毕业论文市场经济条件下地方政府职能定位的思考

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1、目 录1、论文提纲22、内容摘要、关键字43、正文54、参考文献30论文提纲序论：“地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而依法设置的政府单位，它是政府体系中的重要组成部分”其研究对象就是地方政府管理实践中出现的各种问题、积累的各种经验以及与地方政府相关的问题。本论：一、地方政府职能的界定 （一）地方政府职能的内涵 （二）地方政府职能的外延 二、我国社会转型时期，地方政府职能的历史变迁 （一）市场经济的时代特征 （二）计划经济的弊端 （三）计划经济向市场经济转化是我国社会主义发展的必然要求 三、我国地方政府职能定位存在的问题 （一）政治方面 （二）经济方面 （三）文化方

2、面 （四）社会方面 四、市场经济条件下地方政府职能定位的思考 （一）压缩地方政府规模，节约行政成本，建立地方政府及官员的绩效考评体系，提高行政效率 （二）“多掌舵，少划桨”，挽救市场失灵，政府与市场和谐相处 （三）公共管理和公共服务，努力提供更多的公共产品，建设服务型政府结论：调节地方政府应遵照市场经济规律和WTO规则的要求，在政府职能角色上贯彻有进有退，有所为有所不为的原则转变政府职能与角色定位。这不仅关系到地方政府职能作用的合理发挥，而且关系到社会主义市场经济体制的能否确立。二十多年来国际、国内形势的迅速变化，使中国地方政府的活动环境有很大改变，使地方政府的活动环境有很大变化，对地方政府的

3、活动提出了新更高要求，成为推动中国地方政府发展的强大动力。内容摘要： 中国处于转型时期，“这种转型具有社会结构和经济体制的转型同步进行的特点，这在其他国家的现代化过程中是少见的”。所以，针对这种情况，调节地方政府应遵照市场经济规律和WTO规则的要求，在政府职能角色上贯彻有进有退，有所为有所不为的原则转变政府职能与角色定位。这不仅关系到地方政府职能作用的合理发挥，而且关系到社会主义市场经济体制的能否确立。二十多年来国际、国内形势的迅速变化，使中国地方政府的活动环境有很大改变，使地方政府的活动环境有很大变化，对地方政府的活动提出了新更高要求，成为推动中国地方政府发展的强大动力。关键字：政府职能 历

4、史变迁 职能定位市场经济条件下地方政府职能定位的思考 地方政府的管理包括两个层面：地方政府内部的管理及地方政府对社会进行的公共管理，其重点在于地方政府及其对社会的公共管理。地方政府在目前的基本职能主要是公共事务的分层调节，提供地方性公共物品和区域经济的协调发展等，它构成地方政府调控体系的主要部分。地方政府是指动态的地方政府，而非静止不变的地方政府。地方政府问题也是在实践中不断变化发展的，这主要是指地方政府受到具体的历史条件和时代环境的影响，受到地方行政管理过程中各种因素的影响。另一方面，地方政府问题也是全面的、整体的、不仅仅是指地方政府某一方面或某些层面的问题，更是全方位、系统有机联系在一起的

5、问题，如涉及地方政府的理念、行为过程，也涉及地方政府与环境间的互动关系与互动结果；既涉及地方政府静态的法律法规和制度问题，也涉及地方政府动态运行中的各种机制问题和制度问题；既涉及地方政府纵向关系问题，也涉及地方政府横向联系问题，等等。一、地方政府职能的界定（一）地方政府职能的内涵 地方政府职能是指以地方政府为核心的公共组织，根据社会和经济的发展需要而规定的在一定时期内的行为方向、基本任务和职责范围。马克思主义认为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。 从大的角度看，政府有政治统治和社会管理职能，他们把政治统治职能看作政府职能的核

6、心，把社会管理职能看成是政府存在的基础和前提，但作为地方一级的政府职能，更多地发挥的是社会管理职能。有学者认为,“政府职能,简单地说就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和新发挥的作用”。还有学者认为,政府职能就是指政府在国家和社会管理中承担的职责和功能，并提出政府职能的五层含义：“其一，政府职能的主体是行政组织系统及其工作人员；其二，政府职能是国家职能的组成部分和重要体现；其三，政府职能与私人职能的区别表现为政府职能的公共性；其四，政府职能是政府行政管理职责与功能作用的统一；其五，政府职能体系是一个生态系统”。国内外关于地方政府职能的观点很多,有从政府角色角度而论,有从政府作用分

