安全生产问责风暴的法律反思

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1、安全生产问责风暴的法律反思2004 年 4 月，中石油川东钻探公司井喷事故、北京密云特大伤亡事故、吉林市中百商 厦特大火灾三起事故的主要责任人引咎辞职。2005年 2月，辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿 发生特大瓦斯爆炸事故，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定对负有领导责任的辽宁 省主管工业和安全生产的副省长刘国强给予行政记大过处分。2005年 6月 10日，黑龙江省 宁安市沙兰镇中心小学发生重大洪灾，死亡 100多人，黑龙江省省长张左己表示，自己负有 不可推卸的责任，将请示中央给予处分。安全生产问责风暴引起多方关注，成为时下最热门的话题之一。问责的性质是什么，问 责应当如何制度化、规范化，问责

2、的发展前景如何，能否有力地遏制重大安全事故多发的趋 势，对于这些问题，需要从法律的角度深入探讨。一、问责性质：从道义责任、政治责任走向法律责任汉语中“责任”有两层含义：第一是指分内应做之事，即职责（如岗位责任）。第二是 指因未履行所负义务而应承担的不利后果（如渎职责任）。“问责”中的责任指的是后一种 含义，这里的不利后果包括辞职、处分等等。行政学者毛寿龙教授认为，问责制有四个层面： 一是道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治责任，向执政党和政府负责；三是 承担民主责任，向选民负责；四是承担法律责任，向相关法律法规负责。笔者认为，从建设 法治社会、责任政府的高度来看，“问责”性质应该从道

3、义责任、政治责任走向法律责任。重大安全事故造成几十甚至上百生命瞬间消亡，对此负有责任的行政官员辞职或受到处 分，这首先体现了其应当承担的道义责任，至少可以在一定程度上抚慰罹难者亲属的悲痛， 彰显责任政府精神。作为民主政治的基本内容，政治责任是指政治官员制定符合民意的公共 政策或推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好相关职责时受的谴责和制裁。 前者是积极意义的政治责任，后者是消极意义的政治责任。法律责任是由于违反了法定义务 或契约义务或不当行使法定权利、权力，法律迫使行为人或其关系人所处的受制裁、强制和 给他人以补救（赔偿、补偿）的必为状态。政治责任和法律责任不同，具有如下特征：第一，

4、责任原因不限于违法，它包括不适当 行为、无能等不符合公共权力担当者身份的行为和态度。第二，政治责任的内容一般是剥夺 其权力担当者的地位。第三，鉴于政治责任的内容和目的（迅速地阻止和尽可能地限制权力 滥用和国民的不幸），对政治责任不能适用无罪推定原则，而应当实行“疑罪从有”的原则。 第四，政治责任的举证责任应该由涉嫌的权力担当者负担。如果不能证明自己没有不符合公 共权力担当者身份的行为和态度，就应当承担责任。问责要走向法律责任，首先因为法律是法治社会最权威最明确的行为规范。道义责任和 政治责任的承担，不以违法为限，因此在实现的过程中，与责任主体的道德水准、责任意识 等主观因素密切相关，甚至官员的

5、个人声望、社会舆论等不确定因素也会对责任的承担产生 重大影响。而法律以确定性、明确性为基本特征，能够减少问责过程中的主观性、随意性和 不确定性，使问责具有统一的标准。其次，道义责任和政治责任不足以问责。一次死亡上百 人的矿难造成的伤痛是无法估量的，给国家的国际形象造成恶劣的影响，让主管的官员仅承 担道义和政治责任有避重就轻、开脱责任之嫌，有违社会公正，依据法律对官员追究行政甚 至刑事责任，是建设责任政府的必然要求。再次，在法治社会中，即使是政治责任的承担， 也应遵循法律规定。这里的法，主要是指宪法性法律和行政法律法规。“有问责之事，无问责之法”的说法是不准确的。2001年4月国务院关于特大安全

6、事 故行政责任追究的规定颁布，第14条规定：“市、县人民政府依照本规定应当履行职责而 未履行，或者未按照规定的职责和程序履行，本地区发生特大安全事故的，对政府主要领导 人，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分；构成玩忽职守罪的，依法追究刑事责任。” 第 15条规定：“发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对 负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处 分。”2003年颁布的突发公共卫生事件应急条例第45条到第50条规定了地方政府主要领导 人及卫生行政主管部门主要负责人对突发公共卫生事件隐瞒、缓报、谎报、拒不履行应急处 理职责等行为

7、的责任追究机制。值得关注的是将于2006年1月1曰正式施行的中华人民共和国公务员法，该法第 82条规定：“担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应 当履行辞职手续。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者 对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原 因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”此外，还有一些党内文件涉及问责。如2002年7月颁布实施的党政领导干部选拔任 用工作条例第56条、第59条、第60条等条文规定了引咎辞职和责令辞职等责任承担方 式。2004年2月颁布的中国共

