环境联邦主义理论述评

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1、Finance & Trade Economics > Na 10, 2009殊境濮界i丈殯论述评李伯涛马海涛龙军内容提要:对环境进行保护是政府的基本职能之一，但在现实中由于存在着不同层级 的政府，环境保护责任在中央政府和地方政府之间如何适当划分就成为需要解决的问题。 这是20世纪70年代以后新兴的环境联邦主义理论研究的主題。本文对该理论的相关研 究作了校为详细的综述,指出该理论的研究成杲对我国的各级政府应在环境保护中各自 发挥何种作用具有重要的启示意义。关键词:环境联邦主义 地区间竞争 跨界污染作者简介:李伯涛，上海立借会计学院财政与税务学院讲师、博士,201620； 马海涛，

2、中央财经大学财政学院院长、教授、博士生导师100081； 龙 军,中国农业银行总行资产负債管理部、博士 ,100005。中图分类号:F205文献标识码:A文章编号：1002-8102(2009)10-0131-05二战以后，随着工业化进程的加速，对环境的破坏日益严重，环境保护问题逐渐受到世界各国 的关注。1963年美国制定了第一个清洁空气法案,成为全国空气质量管理的政策基石。1971年 法国设立环境部统一管理全国的环境事务。随后几年，其他欧洲国家也纷纷效仿法国的做法，设立 专门机构来负责对环境的管理。而1997年12月联合国气候变化框架公约V京都议定书的岀 台则标志着世界各国政府对环境保护的重

3、要性达成了广泛共识。回顾上述世界各国的环境保护历史，可以发现，政府在环境保护中起到了非常重要的作用。从 经济学的角度来看,这是由于对“环境”这种物品的消费具有非竞争性和非排他性，一个人从良好的 环境中获得满足并不影响其他人的感受,因此“环境”可以看作是一种典型的公共物品。正是因为 环境质量的这种公共性,对环境进行保护被视为政府的基本职能之一。但在现实中面临的一个需要解决的问题是，由于许多国家都存在着不同层级的政府(例如美国 有联邦、州和地方三级政府，而中国有中央、省、市、县、镇五级玫府等),环境保护责任应在中央政府 和地方政府之间如何适当划分，中央政府和地方政府应在环境管理中各自扮演何种角色。

4、这正是 目前在欧美经济学界方兴未艾的环境联邦主义理论研究的主题。一、环境保护的分权与集权根据MUsgrave(1959).()ates仃972)等人的观点，传统的财政联邦主义理论是关于公共部门职 能和财源在不同层级政府间合理分配的理论。从这种意义上来说，环境联邦主义理论可以看作是 财政联邦主义理论的一个分支，其要解决的核心问题是:一国的环境管理是应该集权还是应该分 权,即是应由中央政府统一管理全国各地的环境事务(设立全国统一的环境标准)，地方政府只是起 到执行中央命令的作用;还是应由地方政府根据其辖区的具体情况自主管理本地区的环境事务(各 地区设立自己的地方标准)中央政府只负责对全国性的环境事

5、务进行管理。Stewart(1977)指出，基于以下几个原因应对环境实行集权式的管理:仃)解决公地悲剧问题并 获取全国性的规模经济收益。Stewart认为，由于制造业和商业活动的流动性，地方政府出于担心 环境改善的收益会被资本流向其他低环境标准的地区带来的损失所抵消甚至超过,倾向于拒绝单 方面采纳会增加企业的生产成本、阻碍经济发展的高环境标准。这会导致地区间环境规制方面扑 向低层的竞争(Race to the Bottom),造成环境的恶化。因此应由中央政府对环境事务统一进行管 3 理。（2）纠正由污染外部性引起的政府失灵。当污染排放跨区域时，会预期有过度的环境破坏。因 为对一个地区的政策制定

6、者来说,很少有激励去担心他们的行动对周围地区产生的成本。（3）克服 环境保护者和污染利益集团之间在政治影响方面的不对等。根据Stewart的观点，相比污染利益 集团,环境保护者在全国层面上比在地方层面上更容易获取充分的资源来施加有效的政治影响。而支持环境保护分权的学者认为，由中央政府对各地区环境质量进行规制的一个重要缺点是: 其对不同地区居民对环境质量偏好的差异不敏感，很容易出现所有区域执行统一的环境标准的情 况。而在现实中，一些地区可能偏好于高质量的环境,另外一些地区则想要低水半的环境质量。同 时,在环境治理成本方面由于地理位置、技术状况等因素，各地区也可能存在很大的差异。如果每 一地区根据