7、析,也有作政府职责与作用综合界定的。归根究底，地方政府职能是政府职能在地方的体现和落实。(二)地方政府职能的外延1、关于地方政府职能的构成，可以从基本职能、层级职能、运行职能和协调职能的角度加以划分。（1）基本职能 第一，政治职能。在地方政府职能中，集中表现为维护地区社会治安、界定和保护产权。在我国，公安干警和武警部队是保卫国家安全、维护社会秩序的人民民主专政职能的主要机关。它们的共同任务就是打击犯罪、维护正常的社会秩序、生产秩序和工作秩序，保护国家、集体和个人的财产及生命安全等。从市场经济的角度看，界定和保护产权是政府的首要职责，也是保障市场机制有效运行的基本前提。西方国家的宪法明文规定私有

8、财产神圣不可侵犯，国家机器中的警察、法庭、监狱、审计等司法执法机构也都严格保障个人所有权。我国正处于经济体制转轨时期，产权界定和保护方面的法规还不健全，这在一定程度上限制了市场功能的发挥。 第二，经济职能。这是现代国家公共行政的基本职能之一。政府作为上层建筑的主要组成部分，必须以积极手段推动社会生产力的发展。首先，区域性经济调节。在国家宏观调节政策的引导下，搞好区域性生产力布局，保证资源配置的有效性。其次，组织协调地方力量为地方办事。即规划和组织实施国家的大型经济建设项目。再次，微观管制。通过法律、法规对微观经济主体的经营情况进行监控，防止消极行为的出现与泛滥，保障市场机制的健康运行。 第三，

9、文化职能。领导和组织精神文明建设的职能，包括进行思想政治工作，对科学、教育、文化等事业进行规划管理等。其根本目的是提高国民素质，铸造国民自强自立的精神支柱。当前各级政府的文化职能是：要紧密结合现代化建设和改革开放实际，把握转型期的经济社会特点，大力加强和改进意识形态领域的工作，不断改进思想政治工作，坚持不懈向国民开展爱国主义、集体主义、社会主义和自力更生、艰苦奋斗的思想教育，用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指导理论、宣传、教育、新闻、出版、文学艺术等方面的工作，为人民服务、为社会主义服务。 第四，社会职能。即组织动员社会力量对社会公共生活领域进行管理的职能。它主要

10、是通过专门机构比如，民政部门、城乡建设、环境保护以及政府调控下的各种非营利性组织等，对社会保障、福利救济等社会公益事业实施管理来实现。主要包括：制定社会保障的有关法律制度、完善社会保障体系、维护纳税人的合法权益；筹集、管理和发放社会保障基金；创办各种社会公益服务事业；大力开展对环境污染的治理，加强生态环境保护；控制人口增长，使之保持在适度状态；加强社区建设，提高人民群众和社会组织的自我服务和自我管理能力。（2）层级职能 层级职能的划分遵循“属地”原则，即政府的职能范围主要限于本行政区域内。这种职能划分只是通过实际工作中的收权和放权行为来解决。 第一， 地方政府的专有职能。主要指在维护国家利益和

11、中央权威的前提下管理地方性公共事务，如对本地区经济社会发展实施区域调节与管理、举办地方公益事业、征收地方税赋等，与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等均应由地方政府管理。 一般而言，地方政府职能空间肯定不同于中央政府。就中国来说，地方政府职能更具有多样性。中国的地方政府有省、自治区、直辖市、特别行政区政府；有市（县）政府，有“较大的市”、省会城市、副省级城市、省辖市、计划单列市、自治州、县级市、和县政府等。对当代中国地方政府主体而言，地方政府是地方国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。地方政府职能是中央政府职能在本行政区的延伸与落实。对上，它具有服从并执行中央政府、上级政府和本级人民代

12、表大会意志的职能；对下，它具有领导所属各工作部门和下级政府工作的职能。根据中国宪法第一百零七条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、人民公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。一方面，地方政府代表中央政府在各自的行政区域内履行政治统治职能和社会管理职能，“保一方平安”；另一方面，地方政府也依据法律规定，自主管理辖区内的公共事务。民族区域自治地方政府则依据宪法和民族区域自治法等法律履行职能，因而被赋予法定自治权限内的自治性职能。特别行政区政府依

13、法享有“高度自治权”，中国香港、澳门两个特别行政区政府的职能由专门的基本法界定，中国台湾的政府职能则更具有其特殊性。 第二，地方政府与中央政府共有的职能。这种职能，主要指有些公共事务涉及国家整体利益，但由地方政府具体实施比较有效，则应由中央政府和地方政府共同承担。一般由中央政府制定全国统一的政策法规，由地方负责实施。与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理。如社会治安、公共福利、城市发展、环境保护、国土管理、民族事务、司法监督等。（3）运行职能依照公共行政过程划分的职能，称为政府运行职能。这是公共行政过程在管理和技术层面的具体体现。就我国来说，政府的运行职能主要由计划、组

