天津开发区基础设施投资建设模式分析探讨

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1、天津开发区基础设施投资建设模式分析探讨一、 前言 世界银行近两年对京、沪、穗、津、蓉五个城市作了大量的调研，形成了一部改善中国的投资环境报告，该报告提出的“投资环境”主要包括四个方面:一是宏观政策环境；二是体制环境；三是企业的微观环境；四是基础设施的质量。中国作为发展中国家，外商投资是中国经济快速发展的一个极为重要的方面，而吸引外资的重点在于投资环境的改善。开发区作为中国吸引外资的窗口地区，投资环境是各个开发区竞争的焦点。基础设施质量作为投资环境的一个重要方面，天津开发区的成功正是归结于其优异的基础设施投资环境。 由于社会的发展，中国目前的基础设施环境发生了很大的变化，外商对投资环境的要求也发

2、生了一定的变化。根据天津开发区的实际情况，可以分为两个时期来分析基础设施建设模式的选择。一是八十年代中期到九十年代中期，计划经济向市场经济过渡，是天津开发区的起步阶段；二是九十年代中期以后，市场环境逐步开放和完善，也是天津开发区高速发展的阶段。通过分析总结，进而对新区基础设施建设开发模式进行探讨。二、 天津开发区的起步阶段 八十年代中期到九十年代中期，中国处于计划经济向市场经济过渡的时期，也是天津开发区的起步阶段。在这一阶段，开发区的竞争除政策环境竞争外，由于中国刚刚开始对外开放，基础设施配套和能源供应较为落后，对外资企业来说，最为重要的因素是有一个能够保障生产的优良的基础设施环境。十几年的经

3、验证明，各开发区的发展的差异除政策环境外，主要是基础设施环境的差异，天津开发区除得益于其较好的外部环境，如临近港口、交通便利等，更得益于内部基础设施配套环境优异的优势。天津开发区基础设施的优势是与其当时先进的基础设施建设管理模式分不开的。1、 区域基础设施环境状况八十年代中期至九十年代中期，基础设施供应上处于计划供应时期，电力、燃气、自来水、热力、电信等均处于供应紧张时期，资源紧张，属于卖方市场。在经营方面，公用行业由政府部门及直属企业垄断经营，层层审批，缺乏市场竞争，成本高，企业包袱重，亏损经营，主要依靠政府补贴，没有融资投资能力。在收费方面，能源费用价格虽然由于享受政府补贴，价格较低，但乱

4、收费、高收费情况严重。在服务方面，由于垄断经营、卖方市场，行业服务质量普遍低下。2、 当时外商投资对基础设施环境的要求外商企业进入中国，在初期，主要为制造业，首先要求便利的交通环境，基础设施配套完善，能源供应安全可靠，即要求有优质的基础设施服务。在招商上，各地区相互竞争，属于买方市场。由于在改革开发初期，基础设施和能源供应基础薄弱，基础设施配套成为外商投资选择投资地点的一项核心因素，基础设施环境决定了招商引资的成败。3、 开发区的基础设施建设模式选择：开发区处于基础设施的卖方市场和招商的买方市场中间，是两个相互冲突的市场。如果直接按原有体制进行基础设施建设与管理，基础设施配套、运营和服务极难满

5、足外商投资的需求，许多开发区早期的失败也正是因为基础设施建设体制的束缚。 4、天津开发区在基础设施建设模式的选择上，以规划建设审批自主权为前提，采用了一套自我融资、自行建设、统一管理，完全围绕招商引资为中心进行基础设施建设的模式。在原有城市建设与能源供应系统同外商投资企业之间做了一个“防火墙”，切断原有体制上的弊端、包袱，以招商需求为原则，围绕用户需求，量身定做基础设施建设、收费、技术标准、服务，形成了天津开发区基础设施供应的小环境。天津开发区基础设施建设的最重要一点在于机制创新，敢为天下先，从而最先突破原有体制束缚，相对其它地区形成了比较优势。总结起来有以下几点：1)防火墙机制：开发区基础设

6、施体系与原有天津市体系形成有效隔断，受市政府授权自主规划、建设、运营、服务，形成专业配套齐全、反应快捷的小环境。直接服务于招商的模式，以项目为中心，自主决定建设进度和规模，变基础设施劣势为优势；有效避免了原有系统的思想落后、人员老化、历史负担、服务落后、亏损经营等缺陷，与其它开发区相比取得相对优势。2)中央控制机制：基础设施全系统从决策开始，包括项目建设计划、资金筹措、用户服务、费用收取等管理权限中央控制，由控股公司机关部室直接对外，从而做到了思想统一、决策迅速、项目为生命线，一站式服务。 3)资金大循环机制。开发区的资金大循环策略克服了单纯评价单个基础设施效益的企业决策原则，把开发区作为一个

