关于行政事业国有资产管理情况的调研报告

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1、关于我市行政事业国有资产管理情况的调查报告市人大财经委员会根据市人大常委会关于建立向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见和2016年工作要点的相关要求,预算工作室制定了详细的调研工作方案，并经主任会议审议通过。3月下旬，预算工作室在市直58个部门开展了书面调研工作，各部门对此十分重视，积极配合，认真进行自查，并按照要求的时限提交了自查报告和调查表。财经委部分委员和预算工作室、财经工作室的相关人员到市财政局进行调研，调查了解我市行政事业单位和文化企业国有资产管理的总体情况。预算工作室和市财政局相关人员先后到市教育局、市卫计委和市机关事务管理局走访调研，调查了解我市学校和医院国有资产管理情况

2、以及市级机关办公用房情况。同时，预算工作室向市审计局调研了近三年来我市市级行政事业单位国有资产管理中存在的问题。一、基本情况（一）市级行政事业单位国有资产总体情况依据市财政局提供的数据和情况，截至2015年末，我市市本级行政事业单位578户，其中行政单位159户、事业单位419户；资产总额共987.18亿元，其中行政单位230.61亿元、事业单位756.57亿元；资产总额中流动资产363.16亿元、占36.79%；固定资产（净值）276.57亿元、占28.02%；在建工程107.69亿元、占10.9%；无形资产L55亿元、占0.16%；其他资产238.21亿元,占24.13%。截至2015年末

3、，纳入我市行政事业单位资产管理信息系统的八大类固定资产账面价值合计307.90亿元，分别是土地5.54亿元、房屋构筑物191.17亿元、通用设备50.18亿元、专用设备39.16亿元、交通运输设备13.71亿元、文物和陈列品0.33亿元、图书档案L80亿元、家具用具等其他6.01亿元。具体固定资产结构情况如下：资产类别数量账面价值（亿元）比重土地4,514（宗）5.541.80%房屋构筑物46,889（处）191.1762.09%通用设备1,125,186（件）50.1816.30%专用设备736,230（件）39.1612.72%交通运输设备8,971（辆）13.714.45%文物和陈列品3

4、1,769（件）0.330.11%图书、档案6,333,794（件）1.800.58%家具、用具、装具及动植物26,206,405（件）6.011.95%合计307.90100.00%截至2015年末，市本级行政事业单位所属一级企业172户，其中行政单位未脱钩企业17户，事业单位所属企业138户，企业化管理的事业单位17户（视同企业管理），涉及住宿餐饮、教育培训、农牧、建筑、批发零售等行业；资产总额IOL47亿元、负债总额44.28亿元、所有者权益57.19亿元;2015年度实现营业收入37.51亿元，净利润2.86亿元。（二）调研抽查的部分行政事业单位资产情况调研的市直58个部门及所属单位共

5、计569户，截至2015年末，资产总额达572.67亿元，较2014年末增加4.47亿元,增幅为0.79%；负债总额206.43亿元,较2014年末减少61.69亿元，下降23.01%；2015年末资产负债率为36.05%。资产总额中，不良资产7.13亿元，主要包括资产盘亏、毁损、报废等待处理资产损失3.03亿元、占42.50%；三年以上应收款项3.89亿元、占54.56%；长期积压存货、不良投资等其他0.21亿元、占2.94%o具体资产负债情况如下：金额单位：亿元抽查单位类别资产负债2015年末资产负债率2014年末2015年末增幅2014年末2015年末增幅行政单位52.9466.8826

6、.33%8.959.162.35%13.70%事业单位396.70377.00-4.97%177.79117.54-33.89%31.18%行政事业单位所属企业118.56128.798.63%81.3879.73-2.03%61.91%合计568.20572.670.79%268.12206.43-23.01%36.05%抽查单位不良资产情况盘亏、毁搅、报废等待处理资产损失三年以上应收款项长期税压存货、不良投资等其他从单位的性质来看，抽查的行政单位75户，资产总额66.88亿元，占抽查总数的11.68%；事业单位349户，资产总额377亿元，占抽查总数的65.83%；行政事业单位所属企业14

