文书与文书工作

《文书与文书工作》由会员分享，可在线阅读，更多相关《文书与文书工作（53页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、第一章概述第一节 文书档案整理的含义 一、文书、公文、文件及其关系文字的产生和应用是人类社会由野蛮时代过渡到文明时代的重要标志之一。人们在利用文字进行记录、交流和传递信息的同时，就产生了文书，文书包括公务文书和个人文书。由于文书具有独特的作用，其在社会各个领域应用十分广泛，人们出于实际工作的需要，对文书这一事物从各个角度去加以限定，于是就出现了许多不同概念，如：文书、公文、文件等。（一）文书我国早在公元前十三世纪，殷商奴隶制国家机关就开始广泛地应用文书作为管理国家的工具，产生了我国最早的公务文书。“文书”一词，最早见于西汉贾谊新书过秦下：“禁文书而酷刑法，先诈力而后仁义。”王充论衡别通也有关于

2、“文书”的记载：“萧何入秦，收拾文书，汉所以能制九州者，文书之力也。” 汉代以后，文书作为公文与案卷的含义才逐步被确定和沿用下来。例如，汉书刑法志记载：“文书盈于几阁，典者不能遍睹”。文书是人类在社会实践中记录和传达自己意图时所形成的文字材料，是机关等单位及个人在工作活动中所形成的各种文件的总称。它包括正式发文、收文、簿册、图表、函件、音像及电子文件等。文书除了上述的界定以外，人们通常把在机关、团体、企事业单位中从事文件收发、进行公文处理的人员称为“文书”。这是一种约定俗成的习惯叫法。（二）公文公文是国家机关、公共组织在履行法定职责、处理公务中形成的具有规范体式的文书，是传达贯彻党的路线、方针

3、、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。“公文”一词，出现于东汉末年和三国时期。后汉书刘陶传：“州郡忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文”。三国志魏志赵俨传中也有“辄白曹公，公文下郡，绵绢悉以还民”的记载。公文包括机关收到的和发出的所有的正式文件，也包括机关内部使用的一些文件。1996年中共中央办公厅关于印发中国共产党机关公文处理条例的通知明确，党的机关公文种类主要有：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。2000年国务院发布国家行政机关公文处理办法规定了行政机关公文的 种类，主要有：命令（令）、决定、公告、通告、通知

4、、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。按照行文关系可分为上行文、平行文、下行文。公文是文书的一种，与其它文书相比，具有如下特点：1具有法定的作者。公文的作者必须是法定的机关，即依照法律或法规成立并具有法定的职权，能以自己名义行使权利、承担义务的国家机构和社会组织，包括机关、团体、企业、事业单位，以及在这些机关单位中担负一定责任并以公职身份出现的机关单位负责人。2具有法定的权威。由于法律法规赋予机关单位法定的职权，对受文者的行为产生不同程度的强制性影响，就使其制发的公文具有一定的权威。公文的法定权威是由制发机关的权威决定的。3具有规范的体式。公文必须具备国家统一规定的规范的体式。党

5、的机关公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。行政机关公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。 4履行法定的程序。公文的制发与生效必须履行法定的程序。发文要经过草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序，方能使公文生效；对于收文，要经过签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序，才能使收文的效用得以发挥。（三）文件 文件是国家机

6、构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务中形成的各种形式的信息记录。“文件”一词，大约出现在清末，当时在外交文书中提到“寻常往来文件”，“交涉文件”等。宣统三年五月，朝廷颁布的内阁属官官制，将“掌本阁公牍文件”，作为承宣布厅职责之一。文件包括各种形式和特点的公文簿册、证件、图表、照片（底片）、录音带、录像带、机读材料等。按文件的形成者划分，文件有公务文件和私人文件；从文件的法定效力划分，可分为正式文件和非正式文件；从文件的载体形态上划分，可以是纸制印刷或手抄的文字或图表文件，也可以是用磁记录、感光记录的方式将信息符号记录在相应的载体上的文件；按照文件使用范围划分，可分为纯文本文件即非文书文

7、件（如计算机源程序文件、原始数据文件等均属于纯文本文件）和带格式文本文件，即文书文件（例如文章、报告、书信、通知等都属于文书文件）。 （四）文书、公文、文件的关系文书、公文和文件这三个概念在日常工作中经常使用，其基本含义是一致的，都是指国家机关及其他社会组织在工作活动中形成和处理的收来文件、发出文件以及机关内部所使用的文件材料，即公务文书，从这个意义上讲，三者可以通用。但是，这三个概念在使用中有着一定差异。文书一词，可以作为所有文件材料的总称，是一个整体概念，人们常将关于某一问题的来往文件，称为“来往文书”，而不将一份文件称为一份文书或一份公文。公文是指各机关单位为了办理公务而产生的文书或者文

8、件。它是公务文书或者公务文件的简称。文件同文书一样，有时也可以指文件材料的总称。如一次大型会议，会议结束之后，要将会议文件立卷归档保存。这里说的文件，即指会议形成的有规范格式的正式文件，如会议纪要、决议等，也包括会议进行中的简报、领导讲话、代表发言、会议记录，甚至还包括录音、录像、照片等有关资料。但是，对于一些重要的文件，如：中共中央文件、国务院文件等具有规范格式的正式文件，人们往往称之为“文件”，而不称文书或公文。文书、公文、文件产生的历史时期不同。不同时期侧重于不同的叫法，后人承袭历史，文书、公文、文件这三种叫法一直沿用至今。二、文书档案整理的方法文书档案是机关、团体、企事业单位在行政管理

9、事务活动中产生的，由通用文书转化而来的档案的习惯称谓。包括命令、指示、决定、布告、请示、报告、批复、通知、信函、简报、会议记录、计划和总结等。本书所讲的“文书档案”，如无特殊说明，是指区别于科技档案、会计档案、声像档案的那部分档案。文书档案整理就是将机关单位在公务活动中形成，已经办理完毕的应当归档的文书，按照一定的原则和要求，进行科学的分类、排列、确定保管期限、组卷（装盒）、编目等工作，使之系统化、条理化的过程。在日常工作中，人们经常把文书档案整理说成是文书立卷，事实上，文书立卷是文书档案整理工作中的一项重要内容，从文书转化成档案的角度来看，二者没有本质的区别。对于文书档案的整理，我国沿用了以

