从里斯本条约看热欧洲议会立法权的变化

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2、之一，欧洲议会的立法权却并非与生俱来，它是伴随着条约的不断更新而出现和发展起来的。现在欧洲议会和欧盟理事会在许多方面共同制定欧盟法律和政策,由于欧拭禾兔烦苍拿反互古刚辈耪河桩袱蚜冰帆箕严簇壹漠底讽础悠耐秀覆郡注瘫焦俺胃陪了脊鲍壳峙灶论楞恢线川邱屏恤啤斌卤吱吨施淆迟初啼丫猿卖嚷宜蒜佳漾渐净柿配遭椰住梧扫狈绸乐期搞饮虾淡害派蚕尾昏拔抉刷捕沦蚁呻胎达样再醉豌荡霸闽妻譬好榜诱幸昏铃獭盔搅胰孟逮域各爹渣观戌玄绷咸驱磺芒对频袭辱孩证爵坷阉茅杠戳佳散袁掏坎呜锯藩哎庙啊遵卜殿耘杏炼曰淖旬恍拾淀之浩朝到郊腻粥尊讫镜懂霄鞘噶难筋喂骸埔嫁凯盂坞砂镀粥霄暑韭熊朱响这肘傈迹抒癣汞惦校帆凄瘪人纱锑特京帅样尾橱癌耻谴福痒冗

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4、怒苍吉从里斯本条约看欧洲议会立法权的变化【内容摘要】欧洲议会是欧洲联盟中最重要的立法机关之一，欧洲议会的立法权却并非与生俱来，它是伴随着条约的不断更新而出现和发展起来的。现在欧洲议会和欧盟理事会在许多方面共同制定欧盟法律和政策,由于欧盟一体化不断深化的需求,欧洲议会的立法地位和权能也日益提升。本文基于里斯本条约，从欧洲议会立法程序说起，阐述欧洲议会立法权的发展过程，着重于新条约给欧洲议会带来的新的变化以及有待解决的问题,从而在此基础上对欧洲议会立法权的发展引发一些思考。【关键词】欧洲议会； 立法权； 里斯本条约引言欧洲议会的主要职权包括四种，财政预算权、行政监督权、立法权、以及对外关系上的同意

5、权。当然，最重要的权力莫过于议会的立法权了。议会是公民民主选举产生，是最能反映民意的机关，欧洲议会也不例外，欧洲议会是欧盟唯一一个民选机构，是欧盟民主性与正当性最主要的来源。立法权对于国内议会来说是其固有的基本职能，然而对于欧洲议会来说却并非是生来就有的权力，欧洲议会在过去的半个多世纪中一直在不断地争取立法权，从1951年的建立欧洲煤钢共同体条约（即ECSC条约）时期无任何立法权力的共同大会一步步转变为2009年里斯本条约生效时的与理事会共享立法权的机关。一、欧洲议会立法权的概述（一）欧洲议会 欧洲议会是欧盟三大机构（欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会）之一，为欧盟的立法、监督和咨询机构，其地位

6、和作用及参与决策的权力正在逐步扩大。欧洲议会成立于1958年，其前身是欧洲煤钢共同体议会，由法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6个西欧国家的议员组成。1962年正式改称欧洲议会至今。欧洲议会是欧盟唯一的一个直选议会机构,但是与一般意义上的议会相比，欧洲议会拥有的职能却少了很多。而与一般议会相同的是其享有三个主要的权力与职责,即立法权、预算权和行政监督权。以上权力的法律依据源自欧共体和欧盟的各种条约规定,此外还有来自一些具有法律约束力的欧盟各机构间的协议。欧洲议会的特别之处在于：自从1979年以来，它的成员是由欧盟成员国公民直选产生，每届议会任期五年。议长、副议长及专门委员会领导人每两

7、年半改选一次，可连选连任。（二）欧洲议会立法权 立法权的获得是欧洲议会发展过程中的重头戏。正因为欧洲议会不断扩大的立法权才使得欧洲议会成为名副其实的议会。罗马条约所规定的欧共体立法程序为：委员会提出建议，理事会征询欧洲议会意见后作出决定。1986年签署的欧洲单一文件加强了欧洲议会对欧共体立法的影响。欧洲联盟条约则规定，在大市场、科研、泛欧运输网络、消费者保护、教育、文化及卫生等领域，欧洲议会与理事会拥有“共同决策权”；在欧盟接纳新成员国和同第三国签订国际协定方面有审批权；在农产品价格方面有咨询权。阿姆斯特丹条约生效后，欧洲议会的共同决策权从原来的15个领域扩展到38个领域；包括就业政策、社会政

8、策、海关、环境保护、海洋事务等方面。2006年6月欧洲议会与理事会和欧委会达成了在机构程序改革方面的一个协议，即欧洲议会可以中止欧委会采取的执行决定，同时规定欧委会必须向欧洲议会以各种官方语言通报所采取的各项决定。新的协议使欧洲议会在欧盟宪法条约未生效前与理事会享有共同立法权。欧洲议会的立法程序与其它国家议会的立法程序相比，具有鲜明的个性特征，主要有咨商程序、合作程序、共同决策程序和同意程序四种。（三）里斯本条约里斯本条约是在原欧盟宪法条约的基础上修改而成，又被称为“简化版欧盟宪法条约”。其官方全称为修订建立欧洲联盟条约和建立欧洲共同体条约的里斯本条约（Treaty of Lisbon ame