7、5户（含二级），资产总额128.79亿元,占抽查总数的22.49%。抽查单位资产占比情况如下：金额单位：亿元抽查单位类别抽查统计个数资产总额占抽查金额比行政单位7566.8811.68%事业单位349377.OO65.83%行政事业单位所属企业145128.7922.49%合计569572.67100%从资产管理信息系统固定资产结构来看，抽查单位八大类固定资产账面原值共计173.57亿元，其中土地0.86亿元、占0.50%；房屋构筑物88.76亿元、占51.14%；通用设备32.22亿元、占18.56%；专用设备35.55亿元、占20.48%；交通运输设备9.63亿元、占5.55%；文物和陈列

8、品0.3亿元、占0.17%；图书、档案L73亿元、占1%；家具、用具、装具及动植物4.52亿元、占2.60%；抽查资产金额占我市行政事业单位资产管理信息系统总额的56.37%o抽查单位八大类固定资产结构如下:（三）我市在市级行政事业单位国有资产管理方面采取的主要措施一是完善资产管理制度建设，初步形成资产从“入口”到“出口”的管理制度体系。近年来，我市先后制定出台了青岛市市级行政事业单位通用办公设备和办公家具配置标准、青岛市市级行政事业单位国有资产使用管理办法、青岛市市级行政事业国有资产处置管理办法、青岛市市级事业单位对外投资管理办法等10余项资产管理制度，涵盖资产配置、使用、处置、收入上缴等关

9、键环节，初步形成行政事业单位资产管理制度体系。二是推进资产管理信息化建设，逐步实现资产管理、财务管理、风险管理的对接。在搭建青岛市资产管理信息系统的基础上，逐步推进了资产管理与资金支付联审工作机制，有效解决新增资产入账不及时问题；实施了资产管理系统与远程报账系统对接，实现资产管理与财务管理有机结合；嵌入了廉政风险防控功能，根据监管需要，资产管理信息系统可查询或自动提取大额资产处置审批等重点业务，实施动态风险监控，防范廉政风险。通过一系列举措，为解决资产管理中的账卡物不符、资产不明、资产流失等问题建立起技术支撑平台，为行政事业单位资产管理效率和水平的提高奠定了基础。三是加强对国有资产全过程的审批

10、监管，逐步提升资产管理水平。严把资产“入口关”，通过政府采购预算的审核，从源头上加强控制，防止单位超数量、超标准购置资产；严把资产“使用关”，加强对国有资产有偿使用的监管，规定在申报资产有偿使用之前，需进行可行性论证和风险评估，同时又支持各行政事业单位按照规定对其存量资产进行盘活，促进资产的保值增值；严把资产“出口关”，规范资产处置，建立了重大资产处置中介鉴证与现场勘察相结合、废旧电子产品集中统一回收、重大资产处置入场交易等工作机制和制度，防止单位随意处置资产，维护了国有资产的安全与完整。四是行政事业单位主管部门强化组织领导，逐步健全制度、规范日常管理。多数行政事业单位的主管部门成立了资产管理

11、相关的工作领导小组，对本部门及所属单位资产购买、处置等重大事项实施集体决策。部分主管部门能够根据所属单位的性质和工作特点，细化相应的管理制度，设立专门的资产机构，定期开展系统内资产清查，并对报废、调拨等资产处置实施鉴定评估。教育、卫生部门还根据行业特点开发了符合系统内需求的资产管理信息系统，以满足日常管理需要。市机关事务管理局逐步整合办公用房资源，对分散办公的部分单位实施搬迁，目前集中在1、2、3、4号办公楼及帝威大厦办公的部门达70余个，提高了工作效率；关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知(中办发201317号)印发以来,我市已有4.04万平方米的办公用房实现统一调配。2015年

12、，在各主管部门的牵头下，我市根据中央、省、市文件和编制定员情况，重新核定办公用房、服务用房、设备用房及附属用房的面积，对超标和违规用房进行了全面清退，截至2015年末全市共腾退调整办公室用房约3.58万平方米、单位移交办公用房面积L38万平方米，节约了行政成本。二、存在的主要问题近年来，我市对行政事业单位国有资产的管理工作逐渐加强,相继采取了一系列行之有效的措施,规范了管理。但通过本次调研、数据对比和分析，发现当前我市市级行政事业单位国有资产管理工作中还存在一些问题，主要包括：(-)资产总体情况家底不清。主要原因为：一是财政预决算管理和资产管理对象不完全一致，导致预算系统与资产信息系统资产数据