10、“卷”为保管单位和以“件”为保管单位的整理方法。以“卷”为单位整理文书档案就是我们通常所说的“文书立卷”。以“件”为单位的整理方法，即按照归档文件整理规则对归档文件进行整理，也叫归档文件整理。（一）归档文件整理方法2000年12月6日，国家档案局、中央档案馆发布了我国档案工作的行业标准归档文件整理规则（以下简称规则），2001年1月1日起施行。规则是从实际出发,坚持简化、兼容、灵活和前瞻原则，规定归档文件整理方法。简化原则就是简化整理工作程序，减少手工劳动，提高工作效率；兼容原则就是适应不同的档案管理方式，减少新方法与现实工作的抵触；灵活原则就是让规则使用者从实际工作出发，选择合适的具体做法；

11、前瞻原则就是适应未来机关办公自动化和档案管理现代化需要，符合文档一体化发展趋势。由于我国地区差异性大，各地对规则实施所需条件的准备也不相同，因此将规则作为推荐性行业标准，放宽对实施规则过渡期的要求。在一段时期、一个地区不同单位，允许归档文件整理方法与文书立卷两种整理方法并存。1归档文件整理方法的优点规则采用与传统立卷方法完全不同的思路，从“简化整理、深化检索”出发，对归档文件整理工作的许多环节进行了调整或简化，使归档文件整理方法较文书立卷显示出其优越性。（1）简化整理环节，提高工作效率。归档文件整理方法的主要工作步骤包括装订、分类、排列、编号、加盖归档章、编制归档文件目录、装盒等。与文书立卷相

12、比较，省去了组合案卷、编写页号、拟写案卷标题、编制卷内文件目录和案卷目录等程序，取而代之的是实行文件级管理，免除了繁琐、复杂的组卷过程。（2）便于管理，方便利用。归档文件采用以件为单位的整理方法，有利于对归档文件的管理和保护。提供利用档案可针对利用者需求提供所需某份档案，而不是一本案卷，减少档案在利用中的间接磨损。在档案使用过程中，避免因组卷不当等人为因素所造成的查询困难。档案进入档案馆以后，便于对档案进行修复、缩微、复印、数字化、鉴定和销毁等工作。 （3）便于实现计算机文档一体化。能充分发挥计算机存储量大、快速检索的优点。文书处理和档案管理是相互衔接的机关工作的两个流程，具有许多共同之处。归

13、档文件整理方法的应用，调整了立卷归档工作流程，使办理完毕的文件能够直接进入档案整理环节，做到随办随归。收文、发文可以直接在计算机上进行登记，将文书处理和档案管理工作紧密地结合在一起，推动了文档一体化的最终实现。（4）有利于档案的编研开发工作。运用归档文件整理方法整理档案，便于档案工作者更好地深化档案信息资源的开发与利用。归档文件整理方法是直接对单份文件加工，与之相对应的检索工具直接深入到文件，它所能提取的检索信息较传统案卷级检索工具要丰富得多；通过利用计算机，它能直接根据每份文件的特征、文号和摘要进行检索查阅，并通过关键词与其他文件进行关联，便于深层次的加工，实现开发档案信息资源。 2归档文件

14、整理方法的弊端 归档文件整理方法以其简化、兼容、灵活的特点，受到机关等单位的普遍欢迎并得到广泛应用。然而，这种方法也存在一定弊端，主要表现在：（1）不便于档案统计。归档文件整理方法实行以件为保管单位，同样一个单位每年归档档案的保管单位数量就会大幅度增加，若干年后，机关档案室形成的档案会给清点、移交带来较大工作量。档案进馆以后，这种小的保管单位同样会给档案馆带来统计、清点的麻烦。（2）档案易丢失，不利于保管。纸质档案具有原始记录性的属性，档案的查阅对象仍然是纸质文件，而不是电子文件。每当查阅档案时，都要从档案盒中抽出原始文件，单份文件的重复使用，会给档案造成直接损害，也容易发生借阅者或提供利用者

15、忘记归还等情况，给档案保护及安全带来隐患。（3）以件为单位管理，随办随归，在一定程度上会破坏文件之间的有机联系。在机关工作中，同一件事往往由多个部门承办，形成不同文件。如果按照组织机构分类，这些不同部门形成的文件就要存放于不同的档案盒内，割断了文件之间的互相联系，看不出事件的产生发展过程，从而在一定程度上影响了档案的利用。在提供利用时，该事件的文件材料需要分别从不同的卷盒内调出，增加了档案工作人员的工作量。此外，归档章直接加盖在归档文件上，不利于档案的长久保存和整洁美观。 第二节 文书档案整理的意义和组织 一、文书档案整理的意义 文书档案整理工作，是建立档案实体管理秩序，对所保存的档案进行有序

16、化、条理化和系统化的一项档案管理的主要业务工作，在档案整体管理中具有重要意义。 首先，文书档案整理工作是档案业务建设的核心环节。在整个档案管理工作中，档案整理工作处于承上启下的地位。档案的整理，有利于健全和完善档案收集工作。档案文件通过文书或业务部门初步整理移交给档案管理机构，还需要进一步系统化、条理化整理，如基本的分类、组合、排列和编目等工作，同时通过整理，可以进一步了解和检查档案收集工作的质量，发现收集工作中存在的问题，督促和改进档案收集工作；整理工作又是档案鉴定工作的基础，档案经过系统有序的整理，使档案完整、清晰地展现出来，才能进行科学的鉴别和比较，准确地判断其保存价值；档案的整理，为档

17、案的保管和统计提供前提和保障。经过科学整理的档案，形成完整的档案保管单位，才能对制成材料、机密等级和重要程度等不同的档案，进行科学的保管和准确的统计；档案的整理，能够充分反映档案的特点，体现档案的价值。只有把档案组成条理化的体系，才能客观地反映出各种活动的本来面貌，便于系统地查考研究，为档案信息的提供利用奠定基础。其次，文书档案整理工作是开发利用档案信息资源的必要条件。档案管理工作的最终目的是实现档案的有效利用。处于零乱状态的档案，不仅查找起来十分困难，而且无序的档案难以反映各项社会活动的历史面貌，直接影响档案效用的发挥。档案只有经过科学整理，才能保持文件之间的历史联系，正确揭示出档案的内容和