7、本地的具体情况自己制定环境政策，基于成本一收益分析方法，不同地区选择的环境质 董水平可能是不同的，即最优的政策并不是各地区都统一。对于有重要的地方性成分的环境问题, 例如噪音、地方空气污染、水污染、土壤碱化、山林砍伐等，更分权化的环境政策制定有潜在的福利 增进。相比所有的地区追求自己最优的环境政策，中央政府一刀切的方法是有福利损失的（Saveyn 和Troost,2006）。因此,环境保护分权的积极宣传者美国马里兰大学经济学教授Oates仃998）主张，环境保护应 是一个联合行动，由地方政府对仅限于其辖区范围内的环境事务执行规制控制，而由中央政府承担 全国性污染问题的规制责任，并对环境科学和污

8、染控制技术的研究和开发活动（这类活动通常有正 的外部性）提供支持以及对地方政府提供必要的信息和指导。二、环境保护分权与地方政府间竞争环境保护分权与集权之争的一个焦点问题是:分权是否会导致地方政府间扑向低层的竞争，即 地方政府会不会以放松环境规制、降低环境标准作为吸引资本流人本地区的手段，从而最终导致环 境的恶化。围绕这一焦点问题，产生了许多理论研究和实证研究文献。（一）理论研究在一个资本可以自由流动、而劳动和环境不能流动的模型中,Oates和Schwab（1998）证明,如 果没有溢出效应并且用非扭曲税收（例如一次总付税）为预算融资，地方政府会提供枕会最优水平 的环境质量。他们的模型有两个重要

9、假定:公共决策制定者在资本市场上是价格接受者;公共部门 能够使用其所需要的财政工具（例如对居民征收非扭曲的税收）。在这些设定下，如果地方官员追 求最大化其辖区内居民的福利，区域间竞争会导致有效率的结果（即满足帕累托效率的一阶条件）， 包括环境标准以及其他地方性公共品产出。在公共部门和在私人部门中一样，竞争是增进效率的 （Efficiency-Enhancing）。更有观点认为，地区间竞争不仅不会导致扑向低层的竞争，还有可能导致奔向顶层的竞争 （Race to the Top） 0 Wellisch（1995）发展了一个地区间竞争导致环境过度保护的理论模型。在该 模型中，各地区均是高度开放的经济

10、体,企业不完全由其所在地区的居民所拥有。因此，污染产生 的一部分收益作为利润归企业的非居民所有者所有。企业所在地的居民承担了污染的所有成本， 但只获得部分收益。Wellisch的结论是分权化的命令一控制（Command-and-Control）规制可能导 致过度的环境保护。在以上这一类新古典模型中，地区间竞争是一种健康现象。像在私人部门一样,竞争提供纪律 约束，导致地方决策者做出有效率的决策。因此不会产生扑向低层的竞争。另一类理论研究得岀的结论则与上述结论相反。该类研究一般有两个假定（或其中之一成 立）:首先，地区被认为是充分的大，在资本市场上不再是价格接受者，而是对价格有一定的控制力； 其次

11、，地方官员所能使用的财政和规制工具受到限制，特别是他们不能对地方居民和企业征收非扭 曲性税收。如果地区足够大，在资本市场上有足够的影响力,他们会和附近地区进行战略博弈。利用博弈 论的方法，一系列文章探讨了这种战略行为的含义（例如Mintz和Tulkens, 1986；List和Mason, 132© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, 2009年第10期2001等)。结论是为了获得相对于对手的经济优势，地区会利用过度放松的环境措施作为竞争工 具。在这种情况