14、织、控制、协调四个方面组成。 第一，计划职能。计划是公共行政的首要职能。它包括两个方面的含义：制定目标及实施方案；在具体的法律法规范围内，制定系统的工作程序。有效地履行计划职能，可以使政府最大限度地减少各种消极因素的干扰，使公共行政朝着既定的正确方向运行。计划职能是其他职能实施的前提条件，从根本上决定着管理的总体职能。 第二，组织职能。政府根据行政计划的各项目标要求，建立组织机构、配备相应人员、确立职位、职权、职责关系，将行政组织内部各要素组成有机整体，实现各种资源的最佳配合。政府履行组织职能的根本目的，在于增加公共行政的整体性和凝聚性，提高管理效率。政府组织职能的主要内容包括：合理分解计划目

15、标，确定实施步骤和方法；建立合理的行政组织体制，充分调动各个要素的积极性；建立快捷高效的行政指挥系统，做到政令统一，指挥有力；协调上下级政府、同级政府及部门之间的行政关系，使之能够相互配合，实现既定的管理目标。 第三，协调职能。党的十六届三中全会提出了全面、协调、可持续的科学发展观，是指导我们全面建设小康社会的行动指南。坚持科学的发展观，统筹城乡发展，统筹区域发展的工作中，地方政府的作用是其他任何组织都无法替代的，“地方政府必须统筹大中小城市和小城镇协调发展、统筹区域发展, 这既是地方政府的职责, 也是地方政府义不容辞的义务” 第四，控制职能。政府在调节行政行为，使之与既定目标相符过程中所发挥

16、的作用。控制不是政府对既定要素的简单投入，而是对政策或目标执行程序中输入的调整。政府要有效地履行控制职能，应抓好以下几个环节的工作：确立控制标准，使之具有客观性、完整性、具体性和可操作性；获取偏差信息、把握偏差变化趋势；采取具体控制措施；对控制过程实施有效监督。二、我国社会转型时期，地方政府职能的历史变迁 政府职能是一个动态的因变量，在不同的历史阶段，会要求不同的政府职能范畴和职能结构。在我国，新中国成立后的地方政府职能的变迁过程，实际上是计划经济体制与市场经济体制博弈的过程。（一）市场经济的时代特征 市场经济本质上要求平等竞争。而市场通过价格信号自发配置资源，从而使资源配置达到帕累托最优状态

17、；市场经济强调公开、公平、公正，它不仅强调市场主体之间经济上的平等，而且强调政治上的平等，它需要经济民主化支撑它的发展。（二）计划经济的弊端 计划经济本质上要求资源高度集中于中央配置，它直接排斥市场、竞争，排斥平等交易，它要求一切生产都包容在计划之中，它需要一个全能政府来管理社会、管理经济，它强调“全国一盘棋”，它的结果形成平均主义、大锅饭、效率低下。其与市场经济对应之下的政府职能有着本质的区别：计划经济条件下，其制度安排要求政府的经济只能是一个无所不包、无所不管的职能。政府不仅要管全社会产品的生产、交换、分配和消费，而且管企业的生产经营；不仅要管全社会的公共事务包括教育、卫生、科技、基础设施

18、等方方面面，还要管全体人民的吃喝拉撒住行；其结果形成了政企合一，政资合一，政市合一，政社合一，政事合一；这种全能职能表现在财政上，就是著名的大分配职能，财政不仅承担着生产要素的分配，而且承担着生产成果的分配。不仅参与国民收入的再分配，而且直接插手于国民收入的初次分配。市场经济条件下，由于市场起着资源配置基础性调节作用。因此，市场主体之间的竞争，会使资源达到优化配置。市场经济是人类至今未有可替代的一种最有效的经济形式。它要求经济中微观主体的经济活动应由市场调节，凡市场能做到的或做得更好的，政府就不要干预，政府只能在市场失灵区域，在宏观方面行使自己的职能。(三)计划经济向市场经济转化是我国社会主义

19、发展的必然要求。 基于二者的本质差别，决定了我国政府职能的转变不能是随意的或形式上的转变，或是应付式的转变，或是被动式的转变，更不能是在原有职能上的修修割割补补的转变，而应是一种从观念、理论到实践的制度创新，正如美国学者戴维?奥斯本称的“政府再造”。在我国经济转型时期，地方政府应该强化时代要求的新职能。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，行政管理体制由全能型向有限型转型，政府职能也正在由经济建设型向公共服务型转变。党的十六届三中全会明确提出了适应社会主义市场经济体制的政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在这四项职能中，公共服务是现代政府的主要职能。而且从根本上说，经济调节、

20、市场监管和社会管理的最终落脚点也在与为社会和公众提供服务。这四项职能的实质是要求政府把其职能定位在为社会提供公共物品和公共服务上。三、我国地方政府职能定位存在的问题。（一）政治方面1、大部制下的地方政府职能定位 大部制即为大部门体制。按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种事务相近的部门按精简原则组成一个部门，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多

21、达80多项，仅建设部就与发改委、交通部、水利部、铁道部、国土部等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”