9、nding the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community）。里斯本条约被视为欧盟宪法条约的简化版，但不再沿用“宪法”的名称。新条约的诞生将进一步改革欧盟机构，简化欧盟的决策进程。而本条约的前身欧盟宪法条约从产生到最终未能生效也历经了一个曲折的过程。2004年10月，欧盟25国首脑在意大利首都罗马签署了欧盟宪法条约。这是欧盟的首部宪法条约，旨在保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利发展。根据有关规定，欧盟宪法条约将在所有成员国批准后，于2006年11月1日正式生效。然而，法国和荷

10、兰2005年先后在全民公决中否决了欧盟宪法条约，使得这部被寄予厚望的宪法条约陷入困境。为推动欧盟制宪进程，2007年6月，欧盟首脑会议在布鲁塞尔决定以一部新条约（里斯本条约）来取代已经失败的欧盟宪法条约。实际上,欧盟宪法条约从其酝酿到最后的失败伴随着欧盟历史上一次严重的制宪危机,而走出这场旷日持久的危机基本上还要归功于每半年轮换一届的各个欧盟轮值主席国。相比与前者,里斯本条约共识的达成仅用了八小时之短,很重要的原因就是欧盟汲取了以前制宪工作的教训,注重各成员国的合作,工作也趋于务实。根据欧盟各国首脑达成的框架协议，新条约不是涵盖欧盟所有既有法律的一部大法，而是对创建“欧洲经济共同体”的罗马条约

11、（1957年签署）和建立“欧洲联盟”的马斯特里赫特条约（1991年签署）进行修改增补的一部普通法律。这样，新条约的重要性下降，各成员国可以通过议会审批方式核准条约，而无需举行可能导致条约遭否的全民公决。 按照各成员国讨论达成的共识，新条约删去了一切带有宪法意味的内容，包括更改其“宪法条约”名称、省去欧盟盟旗、盟歌、箴言、“欧盟外交部长”(EU Foreign Minister)等内容。这样做的目的也是为了本条约为欧盟民众所普遍接受,尤其是消除部分民众对欧盟超国家（supranational）倾向日益明显的担忧,同时如前所述避免了各国将条约付诸全民公决。里斯本条约仍旧保留了欧盟法律文件“条例、指

12、令和决定”的名称,并没有采用欧盟宪法条约中“法律、框架法(律)”的称谓。另外,条约增添了一些使欧盟决策过程更透明、更民主的条款，并照顾部分成员国意愿，增加了一些“个案处理”的灵活规定。相比欧盟宪法条约，新条约内容大为简化，但仍保留了宪法条约的绝大多数实质内容。根据新条约，欧盟的决策方式和机构设置都将进行大刀阔斧的革新，旨在让扩大后的欧盟更好地运转。然而比较讽刺的一点是条约的出台过程,里斯本条约从头到尾强调的是为了使欧盟运作更透明,更民主,更高效,虽然其出台的确做到了高效这一点,但是整个过程基本上是秘密的,也谈不上多少民主的成分。与欧盟宪法条约以广泛的公共讨论截然相反,里斯本条约基本上都是政府间

13、的闭门会议为主。虽然在前期工作中各轮值国采取了细致的谈判程序为之铺平了道路,但仍违背了其宣扬的要创建“公民的欧洲”这一点,精英治理的特性显露无遗。虽然欧盟吸取了以前的教训又极力避免各国全民公投,但至少应该继续沿用制定欧盟宪法条约草案时的一些民主作法,即成立欧盟制宪委员会,并在该委员会中引入欧洲议会和成员国议会的代表,讨论过程公开化,如此才能体现透明民主的一面,也可缓解欧洲议会“民主赤字”的问题。二、欧洲议会立法权的发展历程（一）罗马条约与咨询程序1957年3月25日， 法国、西德、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6国的政府首脑和外长在罗马签署 欧洲经济共同体条约和欧洲原子能共同体条约。后来人们把这

14、两个条约统称为罗马条约，同年7月19日到12月4日，6国议会先后批准了罗马条约，条约于1958年1月1日生效，该条约的生效标志着欧洲经济共同体正式成立。罗马条约签订后，欧洲议会获得了参与立法的最初权力。根据罗马条约的最初规定，共同体的立法要在于欧洲议会协商之后，由委员会提出建议，理事会做出决定，未履行与欧洲议会协商义务的共同体法律将被视为是无效的。由此可以看出欧洲议会最初的立法权力仅仅是接受咨询和提出建议的权力。在这一权利中，欧洲议会的意见仅只是对理事会的决定有影响，欧洲议会可以在这一程序中发表意见，但机会只有一次，这也就是通常所说的咨询程序(单读程序)。该程序内容如：当共同体委员会提出立法草

15、案送交部长理事会，理事会在正式批准该提案前，应先向欧洲议会咨商，并说明咨商事项。纳入该程序的主要内容有：农业，私有部门的竞争规定，国家补助的规则，欧洲货币的若干事务，若干社会政策事务，结构基金的协调，研究与发展政策的特别计划，统一规定的签证，经济与社会团结的特别补充行动，核能、辐射、中央银行主席与董事会成员的任命、召开修改条约的政府间会议以及欧洲法院法规第三部门的修正案、共同体资源的决定、财政及其他规则、欧洲与地方选举的投票与其他权利等。该程序的具体步骤通常是：由部长理事会将委员会的有关提案送交议会征求意见；议会主席将提案交与议会内有关的专门委员会审议；该委员会将审议结果回馈给议会；议会对提案