12、下，地方政府不能够被赋予制定环境标准的责任，因为他们会牺牲环境质量以换取 经济发展,所以需要由中央政府对环境质量设立最低标准。由此可见，理论研究在不同的假设下得出了不同的结论。因此，地区间竞争是否导致了环境的 恶化在理论上无法达成一致的意见。(二)经验研究理论研究结论的不明确，促使经济学家从实证方面寻求进一步的证据。Fredriksson和Millimet(2002)发现了美国各州之间环境政策制定战略博弈的证据，但无法得 出结论该证据是支持扑向低层的竞争还是支持奔向顶层的竞争。在一系列的解释州政府控制污染 支出水平的回归方程中发现，一个给定州的污染控制支出显著的依赖于附近州的该类支出，这种依

13、赖性特别有趣的是显示出了基本的不对称性。附近州更严格的环境保护措施会使给定州的污染控 制支出更高，但是附近州相对放松的规制对这种支出却没有影响。因此结论并不明确。List和Gerking(2000)、Millimet(2003)分析了里根时期的环境政策分权化。List和Gcrking 使用州层面的面板数据，检査了环境质量和治理支出的水平。通过估计一个带有州特定效应(Satae* Specific)和时间特定效应(Timr Specific)的固定效应模型，他们通过检验里根时期的时间固定效应符 号对扑向低层的竞争做了实证考察，结果发现大部分的时间效应要么是不显著的，要么是和改进的环 境质量相一致

14、。最终得出的结论是在环境质量方面扑向低层的竞争在80年代没有出现。而Millimet甚至发现了强有力的支持分权化的环境政策导致奔向顶层的竞争的证据。Milli- met研究了一氧化氮排放物和二氧化硫排放物以及控制污染的产业支出。他利用里根和布什时期 之前的数据估计了一个模型，然后通过该模型对里根和布什时期的结果进行了预测并和实际的结 果做了对照，结果发现了对奔向顶层的竞争的支持。因为至少对于污染控制支出和一氧化氮排放, 实际的结杲比模型预测的结果要好。和上述文献直接检验扑向低层的竞争假说不同，另一类实证文献考察了企业选址对环境规制 的反应。这里的基本思想是，如果环境规制对企业选址有重要的影响，

15、具有更严格环境规制的地区 将会发现地们自身处在竞争劣势，在污染密集型产业中很少会有新的企业进入该地区。这将使得 地方政府放松环境规制和其它地区展开竞争。Banik( 1988).McConnell和Schwab(1990)使用微观经济数据，实证检验了环境规制对企业选址 决策的影响。结果发现环境标准的严格与否对企业选址只有很小的影响。对企业选址起决定性的是 进入市场的难易程度、劳动力市场条件和学校、住房质量等因素，并且这些结论适用于各种产业。由此可见，实证证据没有发现对扑向低层的竞争的强有力的支持，有些研究甚至支持奔向顶层 的竞争。三、跨界污染问题环境联邦主义理论研究的另外一个重要问题是跨界污染

16、问题(地区间溢出效应)，在这种情况 下一个地区的环境质量依赖于其周围地区的污染物排放。跨界污染在实践中普遍存在，比较典型 的例子有酸雨问题、臭氧层的破坏等。由于其本身的复杂性，跨界污染对政府的环境管理构成了严 峻的挑战，在这种有溢岀效应的情况下，一种形式的政策反应是集权化。和地方政府只考虑对自己辖区 内的居民产生的损害不同，中央政府会考虑一边际单位污染对所有地区居民造成的损害，因此会对 跨界污染烤动进行限制。根据标准的经济学理论，最优的政策措施是对每单佼排放物征收等于边 际外部损害的税收,这会有效地迫使地方决策者考虑他们对其他地区施加的成本。但在实践中，这 种税要求其税率因污染源的位置和人们的

17、感受不同而不同。这种差别税率对中央政府来说既不容 易确定也不容易实施。而在这种情况下，如果由中央确定统-的环境质量标准，般来说也并不是 最有效率的政策措施。这里的问题在于，对于一个给定的地区来说，在某种意义上它对其他地区的 133© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House, All rights reservedh(tp;/w Finance & Trade Economics Na 10, 2009污染活动是无能为力的。对中央玫府来说，另外一个可供选择的方法是对具有溢出效应的污染活动设定排放限