18、成分，从而便于档案工作人员熟悉库藏，为档案的提供利用创造必要条件。所以，档案的系统整理，是档案利用、开放，发挥档案作用的一项前提条件，是整个档案工作中重要的基础建设。总之，优化文书档案整理工作，可以促进档案工作系统各个环节的良性运行和协调发展。通过档案的整理，可以进一步了解和检验档案收集工作的质量，促使其改善和提高。档案经过系统的整理和基本编目，为全面鉴定档案的价值和建立多元性的检索体系奠定了科学基础，而且这几项工作往往可以结合进行。经过系统整理的档案，才能为档案的保护、统计和检查提供基本的单位和完整的体系，维护档案的完整与安全。所以，档案整理工作是开发档案信息资源的重要基础，档案整理科学化和

19、标准化水平的提高，对于档案管理工作的总体优化产生直接和广泛的影响。 二、文书档案整理的组织文书档案整理使档案管理工作的核心环节，从文书的整理归档到档案的系统化、条理化整理，涉及形成文书档案的各个部门。因此，文书档案的整理工作须要有组织地进行，进行科学的组织和有效的监督。档案整理工作组织的总体要求是顾全大局、积极配合、系统优化。不仅要使档案整理工作及其结果符合档案实体秩序结构与框架的要求，而且要使具体的整理工作分工和工作程序更合理，体现简约、经济、高效等基本管理原则，保证文书档案整理工作质量、提高工作效率。（一）研究文书档案整理工作诸环节之间的关系 从整理工作建立档案实体管理秩序的角度看，整理工

20、作诸环节实际上就是将处于零散状态的一份份档案文件，逐步纳入一个严格有序的实体秩序系统之中的具体步骤和措施。各环节之间具有一种相互衔接、相互制约的总体关系。这种总体关系既体现档案实体秩序系统的空间结构，又表现为具体使其一步步构建完成的时间过程。档案整理工作在具体实施过程中，各环节之间就呈现出两种不同的关系状态：从实体秩序的空间结构与框架的设计规划上讲，是先有总体性的空间结构与框架，然后才有一步步具体工作环节的实施与操作，即先有全宗概念的确立、具体全宗的确认与区分、全宗补充形式的组建、全宗的排列与编号等全宗秩序的建立，才有全宗内类别的划分、案卷目录的设置、案卷排列与编号的设想；最后才是立卷工作。但

21、从具体操作的时间过程，即具体工作环节上看，各环节之间的关系恰恰又倒转过来，即先有立卷、案卷的排列与编号等微观性的工作，然后才依次从小到大、从下到上，有类别的划分与排列、案卷目录的编制和全宗秩序的建立。在档案整理工作的实践中，档案整理工作的诸环节，各有自己的特点和作用，又彼此联系，互相交错，互相制约。为了合理地组织文书档案的整理工作，了解和掌握文书档案整理的原则和方法，研究文书档案整理工作各个环节及其相互关系使十分必要的。（二 ）明确职责，确立文书档案整理工作的组织领导在档案管理实践中，对档案整理工作的具体组织主要是由档案室和档案馆承担的。在组织中起主要作用的是档案室，它既要对档案室分担的整理工

22、作环节进行组织和内部协调，又要组织协调文书机构和其他现行机构所承担的整理工作，在向档案馆移交档案时还要与档案馆进行协调，按档案馆的要求整理好准备移交的档案。档案馆则主要负责所接收档案全宗层次上的整理工作并与档案室进行协调。其基本职责包括：1 设计档案整理的总体结构档案机构应规划和设计档案的实体秩序结构与框架，并将具体的整理要求及时告知有关机构和工作人员，并按要求对有关方面的整理工作进行指导、监督和检查。2 制定档案整理工作方案档案机构应制定全面、合理、细致、具体的档案整理工作方案，将档案实体秩序的结构与框架以及具体的整理方法、工作进度等纳入整理工作方案之中。在整理工作方案的指导下，进行整理工作

23、的组织实施和与有关方面的协调。3协助文书立卷工作档案室机构对文书立卷工作具有监督和指导功能，应承担立卷工作的组织职责，并协助文书部门和其他业务机构进行文书整理立卷工作。同时，档案机构在档案形成过程中行使工作职责，当文书工作中出现的与档案实体秩序和整理要求不符的问题时，应积极主动地予以指出，提出改进的建议，必要时可向立档单位的主管领导反映或上级行政主管机关并要求其出面进行干预和解决。3 组织与指导具体的文书档案整理工作文书部门或业务部门在文件完成现行效用后，对应归档的文件进行系统整理。由于基层部门有些人员缺乏档案专业知识的了解，需要档案工作人员需要具体业务指导，采取组织培训、个别讲解等方法，使之

24、掌握文件整理的具体要求和方法，必要时档案管理人员有责任深入到归档文件整理工作现场，对文件整理工作进行业务指导，帮助文件整理人员正确掌握整理的原则和标准，及时解决整理中出现的疑难问题。，以保证整理工作的质量。5 组织、协调各部门的分工和协作由于归档文件的整理工作涉及的部门较为广泛，在文书档案整理过程中，档案机构应积极主动地进行组织与协调工作，各有关部门应积极配合，通力协作，接受指导、监督和检查，以保证文书档案整理工作的顺利完成。对于出现的特殊情况，如对大量积存零散档案的突击整理以及无法按正常工作体制分工整理，档案机构和人员要履行自己的职责。将整理工作各环节全部承担下来。（三）制定和实施文书档案整

25、理的相关制度为了使文书档案整理工作顺利地进行，确保整理工作质量，各单位必须建立和健全文书档案整理的相关制，并纳入有关部门和人员的工作责任中贯彻实施。有关文书档案整理的制度，主要包括国家颁布实施的法律法规和制度，如文件材料整理及归档办法、归档文件整理规则、机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定，以及不归档文件管理处置办法等有关制度。各档案管理机构按照国家有关标准和制度，在文书档案整理中严格贯彻执行。在贯彻执行过程中，也可以结合本地区、本单位的实际情况，参照国家的有关标准，制定切实可行的措施和制度，并灵活地运用到文书档案整理工作之中。 第三节 文书档案整理的基本原则文书档案整理的原则是文书档案

