破解城乡统筹难题 积极促进农村土地要素资本化

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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。破解城乡统筹难题 积极促进农村土地要素资本化 关于”坚持城乡统筹,促进城乡一体化，加快农村城镇化”的专题调研报 告 发布时间:223-24信息来源:北京市人大常委会门户网站 市人大常委会促进城乡一体化专题调研组 一、我市实现农村城镇化的主要路径 进入新世纪以来,我市农村城镇化进程明显加快，从202X年到202年十年间，郊区乡镇建制从个(67个乡、147个镇)减少到18个（40个乡、14个镇），行政村从4044个减少到3950个;全市农业人口从36.8万减少到273.9万，减少了72.9万，非农业人口从760.万增加到9万,增加了21.3万;据有关部门统计，十年来

2、,北京郊区县城镇化水平由 55.4%上升到814%，提高了26个百分点。 在坚持城乡统筹、促进城乡一体化的思想指导下,我市农村城镇化坚持多主体推进,形成了不同的实现路径： 第一,以城市中心区建设为动力,带动了城乡结合部地区城市化。从1994年试点到18年大面积实施，我市进行了第一道绿化隔离带工程建设，完成了128.1平方公里的土地绿化,按照城市规划，1个村完成了部分或整体拆迁，20万农民融入了城市。朝阳区抓住绿化隔离带地区建设机遇，十年间实现绿化62.5平方公里，新建农民新村和商品房1031万平方米，6万农户、13万农民搬迁上楼;随着生态环境的改善，绿色产业、文化创意产业得到了健康发展,形成了

3、欢乐谷、798文化艺术区、赛特奥莱、高碑店古家具一条街等新型产业集群,增强了可持续发展能力。年，以北京举办奥运会为契机,朝阳、海淀、丰台、顺义等区县围绕奥运工程建设,对一批村庄实行了拆迁改造,农民搬迁上楼,并得到了妥善安置。20X年，为应对国际金融危机的挑战,市政府实施了土地储备工程,约80个村庄和6万户农民通过土地储备融入了城市。 第二,以城市功能区建设为动力，带动了农村城镇化。近年来，亦庄经济技术开发区实行了东扩和西扩工程,带动了大兴区、通州区部分农村的改造,加快了区域内城镇化进程。中关村科技园区、昌平区”未来科技城”建设和朝阳区cbd东扩将使区域内的城市化步伐明显加快。 第三，以重大产业

4、项目建设为动力，带动了农村城镇化。近年来，首都国际机场东扩、现代汽车生产基地建设、举办花博会等重点项目建设带动了顺义区的城镇化进程。据顺义区统计,通过以上三大工程带动,13个村庄实施了拆迁，近2万农民搬迁上楼,融入了城镇。 第四,以城乡结合部50个重点村建设为动力，带动了农村城镇化。为了彻底改善城乡结合部地区农民的生产、生活环境,市委、市政府按照广大农民的意愿，做出了加快50个重点村建 设的决策,刘淇同志亲自深入到海淀区大北坞村、唐家岭村和朝阳区大望京村进行专题调研和现场指导,有力地推动了这项工作的进展。未来两年,随着50个重点村城市化建设的完成,将这些地区的面貌将发生明显变化， 12万农民将

5、融入城市。 第五,以新城和小城镇建设为动力，带动了农村城镇化。02年以来，按照北京城市总体规划（02X年-02X年）的要求，北京正在建设顺义、通州、亦庄等11个新城，实施以新城、重点镇为中心的城镇化战略。在新的总体规划指导下,按照疏散中心区人口和功能、聚集新的产业，带动区域发展的功能定位,新城和重点镇基础建设资金投入成倍增长、城镇建设速度迅速加快。延庆县以一城四镇为重点,带动产业集聚和人口集聚,一城四镇集聚人口17万人，占全县人口的%。通州新城建设,按照规划城区面积将由平方公里扩大到平方公里,城市人口将由目前的6万增加到90万。 第六,以农民自主进行的旧村改造为动力,带动了农村城镇化。改革开放