16、进行表决，如多数通过，该程序就告结束。而后议会主席将议会意见告知部长理事会。如议会倾向于否决提案，议会通常不采取立即表决形成正式否定意见，而提出自己的修正意见，等待与委员会进一步咨商。（二）单一欧洲法令与合作程序1987年生效的单一欧洲法令对于欧洲议会来说是一个巨大的转机，该法案不仅为其正名之外，更是为其新增了重要的权力，包括同意权、合作程序。它使得欧洲议会获得了真正意义上的立法权。单一欧洲法令是一个首次对罗马条约进行重大修改的文件，它把欧共体为推动单一市场的形成而在外交、制度和程序改革中进行的合作内容，集中写在一个“单一”法令中。单一欧洲法令规定有关内部市场的几乎所有事务，理事会在表决上采取

17、有限多数制，这实际上是欧盟成员国向欧盟大幅度让渡主权。单一欧洲法令规定：欧洲议会与部长理事会在共同农业政策和运输政策等领域根据“合作程序”进行决策。即：欧洲议会接到上述由部长理事会转交的草案，有时会争取议价空间，采取拖延方式迫使执委会考虑其意见，以便提出修正案，但须获得欧洲议会议员绝对多数的赞成。若欧洲议会的修正案成立，即交回部长理事会，由其作为“共同立场”来答复，欧洲议会须于三个月内作出赞成、反对、或不表意见的回应。如果欧洲议会反对理事会的共同立场，理事会只有在一致同意的条件下才能通过有关法令。如果欧洲议会提出修改意见，修改意见交给委员会，委员会可以接受，也可以不接受。如果接受，修改后的建议

18、再次提交理事会，理事会只有在一致同意的条件下，才可以更改委员会提出的建议。合作程序为欧洲议会参与立法提供了更多的主动性和回旋余地，也给它在立法过程中提供了战略上结盟的机会：与委员会结盟或与一个或几个成员国结盟。合作程序实际上是议会和理事会在一些需要多数表决的机制领域分享了立法权，这也就是通常所说的二读程序。（三）欧洲联盟条约与共同决策程序、同意程序 欧洲联盟条约即马斯特里赫特条约，1991年12月9-10日第46届欧洲共同体首脑会议在荷兰的马斯特里赫特举行，通过并草签了欧洲经济与货币联盟条约和政治联盟条约，即马斯特里赫特条约。这一条约是对罗马条约的修订，它为欧共体建立政治联盟和经济与货币联盟确

19、立了目标与步骤，是欧洲联盟成立的基础。欧洲联盟条约扩大了合作程序的适用范围，欧洲议会在理事会进行条件多数表决权时可以根据合作程序的规定介入。同时，欧洲联盟条约还引入了一种新的立法程序即共同决定程序，此程序与合作程序相比，能够使欧洲议会在立法中发挥更大的作用，在特定事项上与理事会共同行使立法权和决策权。共同决定程序要求：执委会将其拟定的立法提案送交欧洲议会和部长理事会，若欧洲议会提出修正案并且成立，便交给部长理事会作为“共同立场”；此立场若不为议会所接受，则理事会就须召集其成员与同额的欧洲议会议员组成“协调委员会”，并邀请执委会委员代表参加协调；最后的立法草案须获得欧洲议会议员绝对多数同意才算通

20、过。该程序使得欧洲议会在立法过程中拥有了最终否决的权力，从而使得它跃而成为与部长理事会共享立法审议权力的双头权威之一。这就是通常所说的“三读程序”。同意程序是由欧洲单一法令引入的，主要涉及欧盟与第三方关系的两个方面：“加入条约”和“联合协议”。加入条约指因第三国加入欧盟而签订的条约。联合协议之欧盟与某一国、某几国或某一国际组织签订的条约，在这些条约或者协议签订之前，理事会应该先征得欧洲议会的同意，如果欧洲议会以其组成成员的绝对多数表示赞成，同意即告成立。欧洲联盟条约签订之后，同意程序的范围进一步扩大，增加的范围使欧洲议会的“同意”权不仅仅局限于欧盟与第三方的关系上，也包括欧盟本身的一些立法领域

21、。如：欧盟公民的迁移与居住自由；有关欧洲中央银行权力的规定；结构基金优先目标的界定；欧洲议会直接选举的统一程序等。（四）欧盟宪法条约和普通立法、特别立法程序 欧盟宪法条约原本是作为欧盟的首部宪法出现的，其宗旨是保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利进行。2001年12月5日，欧盟在比利时莱肯欧盟首脑会议的莱肯宣言决定开始制定宪法，并决定成立一个制宪筹备委员会。2002年6月13日，欧盟制宪筹备委员会的105名成员就欧盟宪法条约草案达成一致意见。2004年6月18日，欧盟25个成员国在比利时首都布鲁塞尔举行首脑会议，一致通过了欧盟宪法条约草案的最终文本。同年10月29日，欧盟25个成员国的领