26、整理工作的基本标准和依据，其主要内容是：遵循文件形成的客观规律，保存文件只见的有机联系，区分文件的不同价值，便于保管和利用。 一、归档的文件材料应收集齐全完整保证归档文件材料的齐全完整是贯穿收集工作始终的要求。收集工作是实现文件材料集中统一管理的基本途径。文件材料的来源是分散的，所有的机关、社会组织和某些个人都形成文件材料，一个机关的文件材料是由机关内各个组织机构逐年形成的。为了便于管理和提供利用，维护历史文化财富的完整和安全，国家规定一个单位形成的档案由本单位集中管理，其中有长久保存价值的移交给档案馆保存。 （一）文件材料齐全完整的含义所谓文件材料的齐全完整，就一个机关而言，是指归档的文件材

27、料能够全面地、真实地反映本单位的工作面貌，通过查看立档单位的全部档案，就能了解该单位的整个历史：就一个档案馆而言，是指凡属本馆接收范围的所有立档单位（包括撤销的和现行的单位）形成的具有长久保存价值的档案能够全部接收进馆。但是，由于文件材料形成的情况较为复杂，运动周期较长，要使分散形成的文件材料转化为完整系统的档案，按照归档和进馆的要求，接收进档案馆（室），应有各种具有约束力的规章制度，强化有关人员的档案意识，提高文书和档案人员的素质，建立正常的档案工作秩序。各个单位除了认真执行国家关于机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定等有关规章制度外，应结合本单位的情况，指定更具体、更完善的归档制度，

28、使归档范围恰当，归档办法和要求明确，便于遵照执行。机关的立卷归档工作应纳入业务部门的职责范围，在建立岗位责任制或其他制度时，应把立卷归档工作作为其中的一项内容，从组织上保证档案的齐全完整。在鉴定制度中应规定，机关的文书与档案部门对收集到的文件材料必须严格按照鉴定原则和档案保管期限表的规定，结合本单位的实际审慎地进行鉴定，准确地确定档案的存毁，减少失误，使反映本机关重要实践活动和重要实践的材料都能进馆。档案馆在接收档案时，除了解进馆档案的质量外，还应对未进馆档案进行检查，如发现因保管期限划分不准而造成的应进馆的档案未能进馆的差错，应及时予以纠正。 （二）收集文件材料应注意的事项1正确处理档案收集

29、数量与质量的辩证关系文件材料的收集工作是档案机构获取和积累档案的必要手段，也是实现档案其中统一管理的基本内容。档案的收集必须以丰富和优化馆（室）藏为指导，在收集工作中持有积极、主动的态度，采取有效措施做好应归档文件材料的收集工作。在保证文件材料收集数量的前提下，还应注重文件材料的质量，强化优选，将具有重要价值的文件材料收集到档案机构中，实现档案库藏的优质化，建立起数量充分、质量优化、门类齐全、结构合理的档案库藏体系。 2遵循文件形成和发挥作用的规律性，适时归档 文件材料形成之初，主要是为处理相关事务服务的，办理完毕后，完成了限时效用，才能移交档案部门集中保存。这就要求收集工作必须掌握应收集的文

30、件材料分散、流动和保管情况，研究和掌握档案形成规律和档案发挥作用的规律，既要及时收集，避免散失，又要防止把档案形成机关尚在使用的、未办理完毕的文件材料过早地集中起来。在收集工作中应根据档案文件在不同阶段的效用，适当的时间起动归档文件材料的收集工作。3规范档案的管理原则和方法，确保归档档案的标准化档案的标准化是档案馆（室）资源建设的重要组成部分。文件材料的标准化是档案管理现代化的基础。文件材料的标准化，就是对档案工作中的管理原则和技术方法，按照规范化的要求统一起来。文件材料的标准化，应从文件材料形成之初开始推行。依照国家或地方及专业主管机关制定的相关标准，如国家行政机关公文处理办法、国家行政机关

31、公文格式、归档文件整理规则等，对文件的格式、签署、印信和书写材料等进行规范。同时，规范文件的整理方法，包括文件的组合或组卷、档案盒、文件（案卷）目录的制作与编目等，确保归档档案的标准化和规范化。只有积极地推行标准化，才能改善和提高归档、入馆档案的质量。 4尊重全宗原则，维护档案的系统与完整一个机关的形成档案，具有内在的联系，是一个有机整体。保持全宗的不可分散性，是档案管理的一条基本原则。只有从收集工作开始就坚持全宗不可分散性的原则，以后各环节才有可能按全宗管理。因此，在接收文件材料时，应尽可能保持档案内容的完整性和连续性，将一个立档单位的全部档作为一个全宗集中保存在一个档案室或档案馆，同一立档

32、单位的档案不允许被分散，不同立档单位的档案不能被混淆。这样，既维护了档案本质属性和特点，又有利于档案的开发和利用。 二、遵循文件材料的形成规律，保持文件之间的有机联系由于单位的职能活动产生的文件有其自身的规律和特点，文件之间的有机联系就能够反映出机关职能活动的历史面貌，同时满足了人们查找利用档案的期望，所以在进行归档文件整理时，要遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系。（一）文件材料在形成过程中的规律文件的形成不是任意的，而是伴随着各单位职能活动产生，是在工作和生产中自然形成的，是单位工作活动的客观自然的反映，形成了自身的规律和特点。所谓档案自然形成规律包括以下基本内涵：1.档案是在社会实

33、践中自然形成的，档案不能随便编写。强调“自然形成”是有其众所周知的历史背景的。2.档案的形成与运动经历了三个不同的阶段，即档案室前阶段、档案室阶段、档案馆阶段，不同阶段文件的服务对象不同。3.档案是由文件转化而来的，文件转化为档案是有条件的，一是处理完毕的；二是对今后工作,生产,科学研究有查考利用价值的；三是经过立卷归档的。4.在档案收集、整理过程中，必须保持档案的历史联系，要坚持按全宗管理档案的原则，在一个全宗内又要按照形成档案的组织机构或其它内在联系对档案进行分类、整理和组合。.5初步显示了档案价值实现的基本规律即价值扩展律。各单位工作活动的规律，直接决定了文件的形成规律，这种规律就是文件

