建立中国全民医疗制度的思考

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1、建立中国全民医疗保险制度的思考摘要：党的十七大报告明确指出：“建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”。建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度是政府义不容辞的职责，也是城乡统筹的重要内容。“全民医保”一经提出，就引起了全社会的广泛关注和讨论，并逐渐形成了一些基本共识：中国的医疗改革应立足于构建面向全民的公共卫生和基本医棋疗保险体系。针对中国厌全民医疗保险制度的建嗜立进行思考。关键词：榆医疗保险；制度设计；损政府责任一、建立全民惰医疗保险制度的背景剂改革开放特别是19潍90年以来，医药卫生渝体制改革成为公共政策

2、签与社会政策议程的核心豁议题1。XX年国蚜务院发展研究中心中熙国医疗体制改革的评价滤与建议报告中“改革喇不成功”的结论引发空员前未有的社会反响，医窜疗体制改革问题引发整猾个体制改革与发展模式醚的争论。令人欣慰的是盒，社会各界包括卫生系粉统从业人员对医药卫生彝体制改革面临的体制性殊与结构性问题已有广泛愉的社会认同。1捍国际背景。当前，全球捞化发展进程加快，尤其聂是全球卫生服务体系发怔展的普遍趋势，探索世承界各国卫生服务发展的婉共同规律，参考借鉴工胆业化国家卫生政策框架缮设计的历史经验，建立沦全民医疗保险制度已成酗当务之急。19世纪末众期，德国俾斯麦政府率撑先在世界上建立社会保印险与医疗保险制度，

3、二佬战以后欧美“福利国家社”体制形成，英国为代绳表的国民健康服务制度度（NHS），德国为代榨表的医疗保险制度，加龙拿大为代表的全民健康嚷保险制度，北欧各国为豹代表的福利性、普及性怜和综合性全民健康保障柱，美国为代表的分散化区管理和市场取向的健康秀保险制度，各种各样制琐度模式并存共生2效。1956年，日本石哺桥湛三内阁提出普及性琳国民健康保险制度框架屠，并于1958年颁布串国民健康法，经过四年淳国民健康保险普及运动步，1961年日本建立珠覆盖全国100%全民紧健康保险制度3。雏1989年，韩国政府术建立全民医疗保险制度宣，几乎100%的公民玲都享受不同类型的保险蝇。需要强调的是，韩国叙政府既将“

4、健康和医药矽卫生服务”包括在社会乓福利制度范围内，又将炮就业服务、住房、社会晦保障（主要为老年人、庞残疾人、儿童服务）、舒妇女发展界定为社会福幽利4。1983年咒，新加坡政府建立全民宣保健储蓄计划，为全体粒国民提供强制性、储蓄诸性健康保险计划，全民殿保健储蓄计划与健保双盐全计划、保健基金计划姥三足鼎立，构成全民性杨健康保障制度5。阁1995年，中国台湾譬地区建立全民医疗保险乱制度，大大扩大医疗保酣险的覆盖面，改善公民扣健康状况，台湾全民医夷疗保险制度实施经验证殃明，全民医疗保险制度秧是解决健康不公平的最抑好方法6。XX年铭，刚刚经历亚洲金融危挤机的泰国政府实施著名蟹的全民健康保险计划，已又称“

5、30铢计划”，饰最终实现医疗保障覆盖捍95%以上人口的政策吨目标，标志泰国进入全林民健康保障制度时期瓢7。实践证明：全民七医疗保险和全民健康保斋障制度是人类社会医疗陨卫生服务体系发展的共齐同规律。这种普遍性发韧展规律同样适用于中国环，建立全民医疗保障制瘁度是中国社会的发展趋剥势。2国内背景箕。改革开放以前，在计智划经济体制下，中国政实府建立公费医疗、劳动灭保险医疗、合作医疗制伶度，某种程度上建立覆茫盖城乡所有居民的医疗屡保障制度，尽管这种全试民医疗保障制度是低水烛平，但覆盖城乡全体居簿民的普及性医疗保障制羞度，极大地改善了中国唐人民的健康状况，提高瘴了生活质量8。当穷前，中国社会正处于由帐传统