7、经营整体进行考虑，从而把基础设施项目决策提升到招商引资和区域经济效益分析的高度进行评价，支持了区域的发展；同时，也为开发区的基础设施银行融资提供了有力的理论支持。 4)企业化运作机制。天津开发区一开始就将政府权利就高度下放，基础设施由控股公司（原总公司）按企业化运作，投资决策基本由控股公司提出计划，与管委会研究决定，变被动为主动。政府方面人员精简，集中精力进行招商引资。5)全程运作机制：各专业公司建设、管理、运营、用户服务一条龙，在建设初期机动性强，连贯性强，反应迅速，便于为企业服务。 5、效果比较：三、 天津开发区的发展阶段 九十年代后期以后，市场环境逐步开放和完善，也是天津开发区高速发展的

8、阶段。基础设施环境发生了很大的变化，投资环境的竞争也从以基础设施为主发展到投资环境全方位竞争的阶段。1、 基础设施环境分析随着基础设施行业的市场化发展，垄断局面逐步打破，外商投资、民营投资开始进入基础设施领域。基础设施行业的企业化改革取得较大进展，供应能力明显提高。能源供应基本告别短缺时期，基础设施供应由卖方市场转化为买方市场。对市场的竞争促使基础设施从质量、价格、服务等各方面都得到较大的改进。专业化、规模化的基础设施与能源供应企业竞争力开始显现，基础行业的投融资能力不断增强，投资多元化具备了可能性和操作性。开发区由于规模和区域的限制，基础设施企业运营、管理成本难以降低，基础设施专业公司发展后

9、劲不足，与原有体系的相对优势变小。2、 投资项目对基础设施环境的要求各开发区逐步重视基础设施建设，基础设施硬件出现同质化现象。招商竞争更加激烈，企业选择投资地的重点也从基础设施质量转变为综合投资环境。正如世界银行的分析报告中描述的那样，将基础设施质量排在了最后一位。优异的基础设施环境成为招商引资的基础，而不再是核心。3、 原模式存在或出现的问题：1) 由于经过近二十年的演变，由于历史原因，政府与控股形成了错综复杂的利益交叉，极难理清。基础设施建设市场化程度不高，对财政依赖程度较高。2) 基础设施由财政和国有控股公司直接投资，偏重于招商引资，缺乏赢利机制和压力。专业公司建设项目标准高、成本偏高，

10、投资效益较低，财政负担偏重。3) 专业公司分别面对企业服务，服务质量不一，收费有升高趋势，服务机构设置存在向原有模式靠拢的趋势。4) 专业公司受规模和区域限制，难以扩张和形成产业化，经营成本偏高；建设与经营合一，粗放式管理，潜在效益未能实现。 5)各公司自成体系，机构重叠，小而全，资源难以得到有效利用，未形成规模优势，成本升高，效率降低。四、 新区基础设施开发模式探讨新区开发使开发区面临了一个新的发展机遇，同时也感受到了来自同行业的竞争压力。在新区开发中，开发区的基础设施建设又一次面临模式选择的关头。在新区开发中要继往开来、与时局进，克服发展中的问题，选择新区基础设施建设模式。 开发区经过十八

11、年来的发展，在基础设施建设领域积累了丰富的融资、建设、运营管理经验，储备和培养了一大批专业人员，通过资本运作，形成了较强的融资能力，为新区开发作好了技术、人员、资金方面的准备。 在新区基础设施建设模式选择上，关键还在于体制创新。当年天津开发区在基础设施建设模式创新中获得比较优势，今天同样需要在体制创新中获得新的动力和突破。在新区开发中，必须总结开发区成功的经验，又要有效避免发展中出现的问题，坚持以促进区域发展、保障招商引资为核心原则。改变由国有控股公司独家承担的局面，改革专业公司一条龙机制，建立市场化操作平台和用户服务平台，规划、建设、运营、服务分离，走职能专业化、实施产业化、服务集约化的道路

12、；发展资金大循环为资本大循环，建立资本运作与资金管理平台，以政策为引导，以资本为纽带，按市场化原则对社会资源进行有效配置，发挥财政杠杆，吸引基础设施投资多元化，开拓融资渠道；改革控股公司与管委会的定位分工，强化政府宏观调控职能，坚持企业化运作，发挥国有控股公司职能。 1、建立基础设施投资、建设、运营与服务操作平台。 由开发区国有控股公司成立新区建设开发投资公司，作为新区开发中政府与基础设施供应企业、与用户中间的企业化操作平台，作为政府与能源供应企业、项目与能源供应企业中间的有效载体。由新区建设公司作为政府利用社会资源的市场平台，基础设施企业面向企业的服务平台。依靠这一平台，进行基础设施建设的招

13、商引资、对外服务；整合社会资源和开发区的内部资源，进行优化配置，融通资金，走、政府引导、企业化运作、基础设施建设产业化、资产资本化的市场化道路。 开发区国有控股公司虽然受区域规模限制，在部分行业规模偏小，竞争力偏低，但经过二十年的综合开发，区域规划、综合管理、建设管理和运营服务等方面综合实力非常强大，专业化的优势虽然不明显，但综合化优势突出，而操作平台的竞争正是综合实力的竞争。 2、根据基础设施的不同性质，确定不同的市场化操作方案。 根据基础设施投入产出的不同，可以总体分为两大类，既非经营类设施和可经营性设施，根据性质不同，设计不同的项目建设方案。 非经营类设施：包括排水、道路、填土、绿化、路

