浅谈村官在村民自治过程中的法律责任

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1、浅谈村官在村民自治过程中的法律责任摘要当前农村基层法制建设，尤其是村民组织法在农村基层的实施还存在不少问题，特别是村官在村民自治过程中，大量存在职务犯罪等违法行为，本文试图通过阐述瑞安市农村基层村两委主要人员的责任入手，深入探讨村官职务责任、法律责任等，分析基层组织法制建设，解决当前农村基层组织主要责任人员法制观念淡薄问题的办法，以进一步加强和完善村官责任，促进基层社会稳定和民主进步。关键字基层法制建设 村民组织法 村官责任 一、引言近年来，瑞安市出现了3个村罢免村官的村民司法行为，体现了当前我市农民法律观念不断提高。2000年，全国首例罢免村官案件在瑞安市潘岱街道白莲村发生，但是较长时间来村

2、委会、村主任、村代表无法换届，基层组织一直瘫痪，村貌建设、公益建设、经济建设几乎止步不前。出现罢免村官现象的原因，主要是当前农村基层组织建设过程中，村干部法律意识淡薄，村干部犯罪现象频繁。据统计，瑞安市近年来村干部犯罪案件数量呈上升趋势，2007年该市检察机关共受理各类村干部犯罪案件13件25人，2008年受理案件32件52人，2009受理案件52件94人。对此，笔者对村级组织法制建设进行深入的调查研究，现就如何加强村干部法律意识，加强农村基层组织建设提出一些不成熟的看法。二、当前农村基层自治存在的主要问题 自一九八八年村民委员会组织法（试行）颁布至今，我国村民自治走过了十多年的历程，各地就如

3、何实践村民委员会的自我教育、自我管理和自我服务进行了有益的探索，特别是九八年组织法“转正”后，从立法上进一步明确了村民大会、村民代表大会、村民委员会的权力、义务和地位，自治的程序化规定更加明确，民主自治逐渐走上了规范化、法制化的道路。村民自治的实践，激发了村民当家作主的热情，广大村民的权力意识、主体意识、民主意识有了长足的进步和发展。然而，勿庸讳言，随着实践的不断深入，自治中深层次的问题不断涌现，特别是村委会成员的非民主行为毋须承担责任，造成较严重的后果，使“四大民主”建设面临严峻的考验，农村的民主法治建设出现了阶段性的危机。一是民主选举逐渐变味。民主选举是“四大民主”的基础，是村民自治的基石

4、，更是村民自治的源头。但四轮的村民直选，一方面，使选民懂得村官权力的来源和学会如何行使自己的权力。另一方面，全国各地一部分经济发达的村，在村民委员会主任的选举过程中却普遍逐渐出现威胁、利诱、挨家逐户送礼，宴请选民、买票卖票等现象，个别地方甚至还出现暴力参选的情况。据温州某县的调查表明，在该县经济比较发达和一些面临土地开发的村，百分之八十以上出现了上述情况，且参选人化费的金额少者万元，多者几十万。据了解，该县村在选举过程中公然出现一张选票买一百元，而另一个村的候选人之间由于竞争激烈，担心费用过大，则通过中间人出面调解，由一方候选人出面付给另一方二万元，而接受的一方，则以在选举中保持沉默的方式，放

5、弃竞争。凡此种种，举不胜举。尽管现行的村民委员会组织法规定，这种选举一经查实，就宣布为无效，但由于此类案件面广事杂难查处，这种情况已象瘟疫一样流行，查不胜查，况且，现实中受查处者又寥寥无几，此风难以得到有效遏制。二是民主管理和民主决策形同虚设。就村民自治而言，“四大民主”的核心是民主决策和民主管理，民主选举的目的最后还是落实到民主决策和民主管理上。民主选举的到位意味着民主的开端。民主的精神能否真正得到培养，则主要依赖于群众是否真正参与管理和决策。实践的情况表明，尽管村民委员会组织法规定，村中的主要事务和重大事务是由村民代表会议和村民会议讨论决定，但令人遗憾的是，违规决策、违规管理者比比皆是，几

