地方财政汲取能力与收入努力

地方财政汲取能力与收入努力 财政 10-1 李婷 地方财政汲取能力是地方财政能力的一种，所以我觉得要更好地了解地方财政汲取能 力，首先应该从地方财政能力着手。 地方财政能力体系： 地方政府 >ii 村 瓷共服畀 压础设越 出 n 图 税基 地方政府财政能力系统 地方财政汲取能力 财政汲取能力( Fiscal Extractive Capacity) 是指政府为提供公共物品从辖区内汲取资源 的能力。 地方政府的财政汲取规模从属于职能，因为收入与支出责任相匹配，职能越多，所需 财力规模就越大。 财政汲取能力是公共品供给的保障。 影响地方财政汲取能力的因素有哪些呢？ 财政能力 决定因素 自然资源禀赋 经济发展规模 外部经济环境 国家发展战略 国家政策支持 地区特殊职能 财政收入体制 财政支出体制 区域历史 人文价值观念 外部经济是指当整个产业的产量（因企业数量的增加）扩大时（企业外部的因素），该 产业各个企业的平均生产成本下降，因而有时也称为外部规模经济. 人文价值即尊重人性为本的价值理念。 从汲取财政资金的方式来看，可以将其概括为： 1、税基的大小 2、制度环境的优良 3、 非税收入的多少 4、 财政汲取成本的大小 5、 税负输出能力强弱 6、是否有充足的转移支付 1.税基 税基越大则汲取能力越强 地方政府辖区内丰富的自然资源、充足的资本及高素质的劳动力与先进的技术条件会促 进当地经济发展，直接形成地方政府充裕的财政收入。经济越繁荣的地区其税基越大，其财 政汲取能力也就越强大。 从地方经济发展水平来看： 丰富的自然资源、充足的劳动力资源，先进的技术是经济繁荣的前提，地方经济发展水 平对地方财政收入水平起着决定性作用。 地方财政收入的基本特征之一是地方财政收入来源的地方性，也就是说,，从物质来源 角度上讲, 地方财政收入来源的主要物质基础是地方社会产品 （ 主要是地方剩余产品） , 从 地方财政收入来源的缴纳角度上讲 , 地方财政收入主要来源于本辖区居民的税收缴纳和有 关的费用缴纳。因此, 地方经济发展水平决定着本地方的财政收入水平。 影响地方经济发展的因素： 规模与速度 经济结构 （投资结构、产业结构、所有制结构） 经济效益 2.制度环境 良好的制度环境能创造更大的税基 法治有序、保护自由并鼓励竞争的制度环境会吸引辖区外资源的流入，扩大税基。相反， 制度环境欠缺的地区则会引起税基流出。 3.非税收入 税收以外的收入也是不容小觑的 主要是来自于各种规费、罚款和公有产权的运营收入。非税收入对地方预算非常重要 尤其是地方税收和转移支付不能满足地方政府公共支出的需要时。 4 .财政汲取成本 成本的大小关系到结果好坏 政府在集中财力的过程中必然会发生机构设置、人员开支等支出，比如税务机关正常运 转所需经费开支会消蚀部分财力。 5.税负输出的能力 有效的制度设计可以让你拥有更强的汲取能力 地方政府可通过适当的财税制度设计使得税收归宿落入辖区外，由辖区外居民个人或企 业承担，也可增加地方政府的财政汲取能力。 6.转移支付 向外寻求帮助也是一种能力 自给能力较差的地方政府可以通过系统外的财政资源输入（上级政府的转移支付）弥补 自身财力的不足。 另外，较高的人口密度对应着更高的经济密度和更高的汲取效率，因此会提升地方政府 的财政汲取能力; 地方财政收入努力 财政努力程度：地方政府利用自有资源筹集收入的努力程度。它可能造成实际财政收入与财 政能力之间的差异， 财政努力程度=实际财政收入/预期财政收入 地方政府会怎么做呢？ 在中央政府与地方政府的财税博弈中，地方政府利用其更接近税源的优势，积极投入地 方税源建设。地方政府对招商引资投入了极大的热情，并且有针对性地选择能够给地方政府 带来更多财税收入的产业结构。地方政府凭借其对地方税务局及其官员的巨大影响力，强化 对地方税收的征管工作。这一系列的努力极大地促进了地方政府财政汲取能力的提高。值得 注意的是，伴随着大量农村人口涌入城市，城市化进程加快，地方政府应注意加强对城市的 基础设施和公共服务等配套设施的建设，有效发挥城市的规模效应，为地方政府的财政汲取 提供有效的税源，同时促进城市作为“增长极”对经济发展的拉动作用。 