34、之间有机联系的具体体现。文件之间有机联系既能反映出单位职能活动的历史面貌，也符合利用者查找档案的心理预期，为档案信息检索创造条件。因此，档案文件整理时，必须遵循文件形成规律，使整理后的档案成为系统的历史记录，客观真实地反映单位工作活动的历史面貌。 （二）文件材料在形成过程中的联系所谓文件之间的联系，就是文件在产生和处理过程中所形成的内部相互关系。文件材料一般是以单件的个体形式陆续地产生，而以组合的群体形式持久地存在和运动的。因此，整理文件材料不能根据偶然的需要和人为的联系随意分合，必须按照文件材料形成的规律，保持文件在其形成者实践活动中固有的联系进行整理，才能把文件组成科学的有机体系，如实地反

35、映出历史活动的面貌和文件的系统内容。这是文件整理区别于图书、情报资料等其他文献整理的一个重要特点。文件群体的这种联系，也被称为文件之间的“内在联系”、“有机联系”，其含义都是相同的。鉴于档案是历史文件的系统积累物的特点，我们对其内在的各种联系着重表述为“文件之间的历史联系”，它包含着逻辑和历史的统一。文件之间的历史联系，主要表现在文件的来源、时间、内容和形式等几个方面。对于不同类型的档案，在不同的整理层次中，上述诸种联系往往有不同的侧重面。 1、文件在来源方面的联系。文件是以一定的机关及其内部组织机构或一定的个人为单位，有机地形成的。形成文件的这些单位，构成了文件来源方面不可分割的历史联系。整

36、理文件材料必须保持其来源方面的固有联系，不允许随意拆散和任意“搬家”。如果人为地使文件脱离开形成的原单位，打乱了文件来源方面的联系，就会破坏文件体系的本来面貌和利用价值。从全部整理工作程序来说，文件在来源方面的联系是首要联系。文件一定的来源，也是文件内容和产生时间的某种体现。因此，只有在保持文件来源方面联系的前提下，文件的时间、内容和形式等方面的联系，才能更深刻地反映机关工作活动的面貌。如果首先分割了文件来源方面的联系，那么，其他一些方面的联系，都将是不科学的。 2、文件在时间方面的联系。形成档案的机关或个人所进行的具体活动，都有一定的过程和阶段性，因而使文件之间具有自然的时间联系。比如，一个

37、历史阶段或一个年度的文件，记述和反映了这一历史阶段、这一年度的工作和生产活动。整理这些文件，应该在保持来源联系的同时，注意保持文件之间的这种时间联系。 3、文件在内容方面的联系。文件是机关或个人在履行一定职责的各种活动中，为了解决一定问题而产生的。它的形成者的特定活动，使文件之间在内容上有密切联系。比如，处理一项业务，进行一次调查，召开一次专业会议，承办一起案件，必然要产生内容相关的一系列文件，整理时必须适当地保持它们的联系。在整理文件材料的某些程序中文件内容方面的联系往往是最紧密的联系。在整个整理过程中如果完全没有表现出文件内容方面的联系，那么来源、时间、形式等方面的联系都可能显得不甚密切。

38、但是，只有在保持了文件大的来源联系的情况下，文件内容方面的联系才更深刻。如果把文件内容上的联系与文件来源、时间等方面的联系结合起来考虑，它的优越性则更大。总之，从一定的意义上说，按文件内容之间的联系整理文件材料是最重要的一个方面，但不是唯一的，不能过分强调内容联系而忽视甚至破坏了文件来源和时间等方面的联系。 4、文件在形式方面的联系。文件的内容必然通过一定的形式表现出来。所谓文件的形式，包括它的内部形式和外部形式两方面，主要是指文件的种类、名称、载体和记录方式等等。文件的形式，标志着文件产生时的特定作用，在一定的程度上也反映了文件的来源、时间和文件内容的性质。比如，命令来自上级单位并反映了它对

39、本单位的领导关系，批复则反映本机关的职权范围及其与请示的具体联系，会计凭证、帐簿和决算，产生于财务部门并记录了财务活动，文件的格式、印章等也都和文件产生的机关、时间、表达的内容密切相关。总之，文件的形式也构成文件之间一定的联系。因此，在需要的情况下，可以按文件形式方面的联系进行整理。对于保持文件之间的联系，应该辨证地理解和处理。一方面，由于文件之间具有错综复杂的和多种多样的联系，因而应该根据文件情况，善于找出和保持文件之间最紧密的联系。同时，从文件整理工作的全过程来说，应该力求从文件的来源、内容、时间和形式等各方面，全面地保持其联系。这将为日后的文件全面鉴定、多元检索和提供利用等创造良好的条件

40、。另一方面，文件之间的历史联系是相对的，应该根据一定的条件，如不同的文件的特点及其形成的不同情况等，采取保持文件联系的不同方法。不能离开实际整理的具体文件，简单地确定某种整理方法和评说优劣。同时，应该从文件整理工作的各个环节和各个方面，全面地考察是否保持了文件的联系，不能只从分类某一环节或某一类、某一案卷等，孤立地看到文件之间的联系，切忌把某种联系和某种整理方法绝对化。总之，既要把握保持文件联系的客观限度，又要发挥主观能动性，从特定的整理对象出发，对整理方法进行优选，使文件之间的历史联系保持到最佳状态。 三、区分文件材料的不同价值 （一) 文件材料的保管期限按照国家标准，档案保管期限划分为永久

41、、长期、短期三种。永久保管：指档案要永久无限期地保存下去。凡是反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的，在经济建设、文化建设、政治斗争和科学研究中需要长远利用的档案，应列为永久保管。它主要包括两部分：一部分是本机关工作中制成的重要文件，如指示、命令、决议、各种会议的重要文件、工作计划和总结、重要的请示或报告以及有关机构演变、人事任免的文件材料等；另一部分是上级机关颁发的属于本机关主管业务并需要贯彻执行的重要文件，如指示、命令、批复等；还有下级机关报送的有关方针、政策性的和重要问题的请示、报告、总结等文件材料。长期保管：指档案保管16年至50年左右。凡是在相当长时间内本机关需要查考的档案，应列为长