6、乎各个村都不同程度存在着乱决策、乱开支、乱管理的“三乱”现象。如温州某一个村在没有任何建设的情况下一年吃掉二十多万元，而另一个村，在没有召开村民代表会的情况下，竟然将一块面积十多亩，亩价值近百万元的农民建房返回地，以每亩二十多万元价格转让给开发商开发，待农民兄弟发现时，开发商不仅已办理了手续，而且已开始基建，农民兄弟们只能徒呼奈何。此类“三乱”现象在全国各地一定程度上较多，遍地存在，使民主决策、民主管理成为一纸空文。笔者认为，主要是我们现有立法上的缺陷和法律适用中的含糊造成的该法违法行为的责任规定不明确、不到位，使违法决策、管理的成本过低是造成“四大民主”变味的关键因素。三是民主监督机制不完善

7、。我国现行的村民自治制度，存在着民主监督机制不完善的问题，这也是造成基层腐败的重要原因。其主要体现在：村级财务管理混乱，财务管理有章不循、有法不依，这为村官腐败打开方便之门。村务公开走过场，停留在形式上，没有彻底到位，村民想知道的，村干部往往不公开。上级部门监督不到位，有关部门对于村干部的管理，是按照职能分工各管一段，缺乏协调机制，而且村委会是一个自治组织，乡镇和村委会并不是领导关系，乡镇政府对村干部监管机制不顺。三、村官在村民自治中的责任缺失一是村官责任的约束机制不健全。近年来，村官的违法违纪行为日趋上升，据不完全统计，瑞安市961个村，每年查处村干部违法违纪案件达数十件。这一现象的发生，一

8、方面与村干部责任约束机制的不健全有关，另一方面也与村干部自身素质低下密不可分。村干部在履行职责时，权力的监督机制缺乏，致使村干部滥用权力；选举村官时又存在大量的拉票、暴力选举、贿选等行为，致使村干部选举时把一些素质低下的人员选为村官。现行的法律对村委员选举中的威胁、利诱、贿选与打击不力，由于立法者没有将村民自治中的选举行为列入国家选举的体系中，对现实中明显存在的严重破坏选举行为，虽经查明也只能宣布选举无效。二是村官的法律责任缺失。也许是基于村民自治是一项崭新的实践，需要在探索中不断地发展，九八年村民委员会组织法没有规定法律责任篇，而法律责任问题恰恰是保障其得以有效贯彻实施的最重要的手段和措施。

9、但目前的客观情况是，对违反“四大民主”的有关行为人的处罚只能散见于现行的刑法和民事法律中。刑事立法方面，由于我国现行的宪法和村民委员会组织法规定村民实施自治组织，已将其排除出行政机关的序列，在进入刑法保护时，自然首先碰到的一只拦路虎是法律的主体问题，村民委员会不属于国家行政机关，成员当然不具有国家工作人员的身份，不能以国家工作人员的身份进行惩处，自治机关性质的疑问，导致了法律上对其主体资格认识的模糊，刑事保护的力度受到了有关法律的技术阻拦。一九九八年，全国人大常委会为了弥补这方面的不足，曾以立法解释的办法，将村民委员会人员七种行为为委托从事公务的行为，使村官部分违法犯罪行为可以依贪污罪、受贿罪

10、得到惩处，从而一定的程度上遏制了村官的腐败行为。但对任意违反民主决策、民主管理的“越权、滥权”的渎职行为却留下了盲区，给违规管理、违规决策大开了方便之门。民事法律的适用方面，对村官行为责任的落实，同样也受到村民委员会行为性质认识的限制，最高人民法院解释中指出：村民委员会的行为是一种管理行为，它与村民之间存在着主体上的不平等，依法不能进入诉讼，这一解释表明：不仅将村官的职务行为排除在民事诉讼之外，而且也排除了村官个人对村集体侵权和“越权滥权”行为给村集体造成损失的民事责任。最终引发和导致二大严重恶果，一是将村民参与民主监督的热情一扫而空，因为这意味着，既使民主监督最到位，但难以进入诉讼程序，使之

11、失去有效的刚性的保障；二是村民委员会一旦存在违规操作给村集体利益造成损害，村民们只能以寻求向政府反应的方式和途径来解决，但政府处理的手段措施又必须依仗法律。其结果引发村民不断上访，政府又苦于无手段，长此以往，导致了村民对政府的不满和群体性上访事件的恶性循环，助长了村民的法律虚无主义心态。三是村官的责权利不统一。在我国现行的村民自治过程中，村干部权力缺乏制约是村官腐败的主要原因。根据我国宪法、村民组织法的相关规定，村官并不属于国家工作人员的序列，其所把握的权力不属于国家权力（有国家授权的除外），但仍属于一种公共权力，该权力来源于村民，即由村民通过民主选举的形式所赋予的。由于村民委员会是一种群众性