6、以来,我市涌现出房山区韩村河村、昌平区郑各庄村、丰台区南宫村、通州区大稿村等一批农民自主开发、自主建设,完成农村城镇化建设的典型。近年来，在社会主义新农村建设中，又出现了朝阳区高碑店村、何各庄村,丰台区草桥村,平谷区挂甲峪村,延庆县小鲁庄村，密云县蔡家洼村等一批新的典型。这些村庄的农民虽然没有进入城市，却在不离土不离乡的情况下,过上了城市人的生活。 实践证明,以上六条不同的路径,虽然推动的主体不同，但只要遵循规律、把握时机,充分保障和实现农民的合法权益，就能够逐步迈向城市化(或城镇化)。一批成功的典型为我们推进城市化（或城镇化）提供了宝贵的经验。 二、我市实现农村城镇化的基本经验 第一，在指导

7、思想上,坚持城乡统筹,把农民有机融入城市作为农村城镇化的出发点和落脚点。农村城镇化的核心问题是农民问题。从典型经验看,凡农民权益得到有效保护的,城镇化进程就比较顺利;以透支农民权益为代价，盲目追求城镇化,就会遗留下一些难题,甚至引发社会不稳定。朝阳区崔各庄乡大望京村就是一个典型的案例。上世纪80年代以来，大望京村曾多次经历征地转居转工，但由于对农民补偿过低,社会保障、就业等问题没有得到很好解决,使得矛盾越积越深,成为社会治安状况复杂、环境卫生脏乱的重点村。20X年2月，朝阳区以环境整治为切入点，坚持政府主导与农民主体作用相结合,当前利益与长远利益相结合,维护农民利益与发展集体经济相结合,通过统

8、一规划建设、定向腾退安置、培育产业支撑、推进配套改革等综合措施，仅用2天时间就完成了25.2万平方米农民房屋的拆迁腾退，未出现一户上访或强拆。目前，大望京村农民转居转工、大望京商务区规划设计和大望京公园基础设施建设基本完成，农民定向安置房已进入主体结构施工阶段。通过城市化改造,大望京村2998名户籍人口实现了有资产、有住房、有产业、有就业、有保障，维护了农民权益。同时,这一地区的生态环境、社会环境明显改善，实现了城市化目标。 第二,在发展途径上,坚持产业带动，因地制宜，循序渐进,实现了农村城镇化的可持续发展。农村城镇化绝不是简单的农民上楼、建设居住点，应遵循以产业化带动城镇化的规律,实现可持续

9、发展。顺义区坚定地走新型工业化道路，在全区范围内,通过主导产业布局，建成了天竺综保区、空港经济开发区、林河经济开发区、空港物流基地、北京汽车生产基地、国门商务区等各具特色的产业功能区，形成了顺义新城的功能组团,为顺义区的城镇化建设提供了有力的产业支撑。新型产业功能区的建设，增强了顺义对高端人才的吸引力;以当地农民就业为核心的经济政策的实行,加快了农村劳动力向非农产业的转移;逐步淘汰落后低端产业，有效地控制外来流动人口,形成了与新城发展和新型产业结构相适应的人口结构,走出了一条以工业化带动城镇化的新路。 第三,在制度安排上,坚持以人为本,充分发挥了农民的主体作用。实践证明，上世纪9年代以后进行的

10、农村集体经济产权制度改革，是发挥农民主体作用的制度基础，其效果在农村城镇化过程中体现得越来越明显。丰台区从193年开始推进乡村集体经济产权制度改革，目前已基本形成产权明晰、管理民主的新型集体经济体系，全区12.1万农业人口,有12.6万农民(有的农民已转居)成为新型集体经济组织的股东,人均量化集体净资产2.万元;产权制度改革使集体经济组织得到了快速发展,目前资产总额达到36亿元，其中净资产132亿元;农民成为股民后，年人均财产性收益在000元以上,全区农民人均纯收入比改革前增长了4.倍。 新型集体经济组织已成为实现农民当前利益与长远利益的经济依托，在城市化进程中，农民成为了有资产的城市居民。