42、期保管。它也主要包括两部分：一部分是本机关制成的，在相当长时间内需要查考的文件材料；另一部分是上级机关颁发的和下级机关报送的重要文件材料。短期保管：指档案保管15年以下（含15年）。凡是在短时间本机关需要查考的各种文件材料，均应列为短期保管。 近年来，国家档案局新修订并颁布了机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定(以下简称规定) , 对1987 年的相关规定作了较大修改。新规定将保管期限分为永久、定期( 30 年和10 年) 两种, 相对于老规定更明确、更具有操作性。过去长期保管的档案, 伸缩性太大, 现在有了具体的时间概念。当然与此同时也带来相应的问题, 比如, 保存30 年的定期档案,

43、 档案馆是否接收进馆? 如果按照档案法规定各机关满20 年的档案向档案馆移交, 那么定为30 年保存期限的档案, 接收进馆后10 年就要剔出销毁了; 如果不接收定期档案, 则意味着各机关要将30 年的定期档案一直留在本机关档案室, 这势必占用了档案室更多存放空间, 对于机关办公条件和提高效率势必是一种挑战。进馆与否虽然已经超出了归档范围即保管期限应规范的范畴, 但实际上却有着密切联系, 是各地在执行新规定时不能不考虑的。另一方面, 在认真执行新规定的同时, 应允许各地从实际出发灵活地掌握档案文件的鉴定标准。,在执行文件材料归档范围的同时, 允许有条件的档案馆适度接收少量有时代印记的“短期档案”

44、, 将一些按目前标准定为定期的文件材料作为永久档案接收进馆。在实际工作中，档案馆尝试对一些有代表性单位, 不仅接收其永久的档案, 而且接收其定期的档案, 也不失为一种有益的探索。（二）档案价值鉴定的内容文书档案的鉴定工作，就是档案室（馆）按照一定的原则、标准和方法，判定档案的价值，确定档案的保管期限，剔除失去保存价值的档案并加以销毁，将具有保存价值的档案加以保存的工作。它包括两个方面内容：1归档文件的价值鉴定归档文件的价值鉴定是整个档案鉴定工作的首要环节，这一环节包括两个阶段。第一阶段，在机关文件归档时，对文件能否转化为档案进行“资格审定”,确定其是否属于归档的范围,同时剔除没有保存价值的文件

45、材料。归档的过程，是对文件选择的过程，说到底是看该文件是否有保存价值。因此归档范围的确定实际上是对文件价值的初步判定，是档案鉴定工作的第一关口。第二阶段对进入归档范围的文件材科，根据其在日后保存过程中可能产生的不同作用来确定档案的“生存期”,提出应保存的年限。划分档案的保管期限是对文件价值的进一步判定，是决定档案的命运的关键所在。根据归档文件整理原则的要求，进入归档范围的文件材料，必须在区分其保存期限的前提下，才能系统地进行整理。因此，正确地判定文件材料的价值，准确地划分保管期限，这是保证归档文件整理质量的重要因素。根据归档范围集中起来的文件材料，都具有保存价值。文件的保存价值和档案的保管期限

46、成正比。保存价值大，保管期限就长；反之，保存价值小，保管期限就短。归档文件的价值鉴定是一个对文件进行分析的过程，它决定着哪些文件材料可以转化为档案保存，档案的保存期限又是多久。2档案期满鉴定文书档案在档案馆保存一定时间以后，按照进馆前确定的保管期限，划定为长期、短期或30年、10年档案面临达到保管期限问题。对于达到保管期限的档案，不能只看档案保管期限表而不考虑档案的实际情况，不能只看案卷题名而不考虑卷内文件情况去销毁档案，而应逐件、逐卷审查卷内文件，根据档案的价值确定档案的保管期限。 (三) 如何鉴定文件材料的价值鉴定文件材料的价值应充分考虑文件对社会各项事业和未来发展的作用，以辨证唯物主义和

47、历史唯物主义的观点，从经济、政治、科学研究和日常查考的需要出发，科学地全面地考察和判定档案的价值，准确地确定保管期限，慎重地销毁无保存价值的档案，确保档案的质量。1.遵循鉴定档案价值的原则，鉴定档案文件的价值鉴定档案价值的原则是：从国家和人民的利益出发，用全面的、历史的、发展的、效益的观点判定档案的价值。所谓从国家和人民整体利益出发衡量档案的价值，是指档案的鉴定工作不能以各人的好恶和小团体的利益为标准，判定档案的价值，必须站在全体人民的立场上，从国家的整体利益出发，研究档案的内容实质及其各种因素，充分预测档案对整个社会发展所起的作用。 所谓全面的观点，就是全方位、多层次地预测档案利用的需要，从

48、各方面全面地审视档案各种因素。档案是党和国家的历史宝贵财富，不是哪个机关、部门或某个人的私有财产。因此，鉴定档案的价值和作用，不能局限于某一机关、一个部门或个人地需要去判定档案地价值，应从整个国家的全局出发，全面地衡量和判断档案的价值。同时，档案的作用是多方面的，这个机关不需要的档案，其他机关可能需要；对这一方面无价值的档案，对另一方面可能有价值；对现行机关参考价值不大的档案，对历史研究则是有用的史料。因此，看待档案的作用，应当从经济、政治、科学文化等多方面的现实作用和史料价值全面衡量。档案的产生和形成不是孤立的，无论是来源、内容还是形式和时间，各个全宗之间，特别是一个全宗内的档案之间是互有联

49、系的，在鉴定档案的价值、考虑档案的作用、划分档案保管期限时，不能孤立地去看某一份文件，而必须分别将有密切联系的一个全宗、一个类别、一个类目、一组文件，各作一个整体来看待。在丰富的社会实践活动中，各机关之间有着密切的联系，文件相互传递，上下传递。假如把各机关形成的所有文件都保存起来，势必造成大量重复。因此，在鉴定档案价值时，作为档案馆（室）既要考虑上下左右各个机关和部门，保证每个机关、部门进馆（室）档案的完整，又要避免进馆（室）档案的大量重复。因此，就要把有关的档案联系起来，全面地进行分析，科学地判定档案的价值，合理地取舍，做到门类齐全而又精练完整。所谓历史的观点，就是分析档案的价值必须把档案放