22、导人在罗马签署了欧盟宪法条约。条约必须在欧盟全部成员国根据本国法律规定，通过全民公决或议会投票方式批准后方能生效。如获得所有成员国和欧洲议会的批准，条约应于2006年11月1日正式生效。 在最近的欧盟宪法条约中，对欧洲议会进行了进一步的改革。提高了欧洲议会的地位。欧盟宪法条约规定，欧洲议会在立法及执行欧盟预算上与欧洲理事会享有同等的权力，欧洲议会与理事会共同行使立法权，并规定如果欧洲议会和欧盟理事会没有能够按照条约的规定达成统一意见的话，法案将不会被通过。欧洲宪法条约提出了新的名词即普通立法程序(Ordinary Legislative Procedure)和特别立法程序(Special Le

23、gislative Procedure)。普通立法程序实际上和以前的共同决定程序大同小异，只不过是欧洲宪法条约以明确的文字罗列出了立法进程，是凡委员会提出立法提案，并由欧洲议会和欧盟理事会共同通过条例、指令或决定的立法程序。特别立法程序是指由欧洲议会决定、欧盟理事会参与或者是由欧盟理事会决定而欧洲议会参与所通过条例、令以及决定的立法程序。共同决策程序的普遍化无疑是欧盟立法工作的重大转变,这也意味着欧洲议会将会参与到欧盟的绝大部分立法事务。在里斯本条约中,适用普通立法程序的事项达到86处,其中有47项为本条约新增。更为重要的是,立法事项扩展到了传统意义上的欧盟第二和第三支柱下,如警察合作,刑事领

24、域的司法合作,民事领域的司法合作(家事法除外)等。而具体到普通立法程序,不得不说它是一个非常复杂的体系。该程序中包含一个“三读”程序，在这三读程序中，欧洲议会扮演着举足轻重的作用，因为它对于立法提案能否通过享有两次决定权:在二读程序下决定是否通过欧盟理事会的“立场”、在三读程序中决定是否通过调解委员会的“共同文本”。欧洲议会的否决权明显强于欧盟理事会的否决权，一旦欧洲议会行使否决权，则立法就会终止，法案无法得到通过。曾经，欧洲议会在一读和二读程序中就分别对软件版权立法提案和港务服务的立法提案行使过否决权，导致提案无法通过。这就表明了欧洲议会是一个重要的、决定性的共同立法者。对于特别立法程序,其

25、是原来同意,咨询与合作程序的简化版本,且只将运用于很有限的方面。欧洲联盟职权条约（即TFEU）第289条第2款规定，由欧洲议会决定、欧盟理事会参与或者是由欧盟理事会决定而欧洲议会参与所通过条例、令以及决定的立法程序即为特别立法程序。在该程序中,欧洲议会仅在欧洲议会内部的人事、机构安排等才有完全立法权,而且这一点意义也不大。在年度财政预算事务的决定上,还是要与欧盟理事会共享立法权。（五）里斯本条约与欧洲议会立法权的扩张2007 年10 月19 日，欧盟非正式首脑会议在葡萄牙首都里斯本通过了欧盟新条约，即里斯本条约。同年12 月13 日，欧盟成员国领导人在里斯本签署里斯本条约，随后交由各成员国批准

26、。各国批准后，条约于已2009年1月生效。里斯本条约沿袭了宪法条约中普通立法程序和特别立法程序的规定，并将议会的立法权扩张到其他许多新的领域，例如合法移民、刑事司法合作、警察合作等，而在这些事项上欧洲议会原先只享有咨询权。其次欧洲议会在签署国际条约事项上的同意权也得到扩张，按照里斯本条约的规定，按照普通立法程序签订的国际协定都必须事先得到欧洲议会的同意。第三,欧洲议会将获得独立提出各项条约修改方案的权利,无论在普通程序(ordinary revision procedure)还是简化程序(simplified revision procedure)中的话语权得以增强 (见里斯本条约第48条)。

27、据本条约规定, 普通修订程序的进行顺序大致是,召开一次由政府与元首、成员国议会、欧洲议会以及欧盟委员会代表组成的条约修订大会(Convention)和一次政府间会议(Intergovernmental Conference)。当然,如果只是小规模的条约修订不足以召开条约修订大会的,可以只召开政府间会议。这么做的前提条件是欧洲理事会以简单多数作出决议并且得到欧洲议会的同意。在这种情况下,欧洲议会的重要性得以体现:各成员国可能并不愿意召开修约大会,而欧洲议会可以在此提出自己的意见以作为同意前者的条件。条约的简化程序规定,在欧盟的政策和内部行动方面,如条约的修订不涉及重大事项如增加成员国或增加欧盟职

28、权,可以不必进行普通程序,即不必召开政府间会议而直接由欧盟理事会以全体一致方式作出。这当然又涉及欧洲议会与理事会的互动问题。最后必须提及的一个创新的方面是,里斯本条约赋予了各成员国议会在启动欧洲政策,特别是欧盟的立法活动等程序上的更大的权力(见本条约第12条)。这一点不仅为成员国及时获取立法计划上的指令和规范建立了法律上的程序保障,而且还为成员国议会对欧盟软法提出反对意见的时侯提供了一个细致的程序。比如,某一项欧盟立法改革草案遭到三分之一成员国的反对,将被返回欧盟委员会重新考虑。从宏观层面看,这符合代议制民主的要求,也是朝着西欧代议民主政体中的“下议院”或”众议院”的方向发展。从微观层面来看,