22、，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。 按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。但值得注意的是，我们要冷静地看待大部制改革，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在我们这样的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是我们更值得关注的。比如，实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，就更加重要；再比如，在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重叠？还比如，在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。在具体推进的过程中，大部制改革是一步到

23、位，还是逐步改革？首先选择在哪些领域改革等等，所有这些问题，都是需要认真思考的。2、地方政府政治职能定位的盲点。 综观中国以往的行政改革历程,其政府职能总是分分合合,即分开合并再分开再合并；行政权力的分配总是放放收收，即放下收起再放下再收起；行政干预的方式总是强弱交替，即强化集中分散弱化再强化集中再分散弱化；行政机构的设置总是加加减减，即撤消恢复再撤消再恢复；行政人员的队伍总是胀胀减减，即膨胀精简再膨胀再精简。我们总是在“一统就死、一死就叫、一叫就放、一放就乱、一乱就收、一收又死”的循环中反复”。一些地方行政机构不多，但是机构内部叠床架屋，分管局长多达数十个。这样的行政机构改革非但不能实现精简

24、高效，反而会因为行政机构内部相互扯皮而降低行政效率。地方政府在推行行政体制改革时，盲目上下对口，甚至削足适履。3、社会主义初期积累的问题积重难返,延误发展进程（1）体制失误。中国地方政府体制基本上仍然是权力集中、长官意志；（2）认识偏差。长期以来，人们习惯于“韩信点兵，多多益善”、“人多力量大”的思维模式。殊不知，世界万物皆成系统，而系统的要素越多，就必然会大大增加控制、协调的成本。（3）心理脆弱。政府体系中存在着诸如地方政府干部“只能进不能出，只能不能上不能下，一到年限就提拔”的观念定势和不健康的心理意识，这样势必影响行政改革的顺利进行。（4）制约不力。中国地方政府机构设置注重上下对口，却没

25、有很好地关注其科学性，再加上长期以来没有制定一套严格科学的行政组织法规，更缺乏有效的内在制约机制，因此，一些地方政府的领导者，长期忽视民生民意，长官意志和主观随意性泛滥。殊不知，“民意是法治政府存在的基础”。（二）经济方面 以1978年党的十一届三中全会为标志，我国开始了经济体制的全面改革，作为政治体制改革的重要组成部分，政府职能的重塑成为经济体制改革的客观要求,并随着经济体制改革的不断深化而日益推进。政府在推动经济体制改革的同时，其自身的行为特别是管理经济的职能与方式也发生了深刻变化。但是，由于计划经济向市场经济转型是一个长期的、渐进的过程。而且我国经济体制改革有着内外渐进、逐步合拢的特点1

26、。以上海为例，从改革初期起，原体制内的单位以“墙头经济”的方式打破围墙办“三产”、搞联营、搞合资、逐步扩大市场化的改革，本身就是一个长期而艰巨的历程。所以，适应市场经济体制的政府职能转变也不可能一步到位。目前，政府与企业、市场、社会的关系还存在许多问题，特别是地方政府在所承担的角色上，还存在着许多“越位”、“缺位”、和“错位”的问题。1、管了不该由政府管的事，造成“越位”。 目前地方政府组织形式的经济发展思路和方法还带有计划经济的色彩，为各行各业所做的入世影响与对策研究报告大多以当前的关税和价格等经济参数为基础，有很大的时效性。经济活动是动态过程，经济参数在不断变化。当中国入世后，目前的部分政

27、策研究可能已超过了时限，有指导性而丧失了操作性。从另外一个角度看，我们现在为各行各业所做的影响和对策研究，其实质是一种企业行为，是政府对企业的“越位”。2、该由政府管的事没有去管，造成“缺位”。 地方政府在应对入世中并非无所作为，而是各级政府应有不同的职责分工。中央或省级政府的工作重点是研究WTO规则，提供国际国内市场供求，预警经济信息，政策法规咨询服务，研究技术壁垒方法，出台各项技术检测标准，理顺体制关系等宏观关键性问题。地市县级政府在等待上级政府出台应对措施的时间差内，如果应该履行的职责不作为，不该履行职责的乱作为，就会直接造成“缺位”。比如：应该有政府做的，市场缺乏监管，社会缺乏管理，公

28、共缺乏服务，治安缺乏治理，环境缺乏建设；不该由政府做的，招商引资过多介入，企业经营过多干预，等等。3、该为而不为、不该为而为，造成“错位”。 地方政府占有全省、全国和国际信息量有限，能够出台一套对本地区既有指导性，更重要的是有操作性的入世对策报告绝非易事；因此，首先应是中央一级政府组织其科研课题组，有熟知WTO规则的研究人员、经济学家、行业专家和政府相关职能部门人员组成，逐项认真研究WTO的各项协议中的各项条款，提供详尽的、有操作性的对策研究报告供基层单位使用。作为地方政府，尤其是地方市县级政府没有能力，也没有必要做类似的重复工作，而应做好共享国家课题组科研成果的准备。因此各级政府都在投入时间