18、制。但 即使这样，统一的规制也不可能是最好的选择。一个完全有效率的污染控制体系必须考虑跨界污 染流的特定形式和规模,统一的排放标准不可能是非常有效率的。事实上，Revesz(1996)证明，在 空气质量管理领域，美国的联邦措施在解决洲际外部性问题上并不特别有效。除了集权式的解决方法外，环境保护分权的主要代表人物Oates提出，至少在原则上区域合作 对地区间溢出效应问题提供了潜在的有效率的、科斯类型的解决方式。其基本的思想是，只要跨界 的污染活动没有在它们的有效率水平上，就存在来自于规制这种活动的地区间的交易收益。在这 种悄况下;污染削减的成本小于污染所影响的所有区域居民所获得的收益。但在实践中

19、，困难的问 题在于如何设计能够实现交易所能带来的收益的合作决策制定机构(Oates,2002)。从生态学的角度来看，区域间溢出效应可以分成两种情况。第一种情况污染流是单方向的，在 某一地区产生的污染会对周围地区的环境产生破坏,而不是相反。例如当一条河流从一个地区流 向另一个地区时,上游地区河流的使用者会对下游地区的使用者施加成本，能获得的水的数量和质 量是F游地区严重关注的问题。第二种情况污染是双向的,在临近的两个地区都存在污染活动，并 且互相影响。例如当不同的地区分段共用同一水源(湖泊或水湾等)时，各自的污染活动都会对对 方造成影响在单向溢出效应的情况下，区域合作政策的设定更困难。这是因为只

20、有一方从减少污染中获 益，而另一方则需要承担污染削减的全部成本。在缺少补偿的情况下，污染源所在地区很少有激励 采纳减少跨界污染的措施。要想使双方都从区域合作中获得收益，某些补偿机制是需要的。而在 地区间溢出效应的第二种情况下,对双方来说存在着来自交易的共同收益。一个地区会同意削减 它的污染活动、减少对附近地区的损害,而临近地区作为回报会采取类似的措施。和第一种情况相 比,这里存在着各参与方互相进行直接补偿的可能性。总之，区域间合作对解决跨界污染这类问题 虽然是一种有吸引力的方法，但在实践中依然面临着许多需要解决的难题。综上所述，跨界溢出效应提供给决策制定者一个相当复杂的政策选择。从经济理论的角

21、度来 看的最优措施在实践中可能是不可行的。次优的选择包括中央政府设定统一的环境质量或排放标 准和区域合作管理努力，但次优的选择可能会因具体例子的不同而不同，规制措施需要建立在对某 一环境问题的独特性质的理解上。关于这一方面的研究目前还不够深入系统，相关的研究成果较 少，应该是未来环境联邦主义理论的一个重要研究方向。 ,四、简评与启示作为财政联邦主义理论一个新兴的分支,环境联邦主义理论从诞生至今不过30余年的时间， 在其发展过程中虽然涌现岀了大量的研究文献和成果,但在一些基本的理论问题上迄今尚未有明 确性的结论。环境保护分权会不会由于地方政府间的引资竞争从而最终导致环境的恶化,由于理 论研究上存

22、在的分歧，尚需寻找更进一步的、具有说服力的实证证据;而跨界污染问题更由于其现 实的复杂性对研究者和政策制定者提出了挑战。不过回顾该理论的发展历史，鉴于我们面临的环 境问题的多样性，需要在环境事务管理中由中央政府和地方政府共同承担责任、联合采取行动，建 立多层次的规制结构逐渐成为大多数学者的共识。这一点对我国的环境保护工作的开展有重要的 启示童义。作为世界上人口最多的发展中大国，我国对环境保护工作一直非常重视,认为保护坏境关系到 国家现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业，多年来，我国政府将环境保护 确立为一项基本国策，在推进经济发展的同时，采取一系列措施加强环境保护。建国至今,

23、全国人 民代表大会及其常务委员会共制定环境保护法律9部，包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染 防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射件污染防治等环境保护法 律,并通过环港保护立法确立了国家环境保护标准体系,对制定环境保护标准作出了具体规定。特134© 1994-2010 China Academic Journal Ekclronic Publishing House. All rights reserved. h(lp:/ki.nel2009年第10期别是近年来，我国坚持以科学发展观统领环境保护事业,坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点 突破，着力解决