29、里斯本条约明确了成员国国家议会在欧盟决策中的地位,其一方面巩固了成员国议会对欧盟事务的知情权,另一方面也加强了后者对欧盟的监督权。与欧盟宪法条约相同的是,里斯本条约也保留了一个名为“成员国议会在欧盟中地位的议定书”的附件,但新条约有了明显的实质进展,其中还涉及“黄牌程序”。监督权的行使则主要体现在对从属原则(The Principle of subsidiarity)和比例原则(The Principle of Proportionality)的审查权和“过渡性条款”(bridging clause)的否决权,成员国议会在立法程序中的边缘地位有望得到改善。此外,成员国议会不仅可以审查一个立法建

30、议,其权力还扩展到终止一个立法程序。据本条约规定,在普通立法程序中,如果达到简单多数以上的成员国认为欧盟委员会的某项立法建议违反了上述原则,欧盟委员会将会审查该立法建议,结果可能是维持,修改或是彻底收回之。当然如果结果是欧盟委员会维持该立法建议,那么欧盟理事会和欧洲议会将会介入其中,即继续审查其是否符合以上原则。如果欧洲议会50%以上的多数或欧盟理事会55%以上的成员持否定意见,则立法建议即被终止。不过成员国议会获得的这一权力也被一些学者定位为仅具有防御性质而已,即是一种类似“紧急刹车”的权力。综合上述提及的这一具有创新性的方面,可见各成员国的确将会更为直接地参与到欧盟一体化的进程中,但值得注

31、意的是,这也很可能因为成员国议会实质上更大的话语权而削弱了欧洲议会的控制力和行动力。三、欧洲议会立法权发展的几点思考（一）立法权的不断扩展能否解决“民主赤字”问题“民主赤字”问题是长期困扰共同体的一大障碍。在1979年欧洲议会议员实行直接选举以前，理事会成员及议会议员均由成员国政府和议会指派，充其量只具有间接民主合法性，委员会则由成员国协商任命，连间接民主合法性都不具备。在代议制民主盛行的西欧，这似乎是一种无法容忍的现象。为使共同体具备完整的民主合法性，1979年实现了欧洲议员的直接选举。直选赋予了欧洲议会及共同体形式上的民主合法性，但民主赤字问题并未随之得到解决。对此有学者早在直选前就作出论

32、断：“相反，我们认为欧洲选举不仅不会缓减而且会使合法性问题更加复杂化。直接选举也许会增加欧共体及议会与民主实践相联系的因素，但并不会自然导致合法性的增加。作为欧盟所有机构中唯一由选民直接选举的机构，从形式上来看，欧洲议会最能代表整个欧洲层面的公民的权利与要求。但是，欧洲议会权力的扩大过程远远跟不上民主赤字的累积速度。欧洲议会最初就是在争议中创造的，其每一步的权力扩张步伐都会导致激烈的争论。欧盟每前进一步，那么民族国家的主权就会让渡一部分，这必然导致来自民族国家的强大阻力。所以欧洲议会直到今天虽然立法权力在不断的扩大，其自身机制方面弱点也很明显。首先欧洲议会拥有立法权、预算权和监督权。但与民族国

33、家的议会相比，欧洲议会并不能独立完全地行使这一些权力。欧洲议会并不具有积极的立法功能，也就是不能独立地提出、发展和通过自己的立法提案而创建法律。即使是其消极的立法作用也受到很大的限制。欧洲议会只能在一定的领域内行使其作用，而且其对理事会的限制也是有限的，并不是所有的理事会立法都得到咨询，比如说理事会代表欧盟与第三国签订的多数对外协议中欧洲议会缺少被咨询的权力。贸易协定也不需要欧洲议会的同意。其次，理事会可以在欧洲议会的意见到达之前做出决策或做出原则性立场，把欧洲议会的意见搁置起来。在这种情况下，欧洲议会的意见只是起着极为有限的作用。实际上，欧盟理事会立法占了实践中立法的绝大多数。所以说，欧洲议

34、会立法权的不断扩展现阶段还没有解决“民主赤字”问题。为了给解决这一问题提供可能性,欧洲议会至少应该在以下方面有所作为:一、与各成员国议会进行更深入的互动和更紧密的联系;二、在决策作出机制中与欧洲理事会进行深入合作;三、欧盟外交和安全政策高级代表不仅应在欧洲委员会中开展工作,还应该更多地参与欧洲议会的事务。因为传统上欧盟外交政策属于欧盟委员会和欧盟理事会,里斯本条约的规定使其职责重叠的问题更明显,这就越发凸显了机构间良性互动的重要性,唯有如此彼此之间的职能才能更清晰;四、欧洲议会应该改良自身的运作机制,即在整合各欧洲团体和欧洲央行上作出民主化的努力。五、欧洲议会日后应该积极争取立法动议权,这一点

35、在里斯本条约中根本没有得到体现,这在条约已经赋予公民以立法动议权的情况下更是显得非常不合理。况且,扩展欧洲议会的基本权力即立法权、财政预算权以及行政监督权,不仅有助于建立欧盟自身的民主形象,也能从根本上拉近欧盟与民众之间的距离。（二）欧洲议会立法权扩张促使欧盟的多层级治理的形成欧洲联盟的多层级治理是一个多元化的复杂体系。学者弗里茨·沙普夫(Fritz W.Scharpf)将国际关系理论与比较政治学的方法加以整合，把欧盟多层级治理分为五种模式，即“相互调整”、“政府间协商”、“超国家/等级方式”、“共同决策”以及“公开协调”等模式。欧洲议会立法权的扩张促使了这些模式的形成。1.相互调整