6、社会向现代社会转型型的过程中，社会现代粉化、经济体制改革、社绽会结构转型、全球化浪炊潮与人们价值观念、生鲁活方式的转变交相呼应澡，社会矛盾冲突加剧，荐当代中国社会最主要的扩社会矛盾仍然是落后生溢产力与不断满足人民不章断提高的物质文化需要吓之间的矛盾，特别是人佣们迅速觉醒的身心健康骋需要与落后医疗服务体居系的冲突9。社会铱现代化风险、社会结构敲转型、经济社会体制改蛀革、社会利益关系调整裹、价值观念冲突等都集垢中体现在医患关系中，置医患关系结构性紧张状秸况呈现明显的上升、加种剧、恶化趋势10隔。目前，在中国卫库生服务总费用的构成来挟源和筹资渠道之中，来恿自家庭和个人自费的比研例过高，严重抑制个人央

7、的医疗消费，“有病不髓就医、应就诊未就诊、恋小病拖、大病扛”的现汛象普遍11。全民诧医疗保险制度不仅可有蚜效降低健康不公平问题巴的产生，极大提高公民珍利用医疗服务的可及性肿，又可以提高公民的疾吓病预防、维护健康的综则合素质意识，改变传统孽的生活方式与价值观念若，培养文明、健康的生胆活方式，降低健康的危哲险因素，改变不文明的瘤行为习惯，改善生活状默况。总之，中国的医疗舌卫生体制改革不仅需要铲宏观整体战略思考，更才迫切需要卫生改革的政赃治意愿、政治承诺和政占治智慧，迫切需要医学皱哲学与公共政策视角，跳因为无论是改变疾病性男质、及时回应变迁的社勋会需要、改善全体公民莱的生活质量与健康状况吉，还是将卫

8、生政策提高筐到“国策”地位，目前拟最迫切需要的是政府的诊政治承诺和政治智慧蟹12。二、对全民医甸疗保险制度的几点思考摩1政府定位和责嘘任。首先做一个比较，塞印度政府对医疗的投入们虽然有限，但大多倾向湛于穷人，而中国政府投佯入虽然并不少，但是并箍没有平衡地区差异。近狼年来，中国的医疗支出喧持续增长，总医疗支出绸占GDP的比例从19抹98年的上涨到XX牲年的；而印度的医疗航支出占GDP的比例却秀逐年下降，从1998汛年占GDP的下降到犁XX年的。在政府医鸳疗支出方面，中国的政鸳府医疗支出占总医疗支湖出的比例要高于印度，蓖而中国的下降趋势要大辛一些。在个人医疗支出乾方面，中国的个人医疗毋支出占总医疗

9、支出的比音例要比印度低，但是上循升趋势比印度明显。旋中国政府在医疗方面娄的投入相对印度而言是型较高的，然而，印度在星世界卫生组织的绩效排达名中，在资金筹资公正夕性方面能够排四十二至晨四十四位，原因是印度武政府将有限的政府投入廊公平地补给最需要医疗瘁服务的需方，卫生补贴秧和社会保障的主要受益询人是贫困及弱势群体。艘而中国的政府投入和社殴会保险的对象主要是城隔镇居民，没有像印度那蓬样的免费医疗系统。中蓄国政府卫生支出的一半剑以上都投入城镇医疗保沥险，对医院的补贴也大欢多流入城市医院，越富瑶裕的省份得到的有关医剂疗的财政转移支付越多和，这些现象都造成高收敌入、城市居民、富裕地鸭区在医疗卫生体制中受啪

10、益越多。笔者认为月，建立中国全民医保的春同时，政府还应该积极酗引导私人部门的合理介肃入，使其承担起相应的痈社会责任；政府还可以投委托社会自治机构进行媚合法化管理，政府依法誉进行监督与管理。这些罕都是我们在理性分析国浅情和国际经验的基础上翠，今后制度设计中十分恳必要的参考依据。巍2各主管部门权限。蜡目前，中国卫生、劳动娱保障等几个部门对医保食都有相当权限的管理权符，中间扯皮的现象在所苟难免。新农合、城镇居今民医保和职工医保能否努“三保合一”已经成为樱很多关注的问题。近年侄来，城镇退休职工异地嗅无法使用医保等问题普梨遍存在，给群众生活带匙来了很多不便。特别是掐参保者在看病和报销时羞，会遇到相关部门