12、自治组织，主要依靠村民们的民主治理和民主监督，但由于我国农村的社会经济文化条件仍很落后，农民的民主权利意识还很淡薄，农民护权能力的低下，权利受到侵害后无能为力、不知道该怎么办的现实状况，很难形成对村官权力的有效制约，村官腐败现象的发生也就在所难免。四、完善村官责任制的途径一要建立健全法律。在刑事方面，我们应当将村级选举中所出现的威胁，利诱、贿选、以及暴力选举破坏选举的行为列入刑法打击的范畴，村民自治制度，是整个民主制度的基石，自治中的村民选举则又是四大民主制度的源头，必然会导致整个村民自治制度的面目全非，尽管村民委员会的选举并非国家机关的选举，但其影响，其本质意义已远远地超越了自身，它对民主制

13、度的建立、民主精神生根有着深远意义，并对国家机关的选举产生不可预计的影响，由此可见，这一行为的社会危害性是绝对不容低估，现状的民主实践表明，如果不实行刑事上的保护，民主选举的公正、公开、公平就无法得到体制，选举的民众的意志就难能得以保证。二要加强对村干部的教育，提高村干部的素质。以深入开展学习实践科学发展观活动为载体，下大力气抓好村干部的思想政治教育，提高村干部的素质。还要加强纪律和法制教育，使村干部增强自律和自控能力，依法办事，自觉地用纪律和法律规范自己的行为。普及法律知识，不断提高其政策水平和法律意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民，要切实为群众办实事，办好事。

14、同时，必须有计划、分步骤地对农村基层干部成员集中开展“素质培训、政策教育、法律学习”的活动，以加强他们对村务公开和民主管理相关政策法规的认识和了解，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。 三要强化村民的依法自治意识。完善村民议事制度，规范具体操作流程。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据村组法的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能是民主讨论、民主商议和共同决定。因此要明确规定村民会议、村民委员会、村务委员会等村民自治组织的性质、地位、权限和相互关系。要完善村民民主监督制度。对乡村提留、计生指标、宅基建设、承包费用、土地调整、经济项目、公益事业

15、等热点、难点问题，应及时提交村民会议讨论。未经村民会议或者村民代表会议讨论决定的事情，不能被执行。四要完善村干部选拔任免制度，加大对违法的处罚力度。一是把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。对通过不正当手段当选的村官或违法的村干部，应加大处罚力度，增加违法犯罪成本，以净化农村风气，促进社会稳定。二是落实村民自治和村务公开等制度，给村民真正的罢免村干部的权力。村民就村务问题依法可以提出动议，随时要求村干部进行答疑。三是培养、选拔优秀大学生充实农村干部队伍，以改变目前农村干部队伍年龄渐趋老化、学历偏低的现状，以提高干部干部的整体素质。四是完善罢免制度。要针对当前罢免制度中存在的程序缺陷

16、、立法不完善等问题，加强村民自治罢免立法，修订完善村民委员会组织法中的罢免制度条款，以切实保护村民的罢免权，加强对村委会的监督，确保村民自治顺利进行。综上所述，落实村民和准村官（是指村民委员会成员的候选人）的法律责任，对目前在自治中“四大民主”所产生的病症来说，是一种针炙法，特别是在自治章程中规定对非民主行为所造成的赔偿的做法，是将自治的实质内涵得到进一步拓展的体现，是将农村民主法治之路结为一体有益的尝试。参考文献1中华人民共和国村民组织法（ 1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过 ）。2任建新、肖扬著：社会主义法制建设基本知识, 中国法律年鉴社1996年8月版。3

17、农村完全法律指南编写组：农村完全法律指南，中国法制出版社2006年10月版。4刘毅：农村基层组织建设，西南交通大学出版社2005年6月版。5张文山：自治权理论与自治条例研究，法律出版社2005年6月版。6彭向刚：我国村民自治存在的问题和对策探讨，吉林大学社会科学学报2001年1月第1期。7李默海：村民自治的现实路径，新华网，8黄坚：浅谈“村官”犯罪的成因及对策，温州廉政网，9梁音：浅谈“村官”经济违法犯罪特点、成因及对策，广东新丰纪检监察网，10东方伯：农村基层民主治理的困惑，中国农村研究网，http:/www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=41029。第6页 共8页