29、、人力和财力，大搞各行业对策研究，是政府的“错位”行为。（三）文化方面 社会主义文化是社会主义精神文明的重要组成部分。推动和促进社会主义文化事业的繁荣发展是建设社会主义物质文明和精神文明的客体需要，也是各级地方政府的一项重要职能。社会转型时期，必然带来文化转型，文化转型与经济社会转型相伴而行。我国长期计划经济体制所产生的封闭意识，保守观念、依赖思想、懒惰习性以及公共意识和社会责任的缺乏等，已经越来越受到人们的职责和反叛。但在转型时期，新的文化观念和价值体系尚在构建之中，新旧转变带来的阵痛在所难免。1、传统文化的式微 在社会转型时期，中国社会既受传统文化的影响，又需要不断创造现代文化。在社会逐步

30、走向全面开放、加速转型的过程中，传统文化的影响与开放的社会结构之间的矛盾，造成了一种所谓的“文化震惊”现象，民族文化处于一个断裂的时期。2、外来文化的冲击 在与西方文化的激烈碰撞中,民族文化也经历着巨大的嬗变。进入21世纪，西方的文化霸权仍然是我国民族文化所不得不面临的现实，西方文化妄图控制和占领我国的思想文化阵地，消解我们的民族文化和民族精神，这必须引起我们的高度警惕。3、技术革命的压力 经济全球化背景下的文化激荡日益加剧，知识经济时代的信息革命、网络文化和传媒形态等，使文化的形态和功能发生着深刻的变化；传播手段的现代化，使西方对我国的文化渗透和文化入侵更为直接方便。这不仅对传统文化产生了巨

31、大的冲击，也使当代中国民族文化的建设遭遇前所未有的危机和挑战。（四）社会方面 社会公共事务管理的范围，主要包括教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，社会公共事务管理的职能，由中央政府和地方政府共同承担。相对中央政府而言，地方政府对社会事务的管理更广泛、更直接、更具体。 尤其需要关注的是我国的“三农”问题。1、农民苦 农民的“苦”，既体现在劳动上的辛苦，也体现在生活上的艰苦；既体现在经济上的贫困，也体现在政治地位上的不平等。长期以来，我国农业机械化程度较低，现代化水平不高，大多数农民始终没有改变“面朝黄土背朝天”的劳动方式，完全凭借体能，靠一双手、一副犁、一把镐、一张锹“土里刨食”。尽管农民长

32、年累月地辛勤劳动，却依然贫困，有的甚至连温饱都无法保证。其具体表现在收入低、收入增长缓慢、政治地位低，农民群体客观上难以得到公平的“国民待遇”，不仅在就业、教育、社会保障等方面受到制度歧视和政策歧视，而且农民的知情权、参与权、竞争权、发展权等基本权利往往也得不到保障，坑农、欺农、伤农事件时有发生。 自20世纪80年代中期以来,我国各地掀起民工潮。农民进城务工已经历了二十多年,进城规模由当初的几百万人激增至目前的超亿人。大量农村富余劳动力由农村流向城市,农民工面临的诸如生产生活环境差、择业差别待遇、权益屡受侵犯、负担不断加重、社会保障缺位、教育培训滞后、子女就学无门、受社会歧视等问题依然十分突出

33、。广大农民工实质上已成为城市社会中最辛劳、地位最低的弱势群体。据估算,仅2002年拖欠农民工血汗钱的总额高达1000亿元以上,如加上历年拖欠,总额将达几千亿元。二十多年来,农民工为城市建设和发展付出了巨大的辛劳,然而他们不仅无法获得合法的身份,依然被城市的各种保障体系排除在外,甚至被一部分城里人称作为“二等公民”。部分城市居民对农民工的偏见乃至歧视性行为,加上一些用工单位虐待农民工现象,不仅引发了相互的感情对立,也激发了一些农民工的逆反心理,由此产生的非理智行为,给城市治安及社会稳定带来负面影响。2、农村穷 与高楼拔地而起、面貌日新月异的城镇形成明显反差，农村基础设施落后，面貌长期不变，尤其是

34、一些偏远地区，到处显现出衰败凋敝的景象。“城市像欧洲，农村像非洲”，是对目前我国城乡差别的形象描述。农村的“穷”，表现在农村的消费水平低、社会事业发展滞后，教育普及的深度及广度与城市相比，远远无法企及。从医疗卫生方面看，地方政府对农村医疗卫生的投入严重不足，医疗站点少，缺医少药现象普遍，占总人口近70的农民只享有20的卫生资源，许多地区农村的合作医疗几乎瘫痪，农民往往因负担不起沉重的医药费而不得不放弃医治，因病致贫、因病返贫的现象屡见不鲜。从社会保障方面来看，目前全国仅有2%的农村人口参加了养老保险，许多农村地区的社会保障基本处于空白。农村的“穷”还表现在农村的投资严重不足。由于体制和区位条件