8、产党党内监督条例（试行）和中国共产党纪律处分条例 也有部分关于问责的内容，如“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等。2004年4 月，党政领导干部辞职暂行规定颁布，较为全面系统地规定了引咎辞职、责令辞职等问 责方式。这些规定对建立全方位的问责机制发挥了重要作用，但施用范围限于党员干部，规 定的性质也不属于国家法律法规。近年来各地也出台了一些问责的地方性规定，如2003年8月 15日起施行的长沙市人 民政府行政问责制暂行办法， 2004年7月 1日起施行的重庆市政府部门行政首长问责 暂行办法， 2004年10月1日起施行的大连市政府部门行政首长问责暂行办法等。但 这些规定对于问责主体、问责对

9、象、问责程序、问责的法律效力等问题规定各不相同。总的来看，第一，关于问责的规定不多，且层次较低，法律层次的仅公务员法。第 二，规定过于简单原则，缺乏具体的操作标准和实施细则。第三，各种规定各行其是，很不 统一。这不利于问责的有效开展。为了建立制度化、体系化的问责法律制度，立法上还有很 多工作要做。当前，比较快捷可行的办法是在公务员法实施细则中规定问责的具体权限、 程序等问题，以后还可以就问责专门立法详细规定。二、问责主体：从同体问责走向异体问责问责按主体因素可分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对其党员干部的 问责，或者行政系统对其行政干部的问责。异体问责制主要是五大涉宪主体之间的问

10、责制， 其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制； 新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。当前的门责实践大多还属于同体问责的范畴。由于自我监督的有限性，同体问责在效果 和公信力方面均不如异体问责，问责制度发展完善的有效途径就是使问责主体扩大，从单一 走向多元。1人大应当成为核心问责主体宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代 表大会和地方各级人民代表大会。宪法第71条规定全国人民代表大会和全国人民代表大会 常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的 报告，

11、作出相应的决议。第73条规定全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间， 全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提 出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。 2004年修 正后的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法策26条、第28条、 第29条、第31条也规定地方人大可以通过行使质询权、询问权、调查权和罢免权进行问责。人大问责于法有据，当前的问题就是制订具体行权的程序规定，使权力机关成为实践中 最为重要的问责主体。 2002年8月，中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民 代表大会监督法（草案）

12、首次提请全国人大常委会审议， 2004年8月29日草案进入二审 议程，该草案第六章是“质询和特定问题调查”，笔者认为，完全可以在这一部分详细规定 人大问责的具体规则，使人大的核心问责主体得到落实。2政协应当在问责机制中发挥重要作用宪法规定中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，在国家政治生活、社 会生活和对外友好活动中，将进一步发挥重要作用。中国人民政治协商会议章程第2条具 体规定中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、 参政议政。其中民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国 家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督

13、。第9条规定政协全国委员会和地方 委员会组织委员视察、参观和调查，了解情况，就各项事业和群众生活的重要问题进行研究， 通过建议案、提案和其他形式向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。因此，人民政协参与问责具有法律依据。实践中，政协委员在参政议政、民主监督方面 的实际作用与人大代表具有很多共性，政协会议和人大会议会期也部分重叠，政协委员中的 民主党派和无党派爱国人士能够起到很好的异体问责的作用。需要指出的是，政协在问责中 主要还是起到问责机制的启动作用，问责的具体操作，还应由有权机关（人大、政府等）进 行。3充分发挥人民检察院在问责机制中的作用宪法第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家

14、的法律监督机关。实践中检察机 关的监督作用尚未得到有限发挥，需要探索新的思路。检察建议和行政公益诉讼就都是一个 可行的途径。具体来说，即检察机关在接到群众举报或自行发现各级官员在重大安全生产事 故中有工作疏忽、工作不力或其他可能导致其负有领导责任的情形，应进行调查。如果确有 证据证明存在上述情况，那么检察机关可以代表社会公众向有权机关发岀检察建议，在特定 情况下甚至直接向法院提起公益诉讼，要求追究责任人的法律责任。4借助新闻媒体和群众监督启动问责机制在当前这个信息时代，随着以互联网为代表的新的通讯手段的发展，新闻媒体能够更加 深入地了解事故真相，隐匿真相也变得越来越困难，这既是公众知情权实现的