11、第四，在政策设计上，坚持惠民取向，切实维护了农民的合法权益。在农村城镇化进程中,集体土地和农民住宅直接关系到农民的财产性收益,是保障农民合法权益的关键点；社会保障和就业直接关系到农民的长远生计，也是实现农民利益的关键点。从典型经验看，他们都较好地解决了这两个关键问题,从而使农民融入城市之后，生活水平不下降，长远生计有保障,可持续发展有动力,社会和谐有基础。朝阳区高碑店村属于典型的城乡结合部,上世纪80年代以后，由于京沈铁路、京通快速路、华能电厂、污水处理厂等重点项目建设,大量集体土地被征用,高碑店村逐步演变成一个”有农村无农地、有农民无农业、有身份（农转居）无工作”的”三无”村。202X年，高

12、碑店村被列为全市新农村建设试点,开始进行旧村改造。他们以农民现有宅基地为基础，通过统一规划、宅基地置换，以集体投资基础设施、农民投资自建住房的形式，建起了具有千年古村特色的新社区，农民住上了一二层为底商、三层自住的楼房。调研组走访了一个农户,户主的三层楼房建筑面积400多平米，一二层商铺出租,年收入20万元左右；三层自住用房是水电气热齐全的公寓式住宅。被访问的住户对旧村改造赞不绝口,安居乐业的喜悦之情溢于言表。村党支部书记支芬同志还算了一笔账,这个拥有3200户村民的村庄,如果按照政府征地拆迁安置上楼，粗算起来需投入0多亿元，而村集体和农民自主改造建设，政府只在基础设施上补贴了亿元。朝阳区在解

13、决失地农民的社会保障上,采取了与城镇居民社保接轨的政策,使农民融入城市以后，享受到了与城镇居民相同的社会保障。 三、关于推进农村城镇化的几点建议 第一，坚持以科学发展观为指导，深刻理解城乡统筹和农村城镇化的内涵。党中央提出统筹城乡经济社会发展，其实质是解决城乡发展不均衡、城乡差距过大等问题,城市发挥带动、反哺作用，农民发挥主体作用,综合运用政府、社会、市场等多种力量,推进农村城镇化和新农村建设，实现农民生产生活方式的深刻变革，进而形成城乡发展良性互动的一体化新格局。在推进我市农村城镇化进程中，必须要牢牢把握城乡统筹和农村城镇化的内涵，切实在土地征占、房屋拆迁、就业安置、社会保障等方面维护农民的

14、合法权益,走出一条符合首都特点的农村城镇化道路。 第二，充分发挥农民在农村城镇化中的主体作用，切实保护农民的正当权益。从典型经验看,以城市扩张带动的农村城镇化,政府发挥了主导作用,建设周期短、面貌改善快，但政府支付的建设成本较高,农民也容易产生依赖心理。在调研中,有一个纳入0个重点村建设的村支部书记为旧村拆迁做了一个48亿元的大预算,当我们向他询问资金来源时,他很坦然地说,”这件事区长和上级签订了责任书,他们着急，我们不急。”要处理好这一对矛盾，关键是把握好实现城市目标与实现农民利益的结合点,各级政府不能以透支农民权益为代价追求农村城镇化,而是要加强对农民的教育,激发他们的主体意识,引导他们不

15、在正当合法利益之外寻求其它利益。农民自主进行旧村改造,是实现农村城镇化的可行路径,农民主体作用能充分体现,建设成本相对较低,但需要经历一个集体经济发展积累过程,才能从量变到质变，完成旧村改造的周期一般在十年以上。目前，一批农村具备了自主改造的条件，建议政府在禁止违章建筑和小产权房的同时，”堵邪疏正”，制定旧村改造的鼓励政策，把农民追求城镇化的积极性引导到正确的轨道上来。在农村城镇化过程中，农民正当权益是否得到保护是衡量政府工作成效的重要标准。从我市的实际情况看,就是实现”一变四有三进”,即:随着农民集体土地性质功能的变化,使农民有住房、有新兴产业、有稳定就业、有新型经济组织的股权，进入与城市衔接的社会保障体系、进入均等化的基本公共服务范围、进入股份合作制的新型经济组织。 市人大常委会促进城乡一体化专题调研组 (202年月北京人大）第 8 页 共 8 页