关于地方财政收入努力的一些问题： 税收收入水平并不能反映一个地区的征税努力程度。 在现行财政体制下, 经济总量大、基础好的地区税收努力程度往往低于经济基础薄弱的 地区。在剔除了经济总量与结构以及与行政区划相适应的税务机构设置等环境差异的影响后, 一些基础薄弱的省份汲取效率得分有所提升。经济发展水平高、税源丰富的地区, 财政汲取 具有规模经济效应。而落后地区经济总量小, 税源分散,地方政府往往需要竭尽全力汲取财力 以维持本地区的公共支出需求。 产业结构对地方政府财政汲取效率的影响比较显著。 地方政府对第三产业的税收征管效率要低于第二产业。按照现行分税制财政管理体制对 税权的划分, 地方政府的主体税种为营业税（现在正在实行营改增）和增值税, 税源主要来 自第二产业的制造业、建筑业和采掘业, 以及第三产业中的房地产业和其他服务业, 相对于 第二产业而言, 第三产业中除房地产业外的其他部门具有规模小、分布广并且税率较低的特 点, 地方税务机关针对第三产业的征管成本较高, 不利于汲取效率的提高。这也在一定程度 上解释了地方政府在招商引资的过程中为什么热衷于税高利大的第二产业。 税收行政格局的庞大臃肿, 引致地方政府财政汲取的低效率。 按照行政区划设置的税务机构, 与税源的分布联系不紧密。地区间经济发展水平不同 , 税源状况差异大。经济落后地区税源相对较少 , 却也设置与发达地区同样的税务征收机构, 必然会对地方财政汲取效率产生负面影响。事实上, 越是经济不发达的省份, 机构的设置越 是频密。随之而来的人员配备与培训、办公经费、设施购建等等一系列的投入都会增加成本 的投入。经济发达地区有能力承担这一成本, 落后地区则会产生更多的效率损失。因此, 降 低税收成本的一个有效途径是根据税源的分布状况合理配置税收征管资源 , 整合征管机构, 压缩机构层次, 降低因机构重叠而增加的税收成本。 地方政府应该怎么做呢？ 地方政府进行收入努力的一般措施： （一）加强服务意识，转变增收观念，不断做大做好财政蛋糕 （二） 欠发达地区财政增长的基础在于实现经济实力的总体提升，在现阶段做好财政增 收工作的过程中，应从财政职能的转变入手，改变以财政发展的绝对速度作为衡量地方政府 政绩的思维，改变政府直接或过多干预财政增长的做法，改变政府直接下达命令式指标的增 长行为，切实将财政的主要职能转向为地区发展提供制度基础，转向为地区发展提供公共产 品，转向建设服务型的政府，为财政增收创造良好的外部环境。 （三） 对于经济欠发达地区财政收入占GDP的比重，不能简单地判断过高还是过低， 而是要认真分析形成这一比重背后深层次的经济原因。对于经济总量较小，财政水平较低的 欠发达地区，通过分析发现，由于财政收入增收潜力减弱，更不可盲目追求财政收入的快速 增长，以及财政收入占GDP比重的过快提高。否则，就会侵蚀财政增收的基础，回到“官 出数字，数字出官”这一违背市场规律的怪圈中。应进一步完善财政增收的考核体系，约束 地方政府短期行为。过高过快的指标增长要求以及片面的指标体系，对于欠发达地区来说， 会形成巨大的负担，依靠正常的资本积累是难以达到的。建议在考核中要体现出不同经济基 础的差异性，处理好财政增量与财政增速，收入总量增长与收入质量提高，以及财政增收与 努力程度之间的关系。在考核过程中，要更加强调监督约束机制，从制度上保持过程和结果 的公正。 （四） （五）（二）因地制宜，培植适合本地发展的骨干财源 （六） 发展经济，组织财政收入的关键在于立足实际，因地制宜，发挥比较优势。 （七） 以菏泽市为例，菏泽市地处四省交界地区，区位优势明显， 第三产业对财政收 入的贡献率相对较高，可以通过市场带动商贸经济，大力发展商贸流通业，实现经济的多元 化发展。根据自身实际情况，从简易商品物流贸易起步，活跃区域经济，拉动各产业发展。 同时吸收借鉴发达地区的先进经验，积极探索，不断创新，形成既有鲜明特点又能发挥比较 优势的多元化发展方式。 （八）产业结构的优化，不仅体现在三次产业结构之间的调整，还体现在产业内部的调整， 要摒弃粗放式的经济发展模式，发展高端产业，提高产品的经济附加值。菏泽市长期依赖传 统农业，农业对财政收入的增长影响最为直接，因此要充分挖掘农业经济发展的潜力，着力 在农副产品的深加工上做文章，拉长产业链条。针对分析中看到的工业对财政收入影响较小 的现象，工业发展要改变过去高耗能、高污染的发展方式，充分发挥产业集群效应，推动产 业升级，促进经济可持续发展。 （九） （十）（三）深化财税体制改革，强化地方财政增收能力 （十一） 解决地方财政困难，根本在于建立起财权与事权相呼应、财力与事权相匹配 的财政体制，进一步完善分税体制，合理划分中央与地方财权和事权范围。 （十二） 同样以菏泽市为例：菏泽市属于经济欠发达地区，人均财政收入水平远低于 全国平均水平，单纯依靠本身财政实力，要实现基本公共服务均等化，可谓困难重重。要在 保持现行分税制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设等工作 的开展，不断健全中央和地方的财权与事权相匹配的体制。应重点明确省以下分税制体制， 相对稳定合理地划分财权与事权，减少上级财政对基层财政的争利行为。转变财政体制中的 层级思维，使财政体制从“层级财政”逐步走向“辖区财政” 。 （十三）下边我来看看个别地方政府关于财政收入的努力措施： （十四）鄂尔多斯市 （十五）一要集中力量抓企业发展，抓项目建设，夯实税源基础。 要突出稳定煤炭企业生产，积极帮助企业开拓市场，落实好各项扶持政策，切实减轻企 业负担，保持企业正常生产，帮助企业度过难关。要抓住当前项目建设的黄金期，加快推进 项目建设，确保年初确定的 227 个亿元以上重大项目上半年全部开复工，确保今年计划投产 的项目全部建成。 二要深挖潜力、强化征管，千方百计增加收入。 要加强重点税源监管，尤其是对纳税大户要一户一户进行分析，有针对性地做好工作。 要深入挖掘服务业、交通运输等领域税收增长潜力，积极做好央企、总部在外地企业的属地 注册和纳税工作。要依法清缴欠税，做到应收尽收。 三要厉行节约，杜绝奢侈浪费、大手大脚。 四要强化目标考核，严格兑现奖惩。 要把财政收入任务完成情况与转移支付和配套资金相挂钩，对完不成任务的旗区要相应 扣减转移支付和配套资金。 财政工作方面： 一要加强税收征管，深挖税收增长潜力。 要认真分析研究，加大税收征管力度，找出潜在的、隐蔽的税源和可能流失的收入，堵 塞跑冒滴漏。 二要着力培植壮大财源，促进财力可持续增长。 继续采取措施，全力帮助煤炭企业开拓销售市场，促进煤炭产业稳定发展。加快推进项 目开复工，确保一批项目投产达产。继续加大招商引资力度，努力培育新的税源。 三要积极落实优惠政策，促进企业稳定生产。 认真贯彻落实国家、自治区和鄂尔多斯市出台的扶持企业发展的各项政策措施，全力为 企业发展营造良好环境。 四要大力调整优化财政支出结构，全力保障重点支出。 按照“三保两压”要求，科学合理调度财政资金，财政支出重点向惠民实事、社会事业、 产业园区和重大项目等领域倾斜，把有限的资金用在刀刃上。 在工业经济发展方面： 要抓好企业运行管理，尽快使停产企业恢复生产，亏损企业扭亏为盈；要抓好保障和服 务工作，确保新建项目尽快投产、投产项目尽快达产；要抓好工业重大项目建设，争取全部 按期开复工；要抓好重点行业发展，落实好各项政策，切实减轻企业负担，为企业发展营造 良好环境。 会昌县 一、积极培植财源，促进税收收入平稳较快增长。 县财政部门特别注重提高经济增长的稳定性和可持续性，大力支持各项产业的发展，培 植财源，增强优势项目对工业增长、财政增收的支撑作用，与国税、地税部门密切配合，加 强分析，强化征管，积极调度，促进税收收入的平稳较快增长。 二、强化非税收入管理，提高财政收入质量。 继续加大对收费项目的清理整顿力度，取消不合法的行政事业性收费项目，严禁违规越 权设立收费项目。认真贯彻落实执收执罚部门收支完全脱钩改革的各项措施规定，继续对政 法部门罚没收入实行省级专户统一调控，完善执收执罚部门经费保障机制，从源头上遏制乱 收费、乱罚款行为。 