一）成立北京市（一）成立北京市“十二五十二五”规划编制工作组织领规划编制工作组织领导机构。导机构。 为提高“十二五”规划的科学决策水平，成立北京市“十二五”规划编制工作专家咨询委员会，承担规划编制过程中的咨询、论证和评估工作。 根据全国“十二五”规划编制前期工作电视电话会议有关精神和本市规

30、划编制工作安排，建议尽快召开全市“十二五”规划编制工作大会，部署启动全市“十二五”规划编制工作。（三）召开全市（三）召开全市“十二五十二五”规划编制工作大会。规划编制工作大会。（二）成立专家咨询委员会。（二）成立专家咨询委员会。 规划编制是一个集中智慧、凝聚民心、统一思想的过程。坚持开门搞规划，在规划编制过程中，我们将建立网上互动平台，收集社会公众意见；将召开市人大代表、政协委员座谈会、专家研讨会，外国驻京机构和外资企业、中央企业、民营企业等座谈会，征集部门、企业、专家意见；通过聘请国内外知名咨询研究机构开展战略咨询等，动员社会各界共同关心和参与规划编制。（四）启动公众参与活动。（四）启动公众

31、参与活动。八、几点建议1、在工作组织环节：争取领导最大支持，调动最有效的资源2、在课题研究环节：以我为主开展研究，避免研究学术化3、加强战略思维，树立全球意识（树立网络化的思维方式，在确定发展目标，提出发展任务举措要充分考虑空间、时间、管理能力等因素，综合动态地进行分析预测，而不是简单地通过线性趋势推理得出静态的结论。要树立全球意识，加强战略思维，把握好国际大都市的演变发展规律，把握好时代特征，拿出推动首都科学发展的重大举措，提升规划的战略性、前瞻性和指导性。4、有限时间，有限目标（问题导向，找准突出问题和薄弱环节，找准发展的制约因素，提出具体可行的举措，提高规划的约束性和政策性，从能干的事情

32、入手，确定有限目标，避免大而空，把规划做得实实在在，不仅好看，而且管用。 5、解放思想，力求创新。作为专项规划建议打破传统文本格式，力求清晰。长远目标近期目标要解决的问题6、建议重点研究的内容 一是基本公共服务的范围、标准需要进一步界定清晰，目前医院、学校同样是基本公共服务范畴，却人为地划分为三、六、九等，软硬件差别很大，基本公共服务内部差异性太大，“十二五”时期，能不能研究提出一些突破性政策，逐步解决这一问题。二是公共服务领域能否按照市场满足高端的原则，借鉴国际经验，办医等方面鼓励民营资本进入方面实现政策性突破，进而带动社会产业的发展需要深化研究。三是在外来人口的基本公共服务提供、社会保障制度覆盖方面需要研究提出突破性政策。四是在医疗保险制度保障制度在实现制度全覆盖基础上，如何扩大保障人群覆盖面，医疗保险制度制度如何实现整合，标准如何提高等问题都有待破题。