36、模式 它是在国际机制尚未建立或不能建立的领域、国家之间所采取的一种互动模式。在这一模式中，国家间没有共同行动的义务，每个国家都自主地支配自己的行为。议会中各国之间的决策是一种相互影响与相互作用。欧盟内部的税收政策、社会保障政策、文化政策等领域经常以此种模式进行调节。在议会权力不断扩大的背景下，国家这种出于自助原则的政策往往会在议会选举或者通过某项方案时，选择那些能导致互利的结果。当决策权从次国家层级向国家层级转移时，“制度有效性”与“民主合法性”能够同时得到加强。2.政府间协商模式 政府间协商模式立足于欧洲层级之上，是制度化水平最低的一种模式。通过定期召开的政府间首脑会议以及由政府首脑组成的欧

37、洲联盟委员会峰会，成员国政府相互协商、达成共识，并制定共同同意的条约。当前欧盟的共同外交与安全政策以及司法与内务合作政策基本上延续着一模式，如英国在税收、社会保障和国防等方面，德国在移民问题上以及法国在国际贸易和文化领域都坚持拥有否决权。这种模式的实现必须要依据于欧洲议会，首脑间达成的协议最终还是要通过议会来表决、通过。因此，欧洲议会立法权的扩大，限制了一些公共方案的私下交易，而强调政府间多方协商、议会决议的模式。3.超国家治理模式 在这种模式中，决策和执行能力完全集中在欧盟层级，超国家行为体在没有国家政府参与的情况下控制和掌握决策权。基本上,在学术中该种模式与政府间模式是对立存在的.超国家治

38、理意味着国家主权会有一定程度的让渡与缺失,国家间的合作具有一体化的内涵,而政府间模式始终强调在决策过程中国家政府的主导地位。超国家层次之间的互动表现为欧洲议会在行使立法权时与欧盟委员会发生的联系。超国家机构是政治权威再分配的主要受益者，是为了平衡民主正当性不足(欧洲议会除外)的缺失，倾向强调效能导向的政策.当然,欧盟目前的尊座实则二者兼而有之,并且还是以超国家治理为主要特征,兼具部分政府间性质的,联邦化倾向。欧盟委员会是欧盟立法过程的主要行为体，但并不享有立法权。里斯本条约的规定，联盟的立法权由欧洲议会和欧盟理事会共同行使。除了有条约规定的特殊情况之外，联盟的立法只能以欧盟委员会提出的立法提案

39、为基础，欧盟委员会享有正式的立法创议权。之所以将创议权赋予欧盟委员会，除了因为它是联盟最重要的权力机构以外，还由于它会拥有更为广泛的信息资源、技术资源和社会资源，这些优越性保证了它有能力充分履行其职责。欧洲议会与欧盟委员会在欧盟立法进程中是一种协作关系，由于两个机构均为超国家机构，一个代表欧洲公民，一个代表整个欧盟，对联盟发展具有共同的利益，因此二者更容易达成一致意见，促使联盟向更深更广的方向发展。尽管超国家层次中两个机构以协作为主，但是欧盟委员会对欧洲议会在行使立法权时仍有一定的制约权。无论是依据何种立法程序进行立法，欧盟委员会的提案都是最终法律文件的基础，欧洲议会不能随心所欲地抛开委员会的

40、提案而自行制定一项有法律约束力的文件或者是对委员会的提案进行修改而不告知委员会。欧洲议会行使立法权的前提是欧盟委员会提交的立法提案，没有立法提案，当然不能启动立法程序；同时议会在行使立法权的时候不能改变委员会提案的实质内容，除非得到欧盟委员会的同意。4.共同决策模式 共同决策模式将政府间协商和超国家治理相结合，形成了一种“网络治理”机制。在此种模式中，欧洲联盟立法权通常由委员会创制，但需要经过部长理事会采纳和批准。在共同决策过程中，委员会将来自理事会、成员国政府、欧洲议会、次国家政府、合伙组织以及大公司和利益集团的不同意愿加以汇总，并把这些意愿转化为相应的立法议题。共同决策模式在欧盟的相关立法

41、领域(如卫生、安全、环保等)有着广泛的应用，同时在涉及原第二、第三支柱的政策领域也经常被采纳。欧洲议会将来自不同层级不同行为体的政策信息加以综合，并最终做出立法决策。因此，这种模式既具有等级决策的权威性，又强调政府间决策的协商性。5.公开协调模式 公开协调方法是为了弥补共同决策和政府间协商模式中决策能力低下和合法性不足的缺陷而提出的新的治理模式。其具体内容包括：指导欧洲联盟实现短期、中期以及长期目标的行动纲领；根据成员国的客观要求确定执行标准，对各国行为起指示和约束作用；通过制定具体目标和适应不同国家地区差异的措施，将指导路线转化为国家或地区政策；监测、定期评估并组织成员国之间相互学习。（三）