13、统计口径不一致，系统之间的统计数据有所差异。二是不良资产长期挂账、虚增资产。部分单位无法收回的应收款项、盘亏的实物资产，由于历史原因无法向财政部门提供完整的核销资料，致使不良资产长期无法核销，虚增了资产。还有个别行业，由于体制原因形成了无法收回的应收款项,如调研中发现，我市8家医疗卫生单位的超医保标准无法结算的挂账、医疗欠费等日积月累、逐年递增，截至2015年末，三年以上的应收款项已经累计到2.61亿元，形成不良资产，严重影响了正常业务顺畅运转。（二）行政事业单位房产确权困难、管理方式有待进一步改善。一是部分房产确权困难。由于部分房屋建成时间久远,建设当时对房屋建设的规划、审批、竣工决算档案的

14、整理要求不高，原始资料缺失，或者是房产土地存在法律纠纷、权属不清等原因，造成部分单位房产情况不明、底数不清、账实不符等情况。如调研中发现，根据市机关事务管理局统计的汇总数据，全市应纳入确权登记范围的房产134处、总建筑面积约88.14万平方米、涉及45个单位，但截至目前只有45处、建筑面积约27.98万平方米的房产确权登记在市机关事务管理局名下，其余89处、建筑面积约60.16万平方米的房产因土地、规划建设手续不全、没有完成综合竣工验收、购建资金未付清、房产纠纷等原因无法办理房产证，不能完成产权登记。由于“两证”不全或没有确权，致使部分行政事业单位的房产土地资产至今未能登记入账。二是部分房产未

15、纳入统一经营管理。目前我市仍有34个市直单位在外独立办公，建筑面积约25.62万平方米。分散办公的单位中，个别单位的房产面积过大、使用效率不高，单位宁可将房产闲置也不愿有效使用等问题，造成房产的闲置浪费。（三）相关法律法规体系与资产管理制度尚不健全，资产配置标准不能满足现实需求。目前，与行政事业单位资产管理相关的制度规范较少，仅有财务、预算、产权登记等少数几方面的制度规章。虽然财政部出台了两个规章，在一定程度上促进了资产管理制度建设不到位、管理行为不够规范等问题的解决，但目前仍无国家层面的法律及相关条例，导致行政事业单位资产管理制度体系的支撑力度不够，具体执行中缺乏足够的依据和规范，进而造成政

16、府对行政事业单位资产管理的控制能力减弱。另外，我市在资产配置环节主要是依据国家的办公用房建设、汽车配备标准以及我市出台的部分通用办公设备和办公家具的配置标准；而行政事业单位分布在非生产领域的各种组织中，资产使用单位在职能、结构、运作等方面存在很大差异，特别是事业单位，情况复杂，涉及教育、科技、文化体育、卫生等，现有的通用办公配置标准难以适应各个行政事业单位的机构运转、职能履行和公共服务保障等情况。（四）资产绩效管理水平有待进一步提高。一是目前财政部门以资产静态监管为主，对于资产配置的宏观调控不明显，尚未实现行政事业单位之间国有资产的有效统筹安排使用，无法将闲置资产盘活，存在资产使用“苦乐不均”

17、情况。如有的学校反映，某些专用设备仪器满足不了教学要求，影响了教学质量提升。二是在国有资产的使用和管理过程中，缺乏有效的绩效评估机制，没有形成良好的监督与激励，导致部分国有资产使用效率较低。(五)部分单位管理意识不强，资产管理基础工作薄弱。由于行政事业单位国有资产使用的无偿性，导致部分管理人员的对资产管理的重视程度不够、责任意识缺失、对国有资产的有效管理和监督不足，出现未经审批购置、出租、出借资产，资产出租收入未上缴财政，固定资产核算不规范，资产账实不符等问题。部分单位特别是基层单位业务力量相对不足，资产管理队伍建设需要进一步加强。三、下一步工作建议行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能、