50、在它所形成的历史环境之中分析档案的内容和形式及其相互关系，判定档案的价值。档案是社会实践活动的历史记录，它是在一定的历史条件下形成的。它的产生总是和人类的一定历史条件相联系。在鉴定档案价值时，认识和估计档案的作用，必须运用历史唯物主义的观点和方法，根据档案产生的历史条件，时代背景以及在历史上的作用，并结合现实，客观地分析档案的价值。对待档案，尤其是历史档案，不用历史的观点，很难准确判定其价值。所以，在判定档案价值时，应运用唯物史观进行准确地判断，防止实用主义观点和非历史主义观点。所谓发展的观点，就是以发展的眼光认识和估计档案的价值，预测档案的长远的历史价值。 档案的价值随社会的发展而不断地变化

51、，应当用发展变化的观点，科学地鉴定档案的价值。社会是发展的，需用档案的因素是多方面的，而且是不断发展变化的。各种情况的变化，都会对档案的价值产生各种各样的影响，档案的价值也会随之发生变化。随着时间的推移，形势的变化，现在有用的档案将来可能没有用，而现在看来价值不大的档案将来可能价值很大。在这样的情况下，判断档案的价值，就不能只看眼前的情况，要站得高，看得远，有科学的预见性。在鉴定档案的价值时，注意掌握档案价值变化的规律，既要看到档案在现实的作用，又要预见到档案对将来工作的历史作用和史学研究的价值，把档案的现实作用和未来的作用统一起来，做出正确的判断和鉴定。所谓效益的观点，就是在分析档案价值时要

52、考虑收益于与付出的比率，只有当档案发挥的效用超过因保存档案所付出的代价才可判定具有保存价值。在鉴定工作中应充分考虑到每份档案是否值得保存，值得保存多久。这里所说的效益包括经济效益和社会效益，它不是一个可以完全量化的概念，而是鉴定档案时应具有的一种观念，一种指导思想。2.依据鉴定档案价值的标准，鉴定档案文件的价值档案价值的鉴定标准，是以客观存在的档案价值构成为基础，按照客观的鉴定标准来评价档案的价值，能够提高档案鉴定结论的客观性、可靠性和准确性。档案键值的鉴定标准主要有档案属性标准、社会利用标准和相对价值标准。（1）档案属性标准。主要包括文件来源、内容、形式特征等是从文件自身角度分析确定文件的价

53、值。档案的来源标准。是指从文件的形成者，分析判断档案的价值。对整个国家而言，不同立档单位，在政府系统的地位和重要程度是不同的，单位行政级别越高，其形成的档案越重要；对一个具体单位而言，应将本单位形成的文件作为保存的重点；在本单位形成的文件中，单位领导人、中心机构，决策部门、主要职能部门、组织人事部门、财务部门、外事部门等形成的文件比较重要，具有长久保存价值的文件比例比较高；档案的内容标准。档案的内容是决定档案价值最重要、最本质的因素。分析档案内容价值，主要从档案内容的重要性、独特性和时效性分析判断。档案内容的重要性主要是指反映党和国家方针政策、重大事件、主要业务活动的档案，反映本单位主要职能活

54、动、中心工作和基本情况的档案，反映典型性问题的档案，以及具有法律凭证效力的档案，其保存价值大；档案内容独特性就是指反映本单位、本地区、本系统特色的档案，应作为档案保存的重点给予重点关注；档案内容的时效性主要反映文件在不同时间段内具有不同的利用价值。有些文件在行政上、业务上、法律上具有一定的时效性，文件的时效性对档案价值产生直接的影响，根据文件的内容不同，其有效期的长短对档案价值影响的程度也不同有些文件因现实效用的消失而改变价值形态，如现行文件在失去现实效用后，其价值由行政价值转变为科学研究价值。而有些文件，如合同、契约、协议等法权方面的文件在有效期内十分重要，在此之后，就降低和丧失保存价值。档

55、案形式标准。档案的形式是指文件的名称、载体形态、记录方式等，在某些情况下，这些形式特征也会对档案的价值产生影响。文件名称不同其作用和价值也不尽相同，如决议、决定、命令指示、纪要等文件价值高于通知、简报、函件等文件；不同稿本的文件，在行政效能、凭证作用等方面也不相同，通常正本的法定效用和凭证作用要大于副本，其价值高于副本；文件的制成材料、记录方式、字迹、图案等外形特点在一定程度上也影响档案的价值，如古老的制作材料、著名人物的题辞、批注、签字，从而产生艺术价值和纪念价值。档案的时间标准。文件的形成时间对档案价值的影响主要看文件形成时间的远近和产生的历史时期。一般情况下，文件产生时间越早。文件就越珍

56、贵，价值就大。对于某些产生于特殊历史时期的文件，是研究某一特定历史时期社会发展的珍贵史料，具有较高的保存价值。（2）社会利用标准。档案的价值，只有通过利用才能显现出来。社会各方面对档案的需求是决定档案价值的主体因素。利用需求的广泛性。具有长久保存价值的档案应当是全社会的、历史文化财富应由广泛的利用群体。因此，在判定档案价值，确定保管期限时，必须全面考察文件对社会各阶层的利用价值和潜在的社会效益和经济效益。利用需求的趋向性。对于不同历史时期、不同职业、不同目的的利用者，其所需档案的内容和类型存在着较大的差别。因此，应加强对现有档案利用状况的统计和研究，总结出利用规律，进行科学的预测，准确地判定档

57、案的价值，使保存的档案能够满足社会各方面的利用需求。（3）相对价值标准。除了档案属性标准和社会利用标准以外，在实际工作中，还存在着一种被鉴定档案与其他档案相比较而存在的价值，即在一定的情况下，某些文件的保存价值和保管期限可以相对的提升或降低。在档案完整情况下，各种类型文件的价值比率基本正常，其中有些文件的保存价值相对降低。反之，残存档案的保存价值相对提高，其中有些不重要的文件也会上升价值层次；档案内容的可替代程度，也会影响档案的价值。如一份文件的内容已经被其他更重要的文件所包括，其文件的价值就可以从严鉴定，如果一份文件独立地所反映的问题，别无选择其他文件，这份文件地价值就相对提高。3.正确处理