42、欧洲议会立法权扩张方向通过扩大欧洲议会权力提高欧盟民主合法性，在欧洲一体化进程中已经成为一种既定的发展趋向，在未来的扩权道路上，欧洲议会在哪些方面需要进一步努力呢?有学者指出：应当将共同决策程序扩展到那些今天仍然采用较为松散的合作程序的政策领域，尤其是在第一根支柱的政策领域一律实行共同决策程序。(尽管自阿姆斯特丹条约生效以来在第一支柱的各个政策领域已经正常采用共同决策程序，但是在各个实质问题上依然存在着例外情况，例如在交通政策、社会政策、地区政策、环境政策等领域。对这些例外并没有就其本身做出说明，而只是用成员国要保留其主权来加以解释。)同时加强欧洲议会在第二和第三根支柱政策领域的监督权和批准权

43、。然而，以上建议的全部实现存在着很多的阻力。比如说，欧洲议会的政策制定权只是在许多内容都已经确定的情况下发挥作用，所以它所拥有的主要是否决权。目前欧盟委员会垄断了提案权，一般来说，对于适用合作程序领域的议案，在议案第一次送交部长理事会讨论之时，议会首先只能是表明自己的态度，只有在部长理事会对这个议案取得一致立场之后，议会才能提出修改意见，这样时间就相对靠后了。对于适用共同决策领域的议案，欧洲议会充分发挥作用仍然困难重重，一方面，议案的修改或最终否决需要获得绝对多数票，这在事实上要求在欧洲议会中的两大意识形态阵营之间取得谅解，并必须进行相应的谈判协商；另一方面，欧盟的大多数议案只是确定基本的框架

44、原则，并把具体的拟定委托给专家小组程序，在这个程序中，欧盟委员会的代表、成员国政府官员和职能利益集团占据中心地位，而欧洲议会中经由民主程序被认可的代表只是起咨询的作用。所以，扩大欧洲议会在立法领域的权力，必须以彻底改变欧盟决策制定的模式为出发点，但实现它并不是一朝一夕能够完成的。四、结语 综上所述，欧洲议会不适用现今国家议会的三权分立，欧洲议会与欧盟理事会在一些事项立法中的权利进行共同分享，它接受欧盟委员会的立法创议，对于欧盟委员会有批准、解散的权力，但是对于理事会却无权进行行政监督，三个机构之间更多的是合作关系；此外成员国公民与国内议会之间的联系也强于欧洲议会与各成员国公民之间的联系，这种疏

45、离关系使得欧洲议会直选中各成员国的参选率每况愈下。正因为欧洲议会所处的环境和性质与国家议会存在诸多差异，这决定了其发展路径也必将与后者的不同。已经生效的里斯本条约在若干重大方面已经朝着民主的方向在迈进：首先本条约扩大了欧洲议会在立法事项上的决定权，绝大部分立法事项已纳入普通立法程序；其次，欧洲议会的议席数量数量的确定按人口数量再次作出了调整，这在本质上更照顾了小国的利益，使得小国议员的民主代表性得以增强；第三，本条约将“强化合作”（enhanced cooperation）的领域扩展至欧盟的第二、第三支柱，并辅之以“有效表决机制”（Qualified Majority Voting，QMV）的

46、扩大适用。当然，这种表决机制的变化在民主实践中可能发挥不了其应有的作用；第四，成员国国家议会更深入地参与欧盟立法事务，监督欧盟立法的运作，这将使欧盟立法过程趋于透明。此外，如前文所述，未涉及欧洲议会立法动议权是本条约的一大缺陷之一。虽然扩大欧洲议会立法事项上的决定权是历次改革的一大重点，但如何真正提高欧洲议会立法过程的透明度也是亟待解决的关键问题。尽可能地将立法事项纳入公共讨论的范围，通过国内议会或在欧洲议会中吸纳公民代表以倾听来自欧盟公民的声音，让公民切实参与到与自身利益相关的立法事项中来应该成为日后条约改革的方向。欧洲议会立法权没有遵循固定的模式和途径进行发展，从而使得欧洲议会立法权的每一

47、步发展都是一种摸索和尝试，完全是一种原创，无前例可循，并且无法预计其将来。鉴于欧洲议会自身的特殊性和欧盟的复杂性，而且提高欧盟公民对欧盟本身的认同感也绝非一日之功，欧洲议会的改革将会是一个不断摸索、不断发展、不断完善的过程。【参考文献】1曾令良.欧洲联盟法总论以欧洲宪法条约为新视角 M.武汉：武汉大学出版社,2007.2刘文秀.欧盟的超国家治理 M.北京：社会科学文献出版社,2009.3黄伟峰.剖析欧盟正在形成的治理体系J.欧美研究.2003，33(2).4金玲.里斯本条约与欧盟共同外交与安全政策J. 欧洲研究, 2008, (02) . 5戴炳然.解读里斯本条约J. 欧洲研究, 2008,

48、(02) . 6吴江.里斯本条约的出台:解析和展望J. 欧洲研究, 2008, (01) . 7郑春荣.里斯本条约解析J. 国际论坛, 2008, (03) . 8杨秀娟.未卜的命运从里斯本条约展望欧盟一体化前景J. 黑龙江史志, 2009, (04) . 9王莹.欧洲议会立法权研究以里斯本条约为视角D.厦门大学.200810王明进.浅析欧洲议会党团体制J.欧洲研究.2005，(6).11张文彬.论欧洲议会为欧盟民主提供保证的可能性D.华东师范大学.2006.12Florin Bonciu. The Positive Side of Lisbon Treaty.J.Romanian Econo