18、保障政权运转以及提供公共服务的物质基础，政府及其职能部门应予以高度重视，进一步加强和规范相关管理工作，确保国有资产安全完整和有效使用。为此，现提出以下几点工作建议：(-)结合资产清查，摸清家底，夯实基础。结合2016年资产清查工作，通过单位自查、全面核查、资料整理、产权界定等方式，对我市行政事业单位基本情况、财务情况以及资产情况等进行全面清理和核查，并对清查的数据进行有效记录，研究制定消化不良资产的处置办法和措施，做到真实、完整地反映单位的资产和财务状况，为加强行政事业单位国有资产监督管理和做好政府资产报告试点工作奠定基础。（二）继续推进房产确权登记，加强分类管理、盘活房产土地资产O继续对我市

19、行政事业单位房产按照类别和行业开展普查，做好确权工作，对于目前确权有困难的房产研究制定解决办法，由使用部门和主管部门共同补办相关手续，明晰产权，完成登记。对在外独立办公单位的房产，逐步纳入市机关事务管理局的统一管理运营，明确标准、核定面积、盘活资产,进一步降低行政运行成本、提高资产使用效率。市机关事务管理局应当将确权在名下的房屋纳入我市资产管理信息系统统一管理，对确权到市机关事务管理局的房屋，应当同时办理账务划转，确保房屋实物账、资产账与财务账相符。（三）循序渐进，完善制度，逐步构建更加符合行政事业单位有效运行和高效履职的资产管理制度体系。一是对现有的资产管理规章制度进行梳理和完善，结合本地实

20、际情况完善地方性制度，逐步构建涵盖资产配置、使用、处置等各个环节的管理办法和资产清查、产权登记、收益收缴、监督检查等全方位管理制度体系。二是按照“先易后难、分类实施、逐步推进”的原则，发挥主管部门的管理职责，对不同性质和业务类别的行政事业单位，分类制定本行业资产配置标准、规范工作流程、弥补制度缺位。三是根据实际情况的变化，及时更新、适时调整相关政策。同时，加强资产管理与财政管理、财务管理、实物与价值管理的紧密结合，建立既相互衔接又有效制衡的工作机制和业务流程，构建起更加符合行政事业单位高效运行特点和国有资产管理规律的管理体系。（四）加快信息化建设，推进资产动态管理，优化资源配置。进一步推进资产

21、管理信息化建设，完善管理功能，拓展管理手段。依托信息化手段，努力实现横向到边、纵向到底的资产管理全覆盖，采取因地制宜的措施加以监管，把各类行政事业单位国有资产总量、分布、结构及使用情况都置于财政的有效监控之下，管控总量，盘活存量，用好增量，优化资源配置,努力实现“保障履职、配置科学、使用有效、处置规范”的管理目标。积极探索建立在系统内单位间的国有资产调拨制度，从而建立合理有效的行政事业单位资产平衡机制和不同单位之间的调剂制度，有效缓解部门、单位之间资产占有水平不均衡的状况，避免闲置浪费，促进资源配置的科学化和合理化，提高资产使用效率。（五）以管资本为主，逐步加强行政事业单位所属企业管理。按照深

22、化国有企业改革的总体部署，以管资本为主，逐步将行政事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系；逐步建立现代企业制度、完善企业法人治理结构，从行政化管理方式转向以市场化管理方式为主，深化所属企业国有资产监管体制改革，有效防范国有资产流失，实现国有资产保值增值。根据建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度的要求和相关规定，逐步将行政事业单位所属企业纳入国有资本经营预算范围。（六）以财政资产管理中心为平台，提高政府资源统筹能力。发挥财政资产管理中心的地方政府资本（资产）核算平台功能，将财政资金形成的政府资产、专项资金形成的股权投资、政府基金形成的国家权益纳入资产管理中心统一核算、分类管理，建立地方政府的资产“账簿”，进一步加强市政府对国有资产、资源的统筹能力。（七）转变观念、强化责任，将资产管理工作落到实处。首先，要提高加强行政事业单位国有资产管理重要性的认识，树立法制观念、责任观念和绩效观念。其次，要进一步明确行政事业单位资产管理责任，强化财政部门综合管理职能、主管部门的具体监管职能及行政事业单位对占有使用国有资产的管理主体责任，在资产管理的各个环节都要严格遵守各项制度和规定，确保国有资产安全完整。最后，还应根据各行政事业单位的具体情况，建立与之相适应的绩效评价体系，对资产的使用效率和效果进行客观评价，实现国有资产的有效利用。2016年6月9日