14、灯等。规划和标准由政府确定，由新区建设开发投资公司投资建设，政府采用资产收购方式回购，或采用政府租赁使用方式支付使用费。运营由政府制定维护标准和考核办法，通过建设开发投资公司向社会公开招标确定运营维护单位和价格，并代表政府进行考核。 可经营性设施：包括自来水、污水处理、电力、燃气、热力、信息通道（通信、电视、网络等）、垃圾处理等。由管委会确定规划、设施标准（包括产品标准）、能源或服务价格、政策（包括运营价格补贴政策），不直接投资，完全由企业作为投资主体。由建设开发投资公司提出优惠政策，经管委会认可后委托建设开发投资公司向社会进行项目招标，确定投资主体，仅在没有外部资金投资的情况下，由建设开发投

15、资公司投资。由投资主体确定运营维护单位，进行成本控制和经营管理。在能源设施方面，场站与管线分开管理，源头适当放开，但管线仍由建设开发投资公司控制管理，从而保证能源供应控制的主动性。 基础设施服务：由新区建设公司建立用户服务平台，统一对企业服务、统一按政府规定标准收费，一站式服务。对于基础设施运营单位，由建设开发投资公司统一按企业规则、按政府补贴政策结算，企业收费优惠部分统一由管委会支付给建设开发投资公司。建设开发投资公司只是一个提供优质服务的服务商，对内为基础设施产品供应企业提供服务，对外对用户提供服务，避免乱收费、服务标准不一、难以控制的现象。 土地转让：土地转让收入归政府所有，政府自主确定

16、土地价格。委托控股公司进行土地转让或拍卖，可纳入建设开发投资公司用户服务平台。 3、基础设施建设管理的发展方向，坚持走基础设施建设决策中心化，建设产业化、运营市场化、服务集约化、基础设施资产资本化的道路，建立决策、建设、运营、服务职能分离、集中管理的基础设施体系，建立三个功能中心，两个管理平台。1)规划技术管理功能中心：基础设施决策中心化、专家化、信息化。站在开发区区域发展的高度，围绕招商生命线，在管委会的统一部署下，进行基础设施决策。总结二十年经验，做好规划、前期、技术、设计、地理信息管理，作好专家决策、项目评估工作。控制建设标准、规模、进度、投资。并对可能吸引投资主体多元化的项目进行项目招

17、商。2)建设管理功能中心：面向建设单位，建管分离，集中建设。招标确定建设单位，项目化管理，建设管理专业化，规范化。坚持工程招标原则，建立项目建设管理体系，建立质量追究责任机制。达到控制投资、提高质量的目的。 3)运营管理功能中心：面向专业运营公司，按市场化原则选择和考核运营公司，完全以成本、效益作为考核指标，提高运营质量，降低运营成本。4)资本运作与资金管理平台：作为新区基础设施建设资本运作和资金中心管理的平台，整和资源，利用规模优势，以资产和项目为纽带，增大融资砝码，为新区基础设施建设开拓融资渠道，开拓BOT、ABS等新的融资模式。资金统筹管理，帐户集中，资金统一拨付，有偿使用，提高资金使用

18、效率。5)用户服务平台：设立网络化的用户服务平台，面向企业用户，以招商为原则，贯彻管委会面向企业的政策优惠。以一流的服务质量、专业化的服务水平、一个窗口面对用户管理的管理，来提升和发展开发区的一站式基础设施服务。把企业的运营与招商优惠政策隔离，招商指导服务，效益考核经营管理。总之，在新区开发中，政府是市场的引导者，国有控股公司根据政府意图，以开发区的区域发展为核心原则，在保障开发区根本利益的前提下，按市场化原则进行基础设施建设运作，整合社会资源；建立保障有效的基础设施运营管理体系，确保项目需求；构造现代化的综合服务平台，保持开发区服务优势；以市场促投资，用财政资金橇动社会投资，使政府投入放大化

19、。充分发挥国有控股公司企业职能，成为管委会规则的执行者，区域利益的保障者，有效禀承政府招商、区域发展、用户服务、市场化运作的要求。 在新区形成“小政府、大企业，政府引导、企业操作”的机制，政府集中精力进行区域管理、规范环境、招商引资，国有控股公司集中进行基础设施运作，为政府、企业作好服务，作好泰达基础设施品牌。即贯彻了市场化原则，又秉承了区域发展和招商引资第一的思想；即有效利用社会资源，又由国有控股公司进行的高度宏观控制；既通过控股公司操作平台，政府利用财政杠杆和市场资源，吸引社会投资；又通过国有控股公司服务平台，不折不扣地贯彻政府的招商引资政策。在新的创新体制下，始终保持天津开发区国内一流、世界先进的基础设施配套环境，为招商引资建立坚实的基础。 通过新区开发，还可以利用新区操作平台，建立新的基础设施体系，待时机成熟，可以回过头来对母区、三小区的基础设施进行全面的系统整合、重组、改革，突破原有体系的瓶颈，增强竞争力和效益，进一步做大、做实、做强国有控股公司基础设施产业，为开发区创建一流的基础设施投资环境。