论自然资源资产的内涵属性与分类

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1、论自然资源资产的内涵、属性与分类自然资源，是人类生存和发展的基础，只能保护好、利 用好。自然资源资产是国家、民族最为重要的资产，只能保 全好、经管好。众所周知，2013年11月12 日中共+八届 三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定和2015年4月25日发布的中共中央国务院关 于加快推进生态文明建设的意见，都对自然资源资产进行 了较多的论述，特别是对自然资源资产产权制度、自然资源 资产管理体制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审 计等的论述。此后的讨论、研究呈井喷之势。然而，时至今 日认识不统一、歧见甚多。冷静分析，发现问题出在对自然 资源资产基本概念的认识上。为此，

2、极有必要对自然资源资 产的内涵、属性及分类作一次系统而简要的梳理。一、自然资源及其基本属性自然资源，简言之就是（主要）以自然形态存在的资 财的来源。或者是指人类可以利用的、自然生成的物质 与能量。同时，也可以视为在一定时间、地点、条件下 能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然环境 因素和条件”。自然资源的基本特征或属性是多方面的。首先是有用性”，也就是说只有有用的自然要素， 才能称之为自然资源。这是自然资源最基本的属性，也是以 人为本的体现。其次是“可控性”，也就是说只有在人的能力范围内的 自然要素才能称之为自然资源，而超技术能力之外，或超经 济承受能力之外，或者不为法律法规或宗教信

3、仰所允许的自 然要素，只能视作自然条件，而不能视为自然资源。显然， 自然资源是一个动态的概念，随着科学技术进步、经济能力 提升和制度观念改进等，自然资源的范围不断拓展。第三是区域性，即自然资源呈现显著的区域性、地 带性分布特征，水资源有流域性，植物资源有地带性，矿产 资源有成矿带。这就决定了自然资源的开发、禾I用和保护必 须因地制宜，没有放之四海皆准的模式。第四是系统性，也就是说各类自然资源间不是孤立 存在的，而是相互联系、相互影响和相互制约，构成一个自 然资源复杂系统，农业资源中的水土平衡、矿产资源中的共 生伴生现象，都是系统性的典型体现。这就决定了自然资源 开发利用和保护必须坚持系统思维，

4、不能就水论水、就土论 土，或就矿说矿、就林说林。第五是更新性，即自然资源受物理作用（重力、沉 降等）、化学作用、生物作用（消化、转化、光合）和人类 干预等影响，呈现出不同程度的可更新性，相对于人类寿命 来说更新较快的资源，称之为可更新资源，如森林、地表水 资源，反之称之为不可更新资源，如矿产资源。第六是时效性”，自然资源的范畴随着人类认识、技 术水平等发展而不断变化，总体上呈现不断拓展的态势；同 时，从自然资源存在的时间看，有些资源不因时间而发生变 化，如矿产资源，有些资源则存在时间极短、稍纵即逝，如 光照、风力等资源，前者称为恒定性资源，而后者称为流逝 性资源。恒定性资源，要尽可能控制开发利

5、用的速度，而流 逝性资源往往要尽可能快地加以开发利用。二、自然资源资产的基本内涵所谓自然资源资产，是指以自然资源形态存在的物质资 产，当然，并非所有的自然资源都可称之为自然资源资产。 自然资源要成为自然资源资产，需要具备如下条件：一是自 然资源的稀缺性。这是自然资源成为自然资源资产的基本条 件。凡是不稀缺的，还不是严格意义上的自然资源资产。当 然，自然资源本身也必须是稀缺的。二是自然资源能够产生 经济价值，并且这种经济价值能够评价，甚至能够在市场上 得以实现。三是产权主体尽可能明确。如果产权主体不明确， 则易导致自然资源资产的过度开发利用或收益的流失。四是 产权边界尽可能清晰，如果边界不清晰，

6、就不能保证资产权 益的清晰，也不能保证权益的完全实现。结合上述条件，有必要对自然资源资产作进一步的界定: 所谓自然资源资产，是指产权主体明确、产权边界清晰、可 给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。三、自然资源资产的基本属性自然资源资产是自然状态（以及伴有人工状态）存在的 资产，与道路、桥梁、房屋等固定资产不一样，是以自然状 态存在的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源 资产。其一，自然资源资产是基础性资产，关系一个国家、 个民族或一个地区的生存和发展，关系到国家安全。自然 资源安全是国家安全的重要组成部分。其二，自然资源资产 的使用具有排他性，由于自然资源资产的使用权赋

7、予某个主 体，往往由于空间的不可重叠特性，其他主体就不能再取得 相应的使用权。其三，自然资源资产往往具有刚性需求的特 性，这与人口增长、自然资源稀缺度不断提升是联系在一起 的。其四，自然资源资产的替代性较差，水、土、能、矿、 生物等自然资源资产往往很难有替代品，替代是渐进的、有 限的。其五，自然资源资产的保值特性与增值特质，这也是 由自然资源资产的稀缺性、不可替代或有限替代特性所决定 的，由此土地资产、森林资产等往往是保值和增值的重要领 域。最后，自然资源资产具有区位性或非遍布同质的特性， 这也是由自然资源的区域性特点所决定的。上述特性或属性，在自然资源资产评价、交易和管理中， 应给予高度重视