35、的制约，农村建设资金来源匮乏，地方政府财政投入少，外资和社会资金投入差，农民和集体投资力量弱，不少地方特别是中西部地区的许多农村山河依旧，生存环境不仅没有改善反而恶化。3、农业危险 我国农业天生就是弱质产业，受自然风险和市场风险的双重影响，再加上一家一户式的分散经营与大市场之间的矛盾，农村抵御风险能力更弱。其具体表现为：第一，粮食安全隐患日益凸显。许多地方片面强调农业结构调整，喊出了在几年内变成无粮县、无粮市、无粮省的口号。第二，农业受冲击形势日益严峻。我国假如WTO之后，农业成本高，农产品质量、卫生、技术标准达不到国际市场的标准，毫无竞争优势。第三，人与自然的矛盾日益突出。耕地资源日益紧张，

36、人均水资源排名居世界之末，更加加剧了农业在竞争中的不利地位。四、市场经济条件下地方政府职能定位的思考 一般来说，地方政府的职能，既是对中央政府职能的承接，也是对中央政府职能的延伸。中央政府通过职能的分解和调控的分工，赋予地方政府相应的责权，使地方政府的职能与中央政府相匹配，同时又拥有行使职权的独立性。结合当今我国所处的时代背景，不难得出我国当今地方政府的职能应当定位在弥补市场缺陷，引导市场经济体制的建立和完善，着重进行公共管理和公共服务，以满足社会各阶层、各方面的公共需求。地方政府的这一职能定位表明我国当今各级地方应由传统的全能型、管理型政府向有限型、服务型政府转化，政府不应该再对企业的微观经

37、济行为进行直接的干预，只能是利用政策、制度进行引导，同时政府应从盈利性、竞争性的微观经济领域中撤出。这样，我们才能真正实现政企分开，使企业成为独立的市场主题，使市场在资源配置中发挥基础性的调节作用。同时，这也有利用防止我国的政治精英和经济精英的相互结合、勾结致使我国的市场经济成为“坏的市场经济”（吴敬琏语）以及政府失效，政府成为道格拉斯?诺斯所说的“与其说它是一个公众利益服务机构，还不如说它的性质更像黑手党。”而实际上，也正是由于我国各级政府的积极介入和引导，才使得我国在经济转制和社会转型的过程中避免了前苏联式的全面崩溃，也使得我国在经过二十多年的发展后，将处于同一起跑线的近邻印度远远地甩在了

38、后面。在应对出现的问题时，地方政府从“大处规划，小处着手”：（一）压缩地方政府规模，节约行政成本，建立地方政府及官员的绩效考评体系，提高行政效率1、压缩政府规模是政府机构改革的前提。 第一，合理确定地方政府支配的资源量。减少由政府支配的资源量不仅可以从根本上杜绝政府膨胀的发生，而且也是杜绝政府过多插手非国有资源配置活动的重要手段；第二，调整国有资产结构，减少地方性政府管理国有资产的工作量；第三，改变政府工作人员的成本收益曲线，使其与其它职业劳动者的成本收益曲线相近，促使社会总劳动力在政府部门与其它部门之间合理配置。2、严格按照“三定”方案，作好政府机构改革和人员分流。 人员分流应本着优化机构和

39、基层工作人员队伍结构的要求，加强分流人员职业和岗位培训，开发人力资源，使分流人员更好地发挥作用。建立地方政府及官员的绩效考评体系，健全激励、监督、约束机制。政府绩效的评价应该从动机、方式、效果三个角度进行量化评价，政府评价的方式可采用经济评价、社会舆论评价、自我评价、上级部门评价等。3.各地行政改革,需因地制宜,具体对待 “行政改革是当今世界各国政府的主流行为”,但各地不能一味的随大流, 而应该根据本地实际，在下列原则指导下推进行政体制改革：(1)必须坚持因地制宜的原则，根据本地实际情况，在宪法和法律的引导下，由地方人大决定行政机构改革。(2)必须坚持依法办事的原则，妥善处理部门内部的关系。所

40、以，不能把政府职能机构数量的多少作为衡量改革成败的关键指标，而应当把权责分明作为判断改革是否成功的关键因素，严格依照法律的规定设置行政岗位。(3)必须坚持权责一致的原则。尊重并且保护地方政府职能部门的权力。在以往的行政体制改革中，中央政府为了强化市场管理，在某些领域和行业实行垂直管理，直接或间接地架空了地方政府职能部门的权力。这样的改革思路不利于落实权责相统一的原则。本届中央政府在行政体制改革中特别强调中央政府与地方政府之间的关系。在宪法和法律范围内，充分尊重地方政府的权力。因此各级地方政府在推进行政体制改革的过程中，必须强调权责一致原则，把权力与责任落实到具体的工作岗位和具体工作人员身上，杜