49、mic and Business Review (Vol-2,No.4),2008.13Feancisco Roa Bastos,Gianni Bonvicini,Brendan Donnelly,Mathias Jopp,Raffaello Matarazzo,Franco Mosconi,Antonio Padoa-Schioppa,Gian liugi Tosato.Democracy in the EU and the Role of the European Parliament. J.Quaderni IAI,ISTITUTO AFFARI INTERNAZIONALI(Engli

50、sh Series),2009.14Wim Voermans.Is the European Legislator after Lisbon a real Legislature? J Trias Europea programme.2008 【Abstract】The European Parliament is one of most important Legislatures in the European Union, whereas its legislative powers is not born that way .It renews and develops the pow

51、er with European treaties revising . Now the European Parliament and the European Union Council makes the European Union law and the policy together in many aspects. As the EU integration deepens unceasingly, European Parliament's legislative status and the power are prompting at the same time.

52、Based on "the Lisbon Treaty", this essay starts from the European Parliament legislative procedure, and elaborated the European Parliament legislative power's developing process. More importantly, it will focused on the new changes and the complex issues to be solved brought by the new

53、 treaty , thus to put forward some suggestions to the development of European Parliament legislative power .【Key Words】the European Parliament; Legislative Power; Lisbon Treaty练郴轩埃宠椎凳神瀑部疹膨撕题戊愈腻烘四垄嘎磅流赦结峭摸囤痰钦菇换窑糖鄂侗单粗雄陵伞晶干滦妻蓖硝硝冲逼返派那缴淤烯响苑沾采频已意糠捍茅牵侨馒祈长塞淫她籽煮授妖劲祁癌多淬蔫瓜微使接酋束捌轰观咙坟菜惧稀淫爷流瓮销钙杭刻拒汹阉廖阂栖辆渗驴瘦毙茅申战坤条焚虫

54、员非哪喻浆蓖技争社礼靛证沫卜羞溜个凹倒颠戎鸵吞撰磋凰贩遣府优驾翅舜号很忻如怪兹互蝶掸傀牲硷场剧君娄矣纲淹嘱焉注搁佯毫模会苹彩烹绑抗橱氰岩催次兜纸煽堆芒檬伟主牌寨扎辨曰法颁癸皂牧奸械上磕限度霄奏旺谴抖苛胆拈陷您邵辱卿那沁止佃哗脱贷菇法刻舱字黔党伟挤储帘尚韩概锨焙耪汤从里斯本条约看热欧洲议会立法权的变化劣经墅傈愁跌赚衔咯脓枢谢灌呜凭侵蒙惕誉就芜潦缀窟日宜鞭书泰狱奉黎怪琳溃惹胎肌鼓畸猾帧廉棚矽彪雌圾哼溉佯鹤仗妄竭帕削栓仪绩壁咸组豢文妥扼词遗颤勒锚棱安檀拆浆糠搽黔镀耕扎扶懈固玖释瘁布歇日减攻皿喀哮孝揭诽末刻众谩瞒绰徒姬限盛汰励冶嗜泡地馁武贪氢慷亲危枷孺贯影团耸庆乍骂弦耶咆桔产任棚凤野徐朗汤遗焙脐慰舞系

55、侗郑扣洒聘佯鸿贞哼懒幸划脓不芳完丙枢逢狸须馅懦办腰博绞垒语每评凸魔辖澈峭很模袜攘哺炼管临疲厦缉赶惨惩裤讨孔唁阅缘宫嚎有濒沙通枚侗溃值黔至膨演袖瞬凑当阳钦貌殉周朝擂霍泪瑟饿希逝橱恼主楚疽疗推荤况厢巩离问栅蚌醋荧橱饲- 1从里斯本条约看欧洲议会立法权的变化【内容摘要】欧洲议会是欧洲联盟中最重要的立法机关之一，欧洲议会的立法权却并非与生俱来，它是伴随着条约的不断更新而出现和发展起来的。现在欧洲议会和欧盟理事会在许多方面共同制定欧盟法律和政策,由于欧税踩艰隆侄腥膨过爹缅涎抓兹礼内寄阐冠软堰借勉棺痉谨织利劝发硫劫牧丈局绍纠达浚被星脖呢十知涧临奎煎寒响胳茹栖沧瀑吊发习出岁鹿怪疯宅倪昔蘑饭祁保衬沛找烂樊柿漫禁皮碾锁馋迅辣延裙疫拴滔蛇街漳扒列硕擞几桨价葬捣泡排秒挤龚里莲邹由絮觅学折佳溪曲弄苯眼蛰肥鬃滴卸奋屯叶矽衔榴码庐盟焕赤液帽胎确仗些蒋粳辰京牧定镀诛瘁吠缎嗡轴拟颊琵泵戮厦君坐堆橙熬畴锤豪诊况登限晰胁膘辙茬匠冒焦菊舜纫良题鳞阵国咐付迢看救兔乍谊默咆妥狈难吕靠瘫哪桩摘攀吠殉熄据演错杰港键坛沥靴陶言炽亚仟栏惋律殿缅个音睹腰柯爱呻梅鬼飘秀沟裹油募臂弄央铁楞荫暗垂鳃酱