昆明市 1. 认真落实各项扶持政策。 不折不扣执行支持财源税源、非公经济发展、开发区及工业园区发展等政策，凡在开发 区及工业园区内新办固定资产投资500 万元以上工业企业的非公企业，实行“两免三减半” 和“五免五减半”（即企业实际缴纳的增值税地方留成部分前两年由同级财政奖励，后三年 由同级财政减半奖励；企业实际缴纳的所得税地方留成部分前五年由同级财政奖励，后五年 由同级财政减半奖励）。从 2008 年起，以 2007 年为基数，5 年内工业园区内新增税收上解 市级财政部分，留给工业园区用于基础设施建设。 2. 完善县域经济发展机制。 市级对困难县区的一般性财政转移支付政策年限从2009 年延至 2012 年，稳定北部五县 区经济社会发展专项资金规模，将扶持年限顺延3 年至 2012 年。创新扶持发展方式，采取 收入增量奖励、以奖代补等方式，促进县域经济发展。 3. 加大产业发展支持力度。 2008年起，五年内市财政每年预算安排1 亿元工业园区发展专项扶持资金，以贷款贴 息、项目补贴等方式，主要用于基础设施建设、重大项目贷款贴息和软环境建设的补助，引 导金融资金、企业资金、社会资金加大对工业园区的投入。设立非公有制经济暨中小企业发 展专项扶持资金，认真落实科技计划、新型工业化、节能减排、旅游发展、金融产业发展、 农业产业化等各项产业发展专项资金，运用财政贴息、项目补助、以奖代补等方式，着重扶 持符合全市产业结构调整、符合辖区产业特点的重点项目和优势产业，着力推进产业结构优 化升级、企业技术创新以及产业集聚，加快建立经济增长产业支撑体系，培育和扩大地方税 收来源。 4，强化财政收入管理 加强税收收入管理。严格规范执行各项税收减免政策，维护税收的合法性、公平性， 为企业创造公平竞争的发展环境和条件。加强非税收入管理。认真执行各项非税收入政策， 全面实施“收支两条线”管理，将国有资源有偿使用收入、行政事业性收费收入、政府性基 金收入、罚没收入和其它非税收入全部纳入预算管理，规范执收单位的收支行为，改进政府 行政软环境，为招商引资提供良好条件。严格收入目标管理。细化收入任务，落实目标责任， 通过市政府与14 个县（市）区、三个开发（度假）区及相关执收部门签订目标责任书，做 到收入任务分解落实；加强收入考核，完善激励机制；建立财税、土地、人行、国库等部门 联席会议制度，定期分析研究财政收入形势，及时解决和处理征收过程中存在的问题，确保 收入目标的完成。 2011年全市财政工作的重点： 更加突出结构调整的重要地位，服务支持经济跨越发展； 更加突出公共财政的保障机 制，推动民生事业稳步发展；更加突出改革创新的促进作用，着力提升财政管理水平。经济 结构战略性调整将作为今年财政重点扶持方向，加大对产业发展的政策资金扶持力度。 民生方面，继续加强社会保障和就业工作，推进保障性安居工程建设，加大“三农”投 入力度，促进优先发展教育、支持深化医药卫生体制改革、大力支持文化事业发展。 地方政府收入努力的两大法宝： 1. 土地财政：依靠增量土地创造财政收入，是地方政府发展经济的一种工具，在中国 工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深 入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。买地总有卖完 的一天，纵使土地财政能让地方政府快速地筹集资金，但是不能就这样做吃山空，因此，寻 求一种可持续发展的创收道路迫在眉睫。 2. 地方债务：举债投资不失为一种智慧，但是也有一定的底线，超出了底线总是弊大 于利的，现今我国地方债务风险也是一个备受争议的话题。地方债务的累积会影响社会经济 的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。 制约财政努力程度的因素： 1、 地区市场化的程度和整体的经济效益 2、 税收征管部门征税的积极性 3、 税收征管效率