41、绝相互推委现象。行政体制改革是我国经济体制改革和民主政治体制改革的结果，而经济体制和民主政治体制改革必将进一步深化行政体制改革。所以，行政体制改革不可能一劳永逸，不会毕其功于一役。中央已经制定了行政体制改革的长远规划，各级地方政府也应该根据本地的实际情况，对行政体制改革作出具体部署。 总之，以构建服务型政府为目标，着眼于保障和改善民生，紧紧抓紧转变政府职能这个核心，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。这是地方政府在进行行政体制改革时必须遵循的核心原则。（二）“多掌舵，少划桨”，挽救市场失灵，政府与市场和谐相处1、改革开放既带来了机遇，也送来了挑战 当今世界全球化趋势加

42、强，中国已于2001年底加入WTO，成为WTO的正式成员国。不少专家认为中国加入WTO面临最大挑战和巨大压力的不是企业而是政府。因为，WTO规则不是直接规范企业经营，而是对成员国政府管理经济和贸易的行为进行规范，它要求成员国政府管理经济的方式以及具体的行政职能要加以转变以适应世贸组织的相关规则。当年我国对外经济贸易部部长石广生代表中国在加入世界贸易组织协议书上一共签署了23个文件，这23个文件就有21个是约束政府行为的，虽然石广生部长是代表中国中央政府与世贸组织签字，但世贸组织每年都要对我国对“入世”的相关承诺进行年度评估。2、计划经济向市场经济转化，地方政府应重塑职能，弥补市场失灵市场并不是

43、全能的，存在自发性、盲目性、滞后性等弊端。西方国家在推行市场经济的进程中，也曾遭遇到市场失灵。在中国社会转型时期，同样面临着这样的问题。如宏观性失灵,表现为总供求关系上的失衡;公共性失灵,表现在市政建设，生态环境保护等公共部门产品和服务的滞后；垄断性失灵，市场机制难以防止独家垄断；分配性失灵，市场机制难以实现完全公正等等。正是由于存在市场失灵，所以存在政府这只“看得见的手”履行职能，校正“市场失灵”。市场经济自身要求在资源配置方面发挥市场的基础性作用，政府职能只在市场失灵时发挥作用，政府干预的目的应该促进市场经济的发展和市场机制的恢复，而不是越俎代庖。市场经济从产生到不断发展，直至最终成熟需要

44、经历一个相当长的时间过程。在这个过程中，政府奉行何种性质的政策对市场经济的成长起着重要的甚至是决定性的作用。如果政府奉行反市场的政策，市场经济的成长就会是一个漫长的过程；如果政府奉行替代市场的政策，市场经济不仅不能成长，而且会消失。市场经济在其成长过程中，越是处于成长的低级阶段，越需要政府力量的支持。3、强调经济主体的地位，地方政府在宏观领域发挥作用 在维护和遵循国家宏观经济调控职能的前提下，在国家已建立的财税、金融、外汇管理体制下，地方政府应主要以经济、法律手段实施本地区的宏观调控，并围绕国家各种宏观公共政策的总体要求，根据地理位置、交通条件、自然资源、人力资源、民俗习惯、产业格局、制定本地

45、区的经济社会发展规划和调控政策。利用财税分级管理和地方商银行的有限调节权，供给组织和参与基础设施的投资和建设政策。为解决资金和资本积累创造政策条件，提供限度范围的引资、人才、科技等政策。（三）公共管理和公共服务，努力提供更多的公共产品，建设服务型政府。 公共服务型政府建设是市场经济深入发展新阶段推进行政改革的有效形式。中央政府有必要对全国公共服务型政府建设进行统一布署，将自发行为转变为统一行动。内容上，有必要将更新行政理念、转变政府职能、建设法治政府、实现决策的科学化民主化规范化、推行电子政务、实行政务公开、加强对权力的制约和监督、加强机关作风建设和公务员队伍建设、开展政府效能评价等内容纳入服

46、务型政府建设规划中。这样做，因势利导，能够促使所有地方政府提高公共服务的水平和质量。1、地方政府应以社会管理者的身份组织和实现本地区公共产品的供给，尤其是教育、科技、基础设施、环境保护、治安管理等方面的公共产品的供给，并保质保量。大卫?金曾经从多重政府提供公共产品的角度进行了归纳，他认为，在现代市场经济中，政府提供公共产品的范围集中在以下几个方面：“（1）提供纯粹意义上的公共产品；（2）为解决外部性提供服务；（3）提供优效品以及边际成本为零的服务；(4)进行再分配，促进社会公平；（5）保证经济稳定；（6）建立立法、司法、行政系统并提供相应的服务”。2、在国家统一的社会保障制度安排下，各级地方政