15、过程，也给问 责机制的发动提供了便利的条件。充分尊重新闻媒体的舆论监督，可以有效地补充专门机关 监督的不足，以这种“第四种力量”发动问责，使责任者无处逃匿。同样，群众监督在问责 的启动中也可以发挥巨大的作用。三、问责机制：从运动式问责走向制度型问责2003 年以来，数百名官员在问责中丢了位子，在社会上引起巨大反响，但这一举措还 是具有浓厚的运动式色彩。因“开县井喷”事件而引咎辞职的原中石油总经理马富才重新任 职于国家发改委能源办副主任，引起舆论的广泛争议。此前孟学农由北京市市长调任南水北 调工程建设委员会办公室副主任。原吉林市市长刚占标，在吉林商厦火灾辞职之后，没有什 么考核机制，出任了“吉林

16、省重点项目建设办公室”主任。凡此种种都使人们对问责的实效 产生疑问。如何不至于让问责实践在轻描淡写和暴风骤雨之间徘徊，问责从运动式走向制度 型是关键。1明确问责对象 安全生产的第一责任人是地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人，对他们 进行问责当无疑义。那么，副职和内设机构负责人呢？另外，不同层级的官员之间该问谁的 责。一个地方出了该问责的事，到底是问到哪一级？公务员法第16条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分 为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处 级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下

17、设置。”第 82 条规定的应当履行辞职手续的主体是担任领导职务的公务员，适用引咎辞职、责令辞职 的是其中的领导成员。该法第105 条规定：“本法所称领导成员，是指机关的领导人员，不 包括机关内设机构担任领导职务的人员。”因此，引咎辞职和责令辞职的主体限于机关的领 导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员，这比行政处分（具体包括警告、记过、 记大过、降级、撤职、开除）的适用范围要窄很多。鉴于当前行政系统内部实际上是分管副 职具体负责某一方面工作的实际情况，问责不能仅限于正职。从问责的层组来看，应限于乡 科级副职以上。2厘定问责标准 问责标准弹性过大也是问责制受到质疑的重要方面。后果相差不多的

18、两起安全事故，由 于发生的时间的差异，责任人受到的处理有时差距较大，这不免引来“撞到枪眼上了”之类 的议论，影响到问责的公信力。公务员法对引咎辞职和责令辞职的标准表述过于原则：“因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任 的”、“应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的”， 未来实施起来可能产生一些模糊地带，笔者认为应当在制定公务员法实施细则时具体化。3.健全问责程序美国著名法官威廉道格拉斯曾说过：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本 区别。”问责也要尊重和保障问责对象的合法权益，避免随意性。第一，明确问责的启动程序。问责主

19、体可以根据自己掌握的情况依职权启动问责程序， 也可以根据举报或其他组织的意见、建议展开问责。第二，要明确规定申辩、说明理由制度。问责可能将一个官员几十年的仕途努力化为乌 有，对问责对象来说影响重大，因此在做出最终处理决定前应当给其申辩的机会，而且申辩 的内容应当记录并作为处理的重要依据。问责主体在做出最终处理决定时应当向问责对象说 明理由。公务员法第57条规定：“对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准 确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违 纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权 进行陈述和申辩。处分决

20、定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照 管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”这一规 定仅限于行政处分，其实对于引咎辞职、责令辞职等问责方式，也需要赋予问责对象以陈述 权和申辩权。第三，应完善问责的救济途径。有权利必有救济，问责不可能永远正确，完善的救济途 径是保证问责公正的必要条件。公务员法第90条规定了对人事处理不服的救济措施，但 从列举的情况看，不包括引咎辞职、责令辞职等问责方式，这不能不说是立法的一大疏漏。4保障问责实效 前述马富才等官员在问责过后一段时间后悄然复出引起很大争议。有人认为，官员在引 咎辞职后，如在短时间内迅速复职或

21、平调岗位，实际上这是对其另外一种形式的补偿，违背 了问责制对失职者进行惩罚的初衷，弱化了问责。这样操作甚至会让人怀疑是一种变相的调 动。对于被问责的公务员，在什么样的情况下可以复出、应该经过哪些程序等问题，公务 员法没有任何规定。现有规定中仅党政领导干部选拔任用工作条例第62条规定：“引 咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件 的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”但是这一规定的适用范围限于 党员干部，且缺少具体程序性规则。因此应当在制定公务员法实施细则的过程中对该问 题进一步明确。笔者认为，被问责的官员并非没有东山再起的机会，但这一复出过程应当透 明公开，并履行法定程序：第一，由于问责对象辞职时可能事故调查还未结束，因此其重新 任职应当在相关调查组织对重大安全事故责任调查结束，公布调查报告，明确被问责者的责 任性质和责任大小之后。第二，被问责的官员重新任职前应履行公示程序，接受评议。在经 过这些程序之前，问责对象不得复出。在当前能源紧张的环境下，安全生产尤其是煤矿安全生产形势仍非常严峻，可以想见， 安全生产问责风暴还将继续下去，我们希望这一体现责任政府精神的政治文明新举措能够在 制度建设上更进一步，真正在遏制安全事故多发势头上发挥新的更为重要的作用。