8、。首先，自然资源资产源于并基于自然资源，没有自然资 源便没有自然资源资产；自然资源的功能和属性是自然资源 资产功能和属性的基础。其次，自然资源资产是从人类生存和发展的角度，对自 然资源基础的重新思考。换句话说，目前之所以如此重视自 然资源资产，是因为传统增长（发展）方式出现了重大偏差， 资源浪费、资源破坏、资源枯竭、资源流失现象已经严重动 摇了国家发展的基础，为此，要重视经济增长的自然资源问 题，对传统的经济核算方式进行反思、修正甚至革命，要进 行自然资源资产核算。再次，自然资源资产，亦可理解为包括自然资源和自然 条件在内的一切自然状态存在的人类生存和发展的基础。从 这个意义上讲，自然资源资产

9、的范围要大于自然资源；另一 方面，自然资源资产，亦可理解为贡献正向（否则就是负资 产）、产权清晰（否则矛盾）、可以管控、可以交易的自然 资源。从这个意义讲，自然资源的范围又比自然资源资产的 范围大。因此，自然资源资产与自然资源在一定程度上讲并 无本质的差异，是相互包容的关系，只是视角上的差别或侧 重点不同。最后，自然资源资产与自然资源也有着明显的差异性。 前者强调的是价值，后者强调的是实物；前者同质性与后者 的非遍布同质性；前者的管理一体化基础较好，而后者的管 理一体化基础较差，换句话说，自然资源资产统一监管的难 度要远远小于后者的统一监管。五、自然资源资产的分类自然资源资产的类别极其多样，可

10、以有多种分类方法。第一，按自然资源资产的主体性质，可分为公有（国家 所有、集体所有）自然资源资产、私有自然资源资产、共有 （混和所有）自然资源资产；以及无主的自然资源资产。在 我国，自然资源资产公有制是主体。随着改革和发展，事实 上的自然资源资产共有、私有亦不断出现，但在法律上目前 还难以认定。无主的自然资源资产是不合理的现象，应予以 消除。第二，按自然资源资产的实物性质，可分为土地资源资 产、水资源资产、矿产资源资产、生物资源资产、生态资源 资产和综合性资源资产。这其中，由于土地的空间属性，土 地资源资产是最重要、最基础的自然资源资产，其他自然资 源资产往往与此有高度的关联性。第三，按自然资

11、源资产的使用性质，可分为公益性资源 资产、非公益性资源资产和介于二者之间的准公益性资源资 产。公益性资源资产，顾名思义，指完全用于公共目的、不 以获取经济利益为目的的资源资产。要严格禁止公益性资源 资产用于非公共用途。第四，按自然资源资产存在的位置特性，可分为原位性 自然资源资产和开采性或非原位性自然资源资产，前者位置 不可移动，如土地；后者位置可以移动，如矿产资源。在评 价一个地区的自然资源资产总体状况时，应把重点放在原位 性资源资产上，非原位性资源资产可通过贸易、合作等方式 来获得。第五，按自然资源资产的所有权分割特性，可分为专有 资源资产和共享资源资产。前者边界清楚、可以分割、可以 排他

12、；后者要么边界不清、要么不可分割、要么不可排他、 要么法律规定或历史形成的公共进入。共享资源资产，要交 由政府进行公开配置和代理管理；专有资源资产，主要交由 市场配置，并接受政府监管。最后，按自然资源资产的作用大小，可分为战略性资源 资产和非战略性资源资产。前者关系国计民生，是资源资产 中最活跃、位置最关键、在非常态下难以从国际市场获得的 资源资产；后者的作用则非基础性、关键性、战略性的。在 构建国家自然资源资产管理体系、建立健全自然资源资产管 理体制时，应重点关注战略性资源资产，包括耕地资源资产、 水资源资产、重要能源资产、森林资源资产等。对于自然资源资产的分类，有助于认识各类资源资产的 功

13、能和特点，有助于采取差异化的管理对策。作者：国务院发展硏究中心资源与环境政策硏究所副所 长、硏究员谷树忠中国科学院地理科学与资源研究所博士后、云南 财经大学副教授谢美娥2014 年 5 月 17 日18 日，国务院发展研究中心资源 与环境政策研究所与中国自然资源学会政策研究专业委员 会、石家庄经济学院在石家庄联合举办了“自然资源资产管 理制度研讨会”。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中 国自然资源学会政策研究专业委员会主任谷树忠研究员，国 务院发展研究中心社会部巡视员、中国自然资源学会政策研 究专业委员会副主任林家彬研究员，国土资源部调控司副司 长、中国自然资源学会政策研究专业委

14、员会副主任吴太平， 中国国土资源经济研究院副院长、中国自然资源学会政策研 究专业委员会副主任贺冰清研究员，中国地质大学（北京） 人文经管学院院长、中国自然资源学会政策研究专业委员会 副主任安海忠教授，北京师范大学经济与管理学院书记、中 国自然资源学会政策研究专业委员会副主任张琦教授，石家 庄经济学院副校长、中国自然资源学会政策研究专业委员会 副主任张举钢教授，中国矿业大学教授、中国自然资源学会 政策研究专业委员会副主任王栋民等出席研讨会，中国自然 资源学会政策研究专业委员会的各位委员、相关单位的专家 共约 110 人参加了会议。石家庄经济学院党委书记郝东恒教 授到会祝贺。研讨会围绕自然资源资产的科学内涵、外延、属性、类 型，自然资源管理与自然资源资产（产权）管理的关系及其 协调机制，自然资源资产评估的理论、方法与规程，自然资 源资产收益的实现与分配制度及方式等重大理论和现实问 题，进行了深入研讨。会议认为，自然资源资产管理是我国生态文明体制创新 的重要组成部分，是我国自然资源管理改革的重要方向。自 然资源资产管理必将有力地推进自然资源有偿使用制度的 实施，推动自然资源用途管制制度的实施，推动国有资产管 理和利益分配的改革和完善，推动干部绩效考核制度的改革 和完善。