47、府应建立和完善本地区的社会保障制度，通过中央已有的税收和财政转移支付制度，调节国民收入分配，促进社会公平与和谐。（1）处于社会转型时期,社会保障制度建设必须兼顾社会目标、经济目标、和政治目标、兼顾长期目标和短期目标，尽可能在不同目标之间达成平衡，避免因过分注重单一目标而忽视其他目标或在各种目标之间左右摇摆。当前，建立完善的社会保障制度，应重点把握三条原则，即：适度性原则、公平性原则、有效性原则。（2）促进社会公平，创建和谐社会。首先，要从法律上、制度上、体制上努力营造一个维护权利公平的制度环境。切实维护和落实宪法和法律规定的各项权利，保证全体社会成员都能够比较平等地享有受教育的权利、工作就业的

48、权利、参与社会政治生活以及其他法律规定的权利，努力为每个社会成员提供均等的发展机会。坚持法律和规则面前人人平等，任何人、任何团体都不能有超越法律和规则的特权。 其次，要高度重视解决收入分配差距过大的问题。在改革发展的进程中，社会成员之间存在一定的收入差距是难以避免的，但应保持在合理范围内。如果社会成员收入差距悬殊而又长期得不到解决，就不仅会挫伤人们的积极性，而且会影响社会安定团结。要合理调整国民收入分配格局，积极推进分配制度改革，进一步理顺分配关系，完善分配制度，着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员之间收入分配差距扩大的趋

49、势。 再次，要努力建立正确处理各种利益关系的利益协调机制。把妥善协调各种具体的利益关系和内部矛盾、正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益的关系与维护社会公平结合起来，逐步建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的科学决策机制，建立正确处理人民内部矛盾的协调机制，建立社会矛盾纠纷调处机制以及社会预警机制，把维护和实现社会公平纳入多种机制有效运转的常态轨道。在此层面上，我们应该打破城乡二元体制，缩小城乡差距，保障农民的各种社会权益，真正实现中国所有公民的平等。3、地方政府应立足于非竞争性、非盈利性的社会事务，为企业和个人提供全方位的信息服务。建立与经济社会生活中不同利益集

50、团的沟通机制与交流机制，为经济和社会发展中的弱势群体提供必要援助，促进社会稳定和全面进步。倾向于保护社会弱势群体和对穷人提供帮助，是世界上所有民主政府的基本特征。以为人民服务为宗旨的中国政府更应该将其视为自己的神圣义务，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为处于社会最底层的普通百姓排忧解难办实事；特别是社会主义初级阶段和市场经济发育尚不成熟的社会转型期。关注社会弱势群体的生活状态，保护弱势者和贫困者的基本权利不受剥夺和侵吞，通过公共政策倾向、司法援助、社会救济、财政转移支付、社会保障制度以及扶贫开发等多项措施，为社会弱势群体和贫困阶层提供多方面的帮助和救援，从而保持政治稳定和社会公正，实现

51、共同富裕和全面协调发展，是人民政府义不容辞的一项天职。 文章从地方政府职能的内涵入手，再从外延上拓展开来。通过分析当前我国的社会大背景，提出了我国在社会转型时期，地方政府职能定位所面临的问题与困境。结合目前国内外学者的学术观点及学术成果，以提出问题分析问题解决问题的模式完成了此篇论文。虽然论文已从形式上已完成，但社会在发展，新的问题还在不断涌现，需要我们重新投入到新一轮的研究中去分析问题、解决问题，从而推动社会主义政治、经济、社会、文化的和谐发展，提高我国各级政府的执政水平，完善我国各级政府的执政方式。参考文献1、地方政府职能定位的新思考；吴翔；天水行政学院学报；20062、地方政府管理学；曾

52、伟,罗辉；北京大学出版社； 20063、行政管理学；郑志龙；中央广播电视大学出版社；20004、公共行政学基础；刘小康；华文出版社；20035、公共管理新论；黄建荣；社会科学出版社；20056、地方政府职能转变与角色定位的理性思考；楚永生；聊城大学学报；20027、关于当前地方政府职能定位的思考；杨凯军；黔东南民族师专学报； 20008、地方政府职能转变的思考:理论的定位、依据与重构；张丽华,徐宝春；云南财贸学院学报；20029、计划行政的本质特征与政府职能定位；杨建顺；公共行政；200710、国外地方政府改革与创新；王勇兵；中国改革；200511、政府职能内涵的理论阐释；瞿桔红,徐水安；行政与法；200712、美国政府与政治；查尔斯比尔德；商务印书馆；200413、中国地方政府治理；沈荣华；苏州大学出版社；200114、中国地方政府学；沈荣华；社会科学文献出版社；199915、地方政府学；徐勇,高秉雄；高等教育出版社；200516、近现代地方政府比较；薄贵利；光明日报出版社；198817、西方国家政府管理新变革；刘炳香；中共中央党校出版社；200318、转型时期地方政府定位；王阳；人民出版社；200531