11、中间屯扯皮现象，让一个部门与来管理，问题就会得到存解决。如果成立了统一艇的管理机构，卫生部门爽、劳动保障部门就不会症出现交叉管理情况，医瞎院里的医保信息化管理鼓设备也不需要重复建设原。这样，就理顺了医疗在参保机制，保证了居民鸯顺利就医13。助以加拿大为例，加拿獭大国家医疗保险由卫生勇行政部门主管，联邦政蜗府卫生部及各省政府卫坪生部对卫生事业和医疗鞋保险事业实行一体化管涎理。一方面，联邦政府框承担的费用并不通过中羊央下拨预算，而是把个判人联邦所得税的医疗保铆险基金按比例直接由省哺政府截留。另一方面，麓省卫生管理机构按规定这对各省卫生事业进行调嘛控与管理，省级卫生行讯政部门掌握着加拿大大择部分卫生

12、保健资源，因菏而在很大程度上控制着厩卫生服务的数量和质量矮。省级部门每年都与省四医生协会进行谈判，制扎定医生所提供卫生服务桔的价格、固定资产支出洞水平及医院年度总额预啸算14。此外，加榜拿大医疗机构主要有大冕学医院和各省综合医院郝，地区医院以及社区医咏院这三种基本类型。尽僵管联邦政府所管理的医兼院也为政府所有，但被掩各地方政府单独列为一拒类15。针对中国猿的实际，界定各主管部咒门的权限对发展全民医老疗保险制度意义重大。樟3制度设计公平摘性。公平就是讲个人和舟团体之间的差异尽可能罩地小，对每个人一视同吁仁，对待人们是无歧视羡和无差异的，这是笔者唁对公平的理解。200读0年6月19日，世界齿卫生组

13、织53届卫生大肖会发表了2000年漫世界卫生报告卫生嗅系统：改善绩效，全勉球191个成员国国家菩卫生系统的业绩做出量振化评估后，对这些国家卵的卫生绩效进行了排名吱，中国在“财务负担公小平性”方面，位居尼泊枝尔、越南之后，排名一寂百八十八位，倒数第四订，与巴西，缅甸和塞拉胁利昂等国一起排在最后帚，被列为卫生系统“财羌务负担”最不公平的国盛家之一。不管这个统计视结果用的是何种口径，休我们都不难看出，中国缘的医疗保险制度的确在镰很大程度上有失公平。漂在全民医保的制度桨设计时，要确立“建立萍和完善制度，制度覆盖倾人人；加快扩面，绝大再多数人能够参保”的基友本原则。确保制度低水巴平、广覆盖、保基本、痞多

14、层次、可持续、社会寸化服务的有效实施。对拨于公平性而言，这里说幸的基本医疗保险的公平渝，不是缴费水平的公平弧，不是基本医疗服务的肠公平，也不是解除用人吉单位和个人责任的公平徒。笔者认为，全民疤医保制度的公平性问题许至少包括两个层面的意渣思：一是追求给付水平痞的公平；二是追求服务吧可及性的公平。全民医痊疗保险制度本身不仅可芥有效降低健康不公平问峪题的产生，极大提高公闲民利用医疗服务的可及不性，又可以提高公民的哑疾病预防、维护健康的放综合素质意识，改变传沧统的生活方式与价值观移念，培养文明、健康的秘生活方式，降低健康的篇危险因素，改变不文明泽的行为习惯，改善生活勇状况；反过来，健康状三况的改善和公

15、民综合素奥质的提高又会为经济发士展与社会发展奠定社会搞基础。4全民医积保保险对象。曾经有学癣者设想，可以将人口划法分为具有共同特点的三发个群体：一是学龄前儿七童及处于不同受教育阶虾段的在校学生（不含在蹦职受教育者）；二是城掷镇居民（国家机关、企语事业单位工作人员、灵初活就业人员、城镇未就份业人员）；三是农村居阀民16。第一营，在校学生和学龄前儿嘛童。笔者认为，应该先叔考虑设立住院医疗保障烁制度。对于这部分人群篡，可采取家庭和政府分津别缴费的方法。地方政抵府也应该本着公平原则束给予一定补贴。对城市耗尤其是农村贫困地区，冷贫困家庭的本项支出，友则可考虑另由地方政府鲍和中央政府采取财政补艺贴等措施予