58、档案鉴定中的“存”与“毁”的关系在进行档案价值鉴定时，除了坚持上述基本观点外，还应当注意正确处理档案的数量与价值鉴定的关系。随着社会的发展，档案的数量愈积愈多。数量浩大的档案，势必增加管理上的负担和困难。这就提需要正确认识和妥善处理档案数量与档案价值的关系，实现科学地鉴定档案的价值，剔除并销毁失去价值的档案。档案价值鉴定根本的出发点，并不是盲目地减少档案的数量，而是减少档案中属于无价值的或已失去继续保存价值的一部分档案。事实上，有的档案只在一定的时间内有查考价值，只需保存一定的时间；有的档案，随着时间流逝和情况变化，已经失去了继续保存的价值；还有的，由于种种原因，把一些没有保存价值的文件材料，

59、作为档案保存了。如果让大量的没有价值的或者已经失去价值的档案充塞库房，对其保管和管理，势必带来各方面浪费，也无利于有价值档案的保管和利用。因此，在档案馆（室）档案日益增多的情况下，要对已失去继续保存价值的档案，通过鉴定，加以淘汰，以减少档案的数量。需要明确的是，对于有价值的档案，数量再多也不能随意销毁，而是采取其他方面的措施，妥善地加以解决。比如，建立新库房，增加保管面积；或者加速档案缩微化、安装密集架，提高档案的储存密度；或者编制科学的检索工具，改进管理方法等等。如果仅仅把减少档案数量作为鉴定档案的指导思想，就会影响主动接收档案，影响馆（室）藏建设，甚至造成不可弥补的损失。诚然，经过鉴定，档

60、案数量有可能相对减少，但减少数量决不是档案价值鉴定的主要目的。 四.整理后的文件材料便于保管和利用 保持文件之间的历史联系，并不是整理档案的主要目的，所以不能“为联系而联系”。毛泽东同志曾指出，文件和档案的整理应该“分门别类，便于保存和寻找。”便于保管和查找利用，才是档案整理工作的基本出发点和最终要求。 总的说来，恰当地保持文件历史联系整理出的档案，也就能便于保管和利用，所以它们基本上是一致的。但是如果处理不好，两者之间也会发生矛盾。保持文件的联系和便于保管利用，有时也不尽一致。譬如，一次重要的调查活动形成的座谈记录文稿和录音磁带以及关于调查日程和经费问题的请示、批复、报销的记帐凭证，就其内容

61、而言，无疑互有密切联系，而且是重要的联系。但把这些形式不同的材料全部混同起来进行整理，则显然不便于保管和利用。整理档案是一项复杂细致的工作，同样是在保持联系的情况下，往往可以有各种不同的具体做法。而有些做法虽然保持了文件相互之间的主要联系，但可能不便于安全保管和实际利用。因此，整理档案时，特别是在保持文件之间的联系和便于保管利用二者发生矛盾的时候，不能机械地运用保持文件联系的原则，要充分考虑文件材料保管和利用的方便。比如某些制成材料比较特殊的文件，机密程度和保管价值显然不同的文件，记录方式不同的文件，则应根据情况分别整理，恰当地组合，而在相应的范围内保持文件最优化的联系。第四节 文书档案整理的

62、有关国家规定和标准一、归档文件整理规则（一）立卷改革的背景及归档文件整理规则编制的过程1.立卷改革的背景文件材料归档，既是文件处理工作的最后环节，也是档案工作的起始点。长期以来，我国一直沿用传统的立卷方法。随着社会各项事业的发展，机关办公自动化进程的加快，计算机技术越来越多地应用于档案管理，传统的立卷方法明显暴露出繁琐、复杂、效率低等弱点，影响档案工作的发展，客观上成为制约档案事业发展的“瓶颈”。档案战线的理论界和实际工作者在总结立卷工作经验教训基础上，逐步开始尝试立卷改革，从灵活运用“六个特征”的角度，提出了多种改革方案，其大致可分为三种：一是在“六个特征”的基础上，引入其它因素结合组卷，如

63、“四分四注意”，“三为主五分开”等。二是组卷时突出强调文件某一特征，如“一事一卷”、“文号立卷法”等。三是分类组合法。这些方法，大多是在“六个特征”立卷法的基础上，各有侧重地进行了完善和简化。近年来，各级党政机关机构改革的全面实施，不可避免地对机关档案工作产生冲突，档案人员紧缺与归档文件整理任务繁重之间的矛盾更为突出，各级机关档案人员改革归档文件整理方法的呼声日益高涨。探索新的改革思路，真正简化归档文件整理工作，已成为档案工作者共同面临的紧迫问题。在这方面，部分省、市档案行政管理部门和国家专业主管机关开始尝试与计算机技术相结合，推行新的归档文件整理方法。一些省，如广东、吉林、上海、山东、四川、

64、深圳、河南等许多省先后进行了试点，个别省市还在试点的基础上开始在部分地区加以推广。由于这项工作尚处于探索阶段，没有成功的经验，各地做法不尽相同，因此归档文件整理工作陷入了某种程序的无须化状态，这对将来进行馆际档案信息交流等建立在标准化基础上的工作是很不利的。国家档案局从加强全国机关档案工作宏观管理出发，本着我国档案工作实行“统一领导、分级管理”的组织和管理体制，对归档文件整理工作，制定统一的标准和方法，加以引导和规范。2.归档文件整理规则编制的过程归档文件整理规则（以下简称规定）的制订工作从1997年初开始，历时近五年的时间，可用“前途是光明的，道路是曲折的”来形容。这五年围绕规则的调研、起草、修改、论证，召开不同层次和不同范围的座谈会十多次，形成的修改稿50余稿。可以说，规则的编制过程是改革不断深化的过程，是立卷改革的思想从萌芽走向成熟的过程。1998年4月，国家档案局在南京召开的全国机关档案工作座谈会，把该稿作为立卷改革方案正式提交会议，供全国各省、自治区、直辖市和计划单列市档案局机关档案业务指导工作负责人进行讨论。其改革思路得到了与会代表认可。会后，文书档案整理规则改名为归档文件整理规则，并继续修改；同时在广东、深圳、福建等省市及中国工商银行总行、国家外汇局等机关开始进行试点，积累实践经验。1998年