24、危害人民群众健康的突出环境问题;坚持创新体制机制,依靠科技进步，强化环境法 治,发挥社会各方面的积极性。经过努力,在资源消耗和污染物产生量大辐度增加的情况下，环境 污染和生态破坏加剧的趋势减缓,部分流域污染治理初见成效，部分城市和地区环境质量有所改 善，工业产品的污染排放强度有所下降。但我国的环境保护存在的一个重要问题是环境规制呈现过度集权的态势，中央政府在环境保 护中起着绝对主导作用，地方政府发挥的作用相对较小。虽然我国实行的是各级政府对当地环境 质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理的环境管理体制，环境保护标准也分为国家级标准 和地方级（省级）标准两个级别，但在主要的环境规制领域基本上

25、都是各地区在统一的时间执行统 一的全国标准。例如在空气污染的主要来源一汽车排放物领域，全国统一执行由国家环保总局 发布的轻型汽车污染物排放限值及测量方法第IJUIIJV阶段标准等国家标准，惟一的例外是 北京由于作为首都的特殊地位和主办奥运会的原因，其实施各段标准的时间比其他地区提早两年。 地方政府在环境保护中没有发挥应有的作用,这从最近由环境保护部和中国社科院联合发布的 2007年全国公众环境意识调査报告中也可以看出来。该报告显示，我国公众中59.9%的人对中 央政府的环保工作表示满意或很满意,5& 5%的人对国家环保政策、法规表示比较满意或很满意, 而与之形成鲜明对比的是,60.6%

26、的人对本地政府的环保工作表示不大满意或很不满意。环境保护方面的过度集权使得我国的环境规制有可能是无效率的。根据Oates等人的观点, 由于和中央政府相比，地方政府具有信息优势，其更了解自己辖区内公民的偏好和环境状况，地区 性污染的规制责任适宜于由地方政府承担。特别是我国是一个幅员辽阔，人口众多的国家,各地区 对环境质量的要求并不相同，再加上各地工业发展水平、技术水平和构成污染的状况、类别、数量等 不相同，环境中稀释扩散和自净能力也不相同，因此统一的规制标准带给各地区的收益和成本不完 全一样在有些地区可能存在成本大于收益的情况，导致规制是无效率的。因此，今启需要考虑改 变目前我国环保规制过度集权

27、、环保责任主要由中央政府承担的状况,采取相应措施提高地方政府 在环境保护方面的积极性，使其履行更多的职责。主要參考文嶽：1. Bartik, Timothy J. The Effects o： Environmental legislation on Business Ixxation in the United States Growth and Change. 22 9 1988»pp. 22442. FredrikssontP. and D Millimet. Strategic Interaction and the Determination of Environmenta

28、l Policy across U. S. States. Journal of Url）an Ec<ntumics, 5L 2002$pp 101122.3. List,John. A and Charles F Mason, Optionmal Institutional Arrangements for Transboundary Pollutants in a Second-Best World: Evidence fiom a Differential Game with Asymmetric Players Journal of Envinntmental Economics

29、 and Management 2001 .pn 20-454. List John. A and Shelby Gerking, Regulatory Federalism and Environmental Protection in the United States, Journal of Regional Siience 40 2000,pp. 453 471.5. McConnell, Virginia【） and Robert M Schwab, The Impact of Environmental Regulation on Industry location Decisio

30、ns： The Motor Vehicle Industry. Land Economics ,66, 1990, pp. 67 81.6. MillimettD. , Assessing the Empirical Impact of Environmental Federalism. Journalof Regional Science °43 2003,pp 711 733.7. Oates, Wallace E. and Robert M Schwab, Economic Competition among Jurisdictions：Efficiency Enhancing

31、 or Distortion In* ducing? Journal of Public Economic,35, 198&pp. 333 354.8. Reveszt Richard L , Federalism and Interstate Environmental Externalities. University of Pennsylvania Law Revinv .144, 1996.pp. 2341-24169. Stewart,Richard B. Pyramids of Sacrifice?: Problems of Federalism in Mandating State Implementation of National Envi- ronmenta） Policy. Yale Imw Journal 86 J 977, pp. 1196 1272责任编辑:冷杉©1994-201” China Academic Journal Electronic Publishing 1 louse. All rights reserved, http:冷!