16、以解决。篮第二，城镇居民。中瑞国现有的医疗保险制度豢已经覆盖大多数用人单郑位和劳动者。实现城镇稳居民医疗保障最大的难誉点是灵活就业人员、困谩难企业退休职工以及无蹭工作单位、无固定收入獭的城镇居民。这部分人纸群参保意愿强烈，但个遇人缴费能力有限。可喜规的是，劳动保障部已在珐XX年出台了有关继续敷推进混合所有制和非公悸有制经济组织从业人员各、灵活就业人员及农民蚂工参保的政策，并将困副难企业和国有关闭、破赂产、改制企业的退休人爱员纳入医疗保险。大多担数省市在贯彻此项政策存的同时，将医保覆盖面边继续扩大至更多社会群欣体，如灵活就业人员、溉农民工、困难企业退休疆人员以及低保户、残疾碎人等。对城镇无缴费单

17、抬位的老人和个人无支付杠能力的群体，则应由中扰央和地方财政另行安排音资金。第三，农村溃居民。XX年1月13泞日国务院办公厅转发卫诛生部等部门关于进一棍步做好新型农村合作医巢疗试点工作的指导意见诌。从制度本身来看，刘它应该能够减少农民自晌身负担的医疗费用，提淬高他们抵御疾病风险的踞能力。由于中国现阶段辱各地区经济发展不平衡鼎，经济发达地区、较发怖达地区和贫困地区之间研的财政能力和人均可支坷配收入差距较大。有学叁者认为，可在现有模式查的基础上，按农村所处经的发达地区、较发达地忻区和贫困地区，建立具偏有不同保障水平的、可衡逐渐发展至城镇居民医夫疗保险的模式。这一做敌法的好处在于体现了公凶平性、差异性

18、和可持续们性，有利于实现城乡医妇疗保险制度一体化。烯5全民医保体系架铱构。在充分考虑到国情窃因素的情况下，笔者认豆为，尽快建立起“全民扇医保”的基本构架，即漓“医疗救助基本医疗眯保障大病医疗补助业补充医疗保险（商业医早疗保险）”四个层次，蔚尽管多层次的医疗保障出体系内部结构参差不齐有，社会不同群体之间的猴医疗保险待遇也有所差轰异，但却可以在现有条猴件下，做到使每一个社甘会成员在发生疾病时有俊制度保障，尤其是身患研重病时有所依靠。因此堪，建立和完善多层次的港医疗保障体系是中国一哑定时期内医疗保障制度戎建设的最佳选择。在“基基本医疗保障”问题上爸，应确立政府是医保支嘘出的主要的承担方地位忠；而对于

19、超出基本医疗辣保障范围的项目与开支番，由参保人员自行承担需，或者通过补充医疗保舆险和商业保险解决，参恤保人员自愿选择16鳞。笔者认为，国家有浑关部门应该在总结、调云研的基础上，组织专家街对“全民医保”方案进蛊行研究和论证，尽早出觉台，加快实施。当“全编民医保”成功实施之日误，“公平、正义、共享撒”的理念才可能真正意佣义地实现，这无疑将有瞳利于尽快实现构建和谐叛社会的最终目标。三、摧结论全民医疗保险啪制度能够有效地预防疾要病，抵御疾病风险，降饿低公民的疾病负担，医蝇疗保障制度能够顺利发蔗挥社会稳定的“社会安缠全阀”重要作用，这对窒经济社会发展作出巨大佃历史贡献。统筹城乡卫骂生事业发展，建立全民亨

20、医疗保险制度是政府职拼能转变和创新社会管理拷模式，要确定卫生政策沸的“国策”地位和明确漓界定医疗服务在国家宏徒观发展中的战略地位，入使全民医疗保险成为构讼建和谐社会和全民福利讣制度的基本途径，最大养化发挥政治智慧的作用殉17。总之，瞩我们的战略目标就是：逻在全国范围内统一制度男安排，实现医疗保障的刁社会公平，满足国民多掌样化的基本医疗服务保喇障需求，向全国统一的嫁国民健康保险制度发展蛹，不断提高保障程度，唬增加保障项目的多样化婉，切实提高国民的健康亨水平，建立公平、普惠碗的国民健康保险制度写18。参考文献：朽1刘继同.为什耸么中国必须建立全民医旨疗保险制度J.中椰国医院，XX